政府公信力的失范與規(guī)制

姜麗麗　張　峰

摘要:政府公信力是指政府依據(jù)自身信用和回應(yīng)能力所獲得的社會公眾的信任度。提高政府公信力是提高政府行政能力的重要內(nèi)容,也是建設(shè)人民滿意的服務(wù)性政府和法治政府的必然要求,在我國行政體制改革中具有非常重要的意義。該文著重以兩件華南虎事件的迥異命運為個案,分析當(dāng)前我國政府公信力的缺失及原因,并結(jié)合現(xiàn)狀,提出提高我國政府公信力的幾點對策。

關(guān)鍵詞:政府公信力;華南虎事件;公信力的失范;公信力的規(guī)制

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)23—0019—03

一、“虎照門”事件的迥異命運

陜西省安康市鎮(zhèn)坪縣文彩村村民周正龍的“野生華南虎”的照片,自2007年10月12日發(fā)布以來,專家和民眾的質(zhì)疑之聲不絕于耳,且愈演愈烈。而作為信息占有者和發(fā)布者的陜西省政府對下屬部門和地方政府的“擅自”行為由開始時缺乏約束,轉(zhuǎn)而采取事后處理回避實質(zhì)之策。最令人不可思議的是,對“周老虎”的權(quán)威鑒定居然成了一道難以逾越的障礙,國家林業(yè)局和陜西省政府似乎也無能為力。直到2008年6月29日上午,陜西省政府新聞辦公室通報“華南虎照片事件”調(diào)查處理情況,所謂“華南虎照片”系假照片,“拍照人”周正龍因涉嫌詐騙罪被逮捕,至此,一度鬧得沸沸揚揚的陜西“華南虎照片事件”才塵埃落定。[1]

就在陜西華南虎事件被炒得如火如荼之時,2008年3月20日,湖南平江電視臺記者吳華自稱在該縣自然風(fēng)景區(qū)石牛寨發(fā)現(xiàn)了老虎,并拍下了20多秒的錄像畫面。消息一出,立即引來各方專家和媒體質(zhì)疑,普通民眾亦投入濃厚興趣。與陜西周老虎事件不同的是,湖南官方響應(yīng)迅速,為此還專門撥出10萬元經(jīng)費用于錄像真?zhèn)蔚恼{(diào)查取證。[2]同年3月25日,湖南省林業(yè)廳即公布調(diào)查結(jié)果:平江疑似華南虎錄像系造假。記者吳華伙同安徽馬戲團(tuán)老板于3月18日晚把老虎拖到石牛寨,拍攝了老虎出沒的錄像,之后將老虎送回原處。在此次事件中,政府處置迅速,措施得力,很快將事件的真相公諸于眾,保護(hù)了公眾的知情權(quán),獲得了廣大民眾的好評和認(rèn)可。

同樣是華南虎事件,它的命運卻是迥異的。陜西華南虎照片造假,雖有嚴(yán)密的、科學(xué)的非政府鑒定結(jié)論,但始終在行政層面上得不到相應(yīng)的認(rèn)可。事件的性質(zhì)由造假的表象而落在了政府公信上,其間的義理被輿論反復(fù)表達(dá),全部闡釋得相當(dāng)清楚。但這種反復(fù)重申的訴求沒有收到真誠的呼應(yīng)。民意既無可奈何,又心有不甘。于是乎,輿論在虎照事件的定性上不斷地添加砝碼,希望政府覺察事件的嚴(yán)重性,逼迫它作出符合常識的懲戒或治罪行動。陜西省政府的調(diào)查結(jié)果發(fā)布會遲后,極大地消弱了政府公信力的基礎(chǔ)。

二、政府公信力的失范

(一)政府公信力的內(nèi)涵

政府公信力屬政治倫理范疇,是政府通過自身行為獲取社會公眾信任、擁護(hù)和支持的一種能力。政府是依法管理國家和社會公共事務(wù)的國家行政機(jī)關(guān),在國家和社會事務(wù)中行使行政權(quán)力,必然要采取一定的行政行為,而政府行政行為作用于社會和公眾,又必然產(chǎn)生結(jié)果的反饋,這個結(jié)果反饋中最有價值和最核心的就是人們對政府是否信任、是否擁護(hù)和是否支持。

從個人層面來說,政府公信力是一種主觀評價或價值判斷 ,它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。[3]表現(xiàn)在公民對政府行政行為的積極參與;對政府方針政策的理解、支持和配合;對政府權(quán)威和合法性的認(rèn)可等,從而與政府之間形成融洽、和諧的良性互動關(guān)系,減少政府公共管理成本。政府獲得公眾信任、擁護(hù)和支持的能力越強(qiáng),它的公信力就越高。

從政府自身看,公信力主要來自三個方面:一是政府行政理念。包括誠信觀念、責(zé)任觀念、職業(yè)道德觀念。[4]政府將公共利益作為一切工作的出發(fā)點和歸宿,恪盡職守,誠實守信,高度負(fù)責(zé),職業(yè)道德高尚,依法行政就具有公信力。二是政府行政行為。政府公信力是通過政府的具體行為體現(xiàn)出來的。政府決策、執(zhí)行過程科學(xué)、民主,實事求是,不弄虛作假,不欺騙隱瞞,公開、公正、公平、透明,依法辦事,政府就具有公信力。三是政府行政制度。這種制度包括公開信息、開放行政程序、建設(shè)責(zé)任機(jī)制、完善監(jiān)督評估體系、鼓勵公眾參與等。政府行政制度科學(xué)完善,就具有公信力。由此看,制度是確保政府公信力的核心,用制度保障政府公信力最為可靠。

(二)政府公信力失范的現(xiàn)實表現(xiàn)

盡管早在2006年十屆全國人大四次會議上,溫家寶總理的《政府工作報告》中就提出:“必須建立健全行政問責(zé)制,提高政府的執(zhí)行力和公信力?！钡聦嵣?政府執(zhí)行力問題并沒有引起我們的高度重視,特別是沒有把它作為改革和轉(zhuǎn)變政府職能的一個重要內(nèi)容來抓,致使在許多問題上執(zhí)行不力,日積月累成為嚴(yán)重的社會問題,對政府的公信力產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

1.政府的選擇性執(zhí)法,損害了法律的權(quán)威與政府的公信

湖南的華南虎造假事件,從發(fā)生到被揭露,只用了不到一個星期的時間。從國家林業(yè)局到湖南省林業(yè)廳都極為重視,強(qiáng)力介入,政府辦事可謂雷厲風(fēng)行。但是鬧得沸沸揚揚的陜西“周老虎”事件,盡管種種跡象早就證明了這是一個造假行為,但相關(guān)政府部門卻歷時近九個月時間,最終在輿論重壓之下才迫不得已承認(rèn)虎照系造假。仔細(xì)思索一下兩只“華南虎”事件的迥異命運,我們不難發(fā)現(xiàn)湖南的這只虎,只是記者造假,相關(guān)政府部門并沒有跟進(jìn)承認(rèn),政府沒有卷入利益糾葛,因此,無論國家林業(yè)局還是湖南省林業(yè)廳對于老虎是真是假都可以迅速地進(jìn)行鑒定。而陜西的那只周老虎,從披露就馬上得到鎮(zhèn)坪地方政府和陜西省林業(yè)廳的認(rèn)可,并貼上了“老虎搭臺,經(jīng)濟(jì)唱戲”的標(biāo)簽,這個“周老虎”的鑒定,已經(jīng)關(guān)系到了鎮(zhèn)平地方政府、陜西省林業(yè)廳的利益、聲譽(yù)甚至某些人的“烏紗帽”,國家林業(yè)局以及陜西省有關(guān)方面,面對著重重的利益糾葛,始終不愿意進(jìn)行鑒定,拿出一個讓公眾信服的結(jié)論。

政府的這種選擇性執(zhí)法,從根本上損害了政府的執(zhí)行力,當(dāng)下級政府的造假或者錯誤的行政行為得不到糾正,當(dāng)下級政府和官員可以通過各種方法讓上級政府不啟動執(zhí)法程序時,他們當(dāng)然會變本加厲,執(zhí)行上級命令時大打折扣,“從村騙到鄉(xiāng),從鄉(xiāng)騙到縣,一直騙到國務(wù)院”這樣的事就會經(jīng)常發(fā)生。更為重要的是,它褻瀆了公平與正義的行政原則,嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威與政府的公信,消弱政府部門合法性的基礎(chǔ),政府部門都難以信賴,公眾還能信賴誰?

2.政府職能履行錯位、越位和缺位導(dǎo)致政府信用失范

我國經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)下的社會主義的市場經(jīng)濟(jì),但并不等于政府可以直接介入經(jīng)濟(jì)活動,任意侵犯經(jīng)營者的合法權(quán)力。一些政府官員和機(jī)構(gòu)為了創(chuàng)造政績,不惜犧牲國家整體利益,肆意破壞政府信用和金融經(jīng)營,采取非正常手段迫使銀行貸款,換取局部利益。而政府職能的履行與否,往往以是否有利益為界限,使公眾極為不滿,導(dǎo)致政府信用被嚴(yán)重破壞。

3.公民參與缺乏制度性保障,制約政府公信力建設(shè)

在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的背景下,公民社會組織正在承擔(dān)越來越多和越來越重要的公共管理職能,以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共產(chǎn)品的需求。因此,在現(xiàn)代政府治理理念的引導(dǎo)下,當(dāng)代公共行政越來越關(guān)注以公民為導(dǎo)向,重視公共問題解決中的公民參與,由傳統(tǒng)政府統(tǒng)治下的自上而下的單項式回應(yīng),發(fā)展到政府與民眾的雙向式互動。其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動,以最大限度地增進(jìn)公共利益。然而我國目前大眾的參與還烙有傳統(tǒng)政府思維的印記,公民參與形式主要是通過非正規(guī)、非制度化的渠道,或者干脆就是沒有民眾參與。

4.政府權(quán)力的無限和缺乏制約,導(dǎo)致信用失范

政府權(quán)力是無限的和不受制約的,從而政府可以選擇性執(zhí)法,而非以民眾的需求為中心,導(dǎo)致民眾需求長時間得不到政府的回應(yīng);其次是政府行政自由裁量權(quán)過大,政府行為缺乏公開性,透明度不高,政府的公信力在公眾心目中大打折扣,政府信用在公眾心目中被削弱?！爸芾匣ⅰ笔录?陜西省政府及相關(guān)職能部門,對民眾的需求之所以持漠視態(tài)度,究其根本是因為沒有一個有效的監(jiān)督和約束機(jī)制,導(dǎo)致政府部門敢于不對百姓負(fù)責(zé),公然瀆職。

(三)政府公信力失范的原因分析

1.制度供給不足且執(zhí)行失范

目前,在信用制度建設(shè)方面,完善的信用管理法律制度、完備的信用信息披露制度、公正的信用評估體系、有效的信用監(jiān)督懲戒機(jī)制等等都存在供給不足的問題,還需不斷地加強(qiáng)和完善。二是制度執(zhí)行失范。在現(xiàn)實生活中造成了守信者和失信者享受“同等待遇”,因而出現(xiàn)了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所言的格雷欣法則——“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。這種集體行動的邏輯將會使公眾“人人自?！薄⑿庞铆h(huán)境惡化,政府信用失范也在所難免。

2.公共倫理層面

誠實守信應(yīng)該是公共倫理的道德底線,是每個公共管理者的道德守則,特別在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中顯得尤為重要。由于受傳統(tǒng)的 “小人喻于利、君子喻于義”等非理性教條的影響,加之誠信教育的缺失和某些政府官員本身缺乏職業(yè)道德,濫用職權(quán)、謀取私利,致使道德資源短缺,公共倫理淪喪,使政府的信用形象受到嚴(yán)重?fù)p害。

3.理性“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)

公共選擇理論認(rèn)為人是理性的“經(jīng)濟(jì)人”,都有追求自我利益最大化的傾向?，F(xiàn)實生活中政府官員面臨著政治人和社會人雙重品格的沖突,致使他們在履行公共責(zé)任時總困擾于自我利益和公眾利益之間,難以作出取舍,在客觀存在的信息不對稱情況下,極可能出現(xiàn)政府官員行政目標(biāo)的異化和“經(jīng)濟(jì)人”行為的泛濫,必然有悖于政治委托人的利益,從而引發(fā)信任危機(jī),導(dǎo)致政府信用問題。

4.權(quán)力的非對稱性原因

政府信用是建立在信用方和信任方權(quán)力非對等基礎(chǔ)上的信用,具有特殊性。[5]政府始終居于社會的支配地位,享有各個方面的優(yōu)先權(quán),包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息等方面,也享有國家法律和公共政策的制定與執(zhí)行的制導(dǎo)權(quán),政府及其部門的監(jiān)督顯得極其脆弱,致使一些政府官員和機(jī)構(gòu)隨意行政。權(quán)力的非對稱性使政府居于強(qiáng)勢地位,同時擁有對信息的絕對控制權(quán),而公眾作為消費者處于明顯的信息不對稱狀態(tài)。這種不對稱最終導(dǎo)致信用危機(jī)出現(xiàn),使社會交易成本增高和交易鏈中斷,整個社會就會陷入信用危機(jī)之中。

(四)政府公信力的規(guī)制

1.提高政府制度供給能力,嚴(yán)格依法行政要求

首先,要建立政府信息公開機(jī)制,加強(qiáng)政府與公民的溝通。以公民為本位進(jìn)行政府誠信的構(gòu)建,要求建立政府信息公開機(jī)制,使政府成為透明的信息中心,這樣做的過程和結(jié)果都無疑將是使公民更加充分地了解政府的運作和功能,從而在政府與公民之間形成良性的溝通,在這個基礎(chǔ)上,公民與政府之間的互信必然得到加強(qiáng),增強(qiáng)政府的公信力。“周老虎”事件的遮遮掩掩,只會消弱政府公信力的基礎(chǔ),增強(qiáng)彼此的不信任。為此,我們需要進(jìn)行政府信息公開建設(shè),將政府的行為、程序納入制度化軌道。

其次,建立強(qiáng)有力的政府權(quán)責(zé)機(jī)制,加強(qiáng)政府對社會需求的回應(yīng)性。要求政府及其公務(wù)人員樹立權(quán)力的公共性觀念,做到權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng),通過強(qiáng)有力的權(quán)責(zé)對應(yīng)的機(jī)制,對不同時期不同社會主體的需求做到及時、恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng),采取果斷準(zhǔn)確的措施。因此,需要建立權(quán)責(zé)對應(yīng)、靈敏高效的信息收集——反饋機(jī)制,對社會公眾通過媒體、信訪以及群體行為等反映的問題、需求和建議等信息及時了解、分析和處理。

再次,要建立政府、企業(yè)與民間組織的合作機(jī)制,將公民和社會組織納入政府決策體系,既強(qiáng)化決策的民主性與科學(xué)性,又推動社會參與和監(jiān)督的制度化。

在全球化的信息時代,單純依靠政府是難以滿足社會公眾的多樣化需要的,社會公共事務(wù)的治理需要政治、市場和社會領(lǐng)域的各種主體相互間的相互合作,以提高政府決策的民主和科學(xué)程度,保證公共決策的質(zhì)量。同時,政府、企業(yè)與民間組織之間制度化的協(xié)商與合作不僅能夠激發(fā)公民參與的積極性和主動性,而且還能夠通過民間組織來有效地整合社會力量,在公共危機(jī)的處理和公共事務(wù)的管理中增強(qiáng)公民——政府的互信,增加公民對公共政策的理解,從而維持較高的政府誠信度。

2.建設(shè)信用政府的思想基礎(chǔ),牢固樹立執(zhí)政為民的思想

以人為本,執(zhí)政為民,真正做到情為民所系,權(quán)為民所用,利為民所謀。政府的一切工作都要以維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。領(lǐng)導(dǎo)干部要腳踏實地,有諾必踐,講究信用,靠自己求真務(wù)實的作風(fēng),在群眾面前樹起良好的誠信形象。要在政府部門和公務(wù)人員中樹立誠信觀念和責(zé)任觀念,加強(qiáng)公務(wù)人員職業(yè)道德建設(shè),使其恪盡職守。

3.充分滿足人們的利益需求,打造透明政府

一方面,人們的利益需求創(chuàng)造了政府,政府的存在價值就在于滿足社會成員的需求。而政府滿足社會成員需要的措施、過程、方式等都應(yīng)當(dāng)為成員們所了解,做到公開透明。只有這樣,政府才能獲取民眾的認(rèn)可和支持,為公共權(quán)力提供連續(xù)的合法性基礎(chǔ)。政府公信與公共權(quán)力、政治權(quán)威是平行共生的機(jī)制,它們互相促進(jìn),為政府的存在和運行提供合法性。另一方面,透明政府的打造,為構(gòu)建新型治理結(jié)構(gòu)提供聯(lián)結(jié)點。在充滿危機(jī)和風(fēng)險的開放社會,新型治理結(jié)構(gòu)的一個核心要素就是個人、組織和政府打破界限的合作。公民對政府的信任和政府對公民的信任,這種相互的信任使人們打破政治與經(jīng)濟(jì)、公域和私域的界限,進(jìn)行跨領(lǐng)域、跨部門、跨地區(qū)的合作。政府承擔(dān)著配置社會資源的權(quán)威功能,市場則是分配社會資源的最有效的機(jī)制,各種民間志愿組織又充分展示出機(jī)動靈活的信息傳送功能,而貫穿政府、市場、民間組織的主線則是以政府誠信為核心的社會誠信系統(tǒng)。只有在權(quán)利與責(zé)任對應(yīng)的基礎(chǔ)上,以政府公信為主導(dǎo),連接社會各領(lǐng)域的新型治理結(jié)構(gòu)才可能建立起來。

4.促進(jìn)政府職能定位,根治越位、缺位和選擇性執(zhí)法

政府公信表現(xiàn)在政府忠實履行職責(zé)上,但履行職責(zé)首先涉及的就是政府職能的定位,在不越位、不缺位的情況下依法謀求公共利益的最大化。不能因為牽扯到政府或某些官員的利益而采取選擇性執(zhí)法。政府公信的最終判斷權(quán)掌握在公民手中,全體公民的切身需要和根本利益決定著政府職能在不同時期的變化,只有敏銳而正確地抓住人民對政府公信的判斷,政府的公信體系才能維持。陜西“虎照門”事件和湖南“虎照門”事件的命運之所以迥異,源于陜西省相關(guān)政府部門的選擇性執(zhí)法,對自己的職能故意界定不清,相互推諉。

5.加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德和責(zé)任的培養(yǎng)教育,從微觀層面增強(qiáng)政府公信力

在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天,加強(qiáng)政府官員的道德倫理教育思想政治教育、職業(yè)道德教育尤其是行政倫理教育,顯得尤為重要。大力加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè),對公務(wù)員的行政監(jiān)督。要推行公共服務(wù)承諾制,建立政府信用評價機(jī)制,實施連續(xù)性的政府信用民意調(diào)查,將誠信記錄作為公務(wù)員考核、任免的依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)干部要腳踏實地,有諾必踐,講究信用,靠自己求真務(wù)實的作風(fēng),在群眾面前樹起良好的誠信形象。完善政績考核辦法,建立健全政府績效評估體系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系,堅決反對搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭薄８骷壵皖I(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該改進(jìn)會風(fēng)、文風(fēng),用更多的精力和時間深入實際、深入基層、深入群眾,及時發(fā)現(xiàn)新情況,解決新問題。大力推進(jìn)勤政廉政建設(shè),加強(qiáng)反腐倡廉工作,旗幟鮮明地反對、懲治和預(yù)防腐敗,加大行政監(jiān)察、審計監(jiān)督和行風(fēng)建設(shè)力度,努力建設(shè)一支廉潔奉公、勤政為民、作風(fēng)優(yōu)良的公務(wù)員隊伍。當(dāng)政府官員受到道德、責(zé)任教育并內(nèi)化為其自身的價值從而自愿地密切聯(lián)系群眾,堅持從群眾中來到群眾中去的工作作風(fēng),從而全心全意地為公眾服務(wù)時,他們在工作中的誠信意識和責(zé)任意識就必定會增強(qiáng)。由此,公民對政府官員的信任感、政府的公信力就會自然得到提升。

參考文獻(xiàn):

[1]http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-06/29/content_84 57215.htm.

[2]http://news.163.com/08/0325/17/47T8OLDD0001124J.html.

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[5]徐偉.論我國行政許可撤銷程序[J],貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2004,(6):56-60.

(責(zé)任編輯/王麗君)