對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付審計(jì)的思考

徐玉梅

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革改變了傳統(tǒng)體制下財(cái)政資金收繳和撥付方式,有效規(guī)范了財(cái)政收支行為,提高了財(cái)政資金的運(yùn)用效率和透明度,為實(shí)施財(cái)政政策提供了可靠的資金運(yùn)行保障。但財(cái)政國(guó)庫(kù)改革使審計(jì)面臨新的挑戰(zhàn),審計(jì)人員要從改革角度出發(fā),更好地履行職責(zé),促進(jìn)改革實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo),應(yīng)從以下方面開展工作:

一、審查改革基礎(chǔ),促進(jìn)改革實(shí)現(xiàn)目標(biāo)

審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)審查國(guó)庫(kù)單一賬戶體系是否按有關(guān)文件規(guī)定建立,包括財(cái)政部門在人民銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶、財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的用于直接支付的財(cái)政零余額賬戶、財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的用于預(yù)算外資金日常收支清算的預(yù)算外資金財(cái)政專戶、財(cái)政部門為預(yù)算單位開設(shè)的用于授權(quán)支出的預(yù)算單位零余額賬戶。同時(shí)還應(yīng)注意以下三個(gè)問(wèn)題:一是預(yù)算單位是否按照改革方案清理和取消了原有的基本賬戶。二是預(yù)算單位由于歷年撥款結(jié)余以及其他資金保留了基本賬戶的,是否存在通過(guò)基本賬戶將資金從體系之內(nèi)轉(zhuǎn)到體系之外,逃避支付系統(tǒng)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象。三是財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶在每天清算結(jié)束后余額是否為零,財(cái)政資金的日常結(jié)余是否都保留在國(guó)庫(kù)單一賬戶和預(yù)算外資金專戶中。

二、審查改革配套辦法,確保改革順利進(jìn)行

實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革是一項(xiàng)十分龐大和復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有切實(shí)做好配套工作,才能確保改革順利進(jìn)行。審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)注意以下兩個(gè)方面的問(wèn)題:

第一,審計(jì)部門預(yù)算編制情況。部門預(yù)算決定著預(yù)算單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)范圍和方向,也是國(guó)庫(kù)集中收付的依據(jù)。部門預(yù)算編制是否合理、客觀,即部門預(yù)算的可行性如何,直接決定預(yù)算法案的立法質(zhì)量,也決定著國(guó)庫(kù)集中收付的效果。預(yù)算執(zhí)行始于各部門、單位的預(yù)算編制,結(jié)束于各部門、單位的預(yù)算執(zhí)行。審計(jì)人員直接對(duì)預(yù)算編制過(guò)程中的編制依據(jù)進(jìn)行審計(jì),能夠更全面完整地認(rèn)識(shí)部門、單位的預(yù)算執(zhí)行情況,并能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是出在哪個(gè)環(huán)節(jié),有針對(duì)性地向財(cái)政部門和各預(yù)算執(zhí)行部門提出規(guī)范各個(gè)環(huán)節(jié)預(yù)算管理、提高財(cái)政資金運(yùn)用效益的意見和建議,真正提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作層次和水平。

第二,審計(jì)財(cái)政支付信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化清算系統(tǒng)建立和運(yùn)行情況。財(cái)政支付信息系統(tǒng)運(yùn)用現(xiàn)代化計(jì)算機(jī)連接財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行,向有關(guān)各方提供實(shí)時(shí)的預(yù)算指標(biāo)信息、用款計(jì)劃信息、支付指令信息?，F(xiàn)代化清算系統(tǒng)在預(yù)算單位發(fā)生支付時(shí)能實(shí)時(shí)提供人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶與財(cái)政零余額賬戶及預(yù)算單位零余額賬戶的資金清算。只有建立健全財(cái)政支付信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化清算系統(tǒng),才能使各類財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)高效、安全運(yùn)行。審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政支付信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化清算系統(tǒng)的建立和運(yùn)行情況,并向財(cái)政部門提出加快支付系統(tǒng)和清算系統(tǒng)建設(shè)的建議。

三、審查改革的實(shí)施情況

對(duì)財(cái)政資金收入、支出和結(jié)余的審計(jì)是審計(jì)的主要內(nèi)容。實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革后,審計(jì)監(jiān)督國(guó)庫(kù)集中收付資金的真實(shí)性、合法性、程序性,能有效地促使改革快速、穩(wěn)定發(fā)展。

(一)對(duì)財(cái)政資金收入的審計(jì)

審計(jì)人員要嚴(yán)格審查各項(xiàng)收入的合法性、合規(guī)性。首先要審查各級(jí)財(cái)政、稅務(wù)和其他征收機(jī)關(guān)預(yù)算內(nèi)外收入繳庫(kù)方式、程序是否合規(guī);其次要審查預(yù)算收入是否進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶,有無(wú)違規(guī)進(jìn)入過(guò)渡戶或通過(guò)私設(shè)賬戶、“小金庫(kù)”截留、挪用財(cái)政收入等違規(guī)、違紀(jì)情況;最后要審查未納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、其他一些預(yù)算外收入是否按照規(guī)定上繳財(cái)政專戶,是否坐支收入,有沒有按照“收支兩條線”管理。

(二)對(duì)財(cái)政資金支出的審計(jì)

國(guó)庫(kù)集中收付制度按支付方式的不同分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付是由預(yù)算單位提出申請(qǐng),經(jīng)財(cái)政部門審核后,將財(cái)政資金通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的有關(guān)賬戶支付給收款人。這種方式使“管錢”和“用錢”單位完全分離,財(cái)政資金支付運(yùn)用全過(guò)程在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)監(jiān)控之下,有效地提高了財(cái)政資金運(yùn)用的安全性和規(guī)范性,降低了違紀(jì)違規(guī)的機(jī)會(huì)。但是問(wèn)題可能會(huì)更加隱蔽,審計(jì)人員應(yīng)注重縱深審計(jì),沿著財(cái)政資金走向,對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì),應(yīng)追溯到財(cái)政資金的最終受益者和商品、勞務(wù)提供者。審查合同的合法性,落實(shí)支出是否真實(shí),密切注意有無(wú)與預(yù)算單位共同串通舞弊、套取財(cái)政資金的問(wèn)題,這樣才能有效監(jiān)督財(cái)政資金支出的合法、合規(guī)。財(cái)政授權(quán)支付是由預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門授權(quán),自行開具支付令,通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的有關(guān)賬戶,將財(cái)政資金支付到收款人。在這種支付方式下,審計(jì)人員應(yīng)該注意預(yù)算單位有無(wú)擅自改變財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的用途或運(yùn)用性質(zhì),向本單位其他賬戶、上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)預(yù)算單位賬戶劃撥資金;是否存在違規(guī)提取現(xiàn)金,套取財(cái)政資金的現(xiàn)象。 另外,在具體審計(jì)過(guò)程中應(yīng)注意以下兩點(diǎn):一是審查預(yù)算單位是否按照年初人大批準(zhǔn)的部門預(yù)算作為用款計(jì)劃申請(qǐng)的依據(jù),追加和調(diào)整預(yù)算是否符合規(guī)定。二是財(cái)政部門在業(yè)務(wù)流程中指標(biāo)審核、計(jì)劃審核、直接支付審核、授權(quán)支付審核、支出日?qǐng)?bào)審核等操作是否規(guī)范、有無(wú)流于形式。

(三)對(duì)年終結(jié)余的審計(jì)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后,對(duì)于試點(diǎn)預(yù)算單位年終結(jié)余資金的處理,地方財(cái)政部門是按照財(cái)政部《地方財(cái)政實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革年終預(yù)算結(jié)余資金會(huì)計(jì)處理的暫行規(guī)定》等文件的規(guī)定,將納入國(guó)庫(kù)集中收付的預(yù)算單位當(dāng)年尚未用完的預(yù)算指標(biāo)結(jié)余列支出和暫存款,到第二年預(yù)算單位根據(jù)《財(cái)政授權(quán)支付額度恢復(fù)到賬通知書》繼續(xù)運(yùn)用結(jié)余資金。這種“權(quán)責(zé)發(fā)生制”的會(huì)計(jì)處理辦法與現(xiàn)行的預(yù)算法和財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度規(guī)定的“收付實(shí)現(xiàn)制”相悖。但這樣處理更能真實(shí)反映財(cái)政決算。因此,審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中應(yīng)防止財(cái)政部門將這種會(huì)計(jì)處理辦法作為財(cái)政決算的“調(diào)節(jié)器”,財(cái)政決算赤字就少結(jié)轉(zhuǎn)一部分支出,少列支出;財(cái)政決算有結(jié)余就多結(jié)轉(zhuǎn)支出,多列支出。

(責(zé)任編輯 耿 欣)