第三方評民生財政專項資金績效實證研究

鄭方輝　廖逸兒

摘要：民生保障是公共財政的基本職能，民生資金績效指向政府部門管理與監(jiān)督績效，追求政府的公信力?；诘谌搅觯⒆阌诮Y(jié)果導向與公眾滿意導向，對廣東省2012年“十件民生實事”108項專項資金績效評價的結(jié)果表明：整體績效指數(shù)為0845；居首位的民生領(lǐng)域為“社會保障”（0906），排在末位為“擴大就業(yè)”（0771）；滿意度評價與客觀指標評分存在反差。事實上，現(xiàn)行體制約束的財政專項資金績效評價核心問題：一是資金過程控制與結(jié)果導向的關(guān)系，二是資金使用績效與管理績效的關(guān)系，背后指向財政體制及部門利益。從國家治理主體多元化的視角，實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，第三方評價民生財政資金監(jiān)管績效的意義重大。

關(guān)鍵詞：民生財政；專項資金；監(jiān)管績效；第三方評價；政府公信力

中圖分類號： C916 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2015）01-0064-09

一、問題與文獻財政支出績效評價緣起于西方國家新公共管理運動，自上世紀末引入中國，經(jīng)歷了從試點評價（主要是自我評價）到重點評價再到全面評價并引入第三方機構(gòu)參與評價的發(fā)展歷程。但總體上看，評價工作尚處于初級階段。由于探索時間不長，對于評價的一些基本問題，如評價目的與定位、指標體系、體制配套等未成共識。一般認為，財政支出績效評價是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、提高公共資源配置效率和財政（預算）管理水平的有效手段。[1]然而，基于我國特定的政治文化傳統(tǒng)、行政與財政體制背景與社會發(fā)展現(xiàn)狀，特別是在政府自身管理不完善、社會組織發(fā)育不健全等約束條件下，財政支出績效評價還肩負著為推動政府職能轉(zhuǎn)變和深化財政體制改革提供動力的重要使命。[2]

公共財政支出是一個龐大的復雜系統(tǒng)，形式上包括了本級政府（部門）預算支出（基本支出、項目支出）和上下級政府之間轉(zhuǎn)移支付（一般轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付），財政專項資金構(gòu)成其中的重要部分。據(jù)財政部統(tǒng)計，目前全國財政專項資金共設(shè)有285項，占財政總支出比重超過40%，各省與之大體對應(yīng)。 現(xiàn)代民主財政學說理論認為，公共財政的根本目的在于保障民生，“公共財政的內(nèi)在邏輯、基本框架和全部特征，都決定了它就是民生財政”。[3]從而決定公共財政支出的全部或者大部分都是民生支出。以廣東省為例，2012年全省各級財政用于保障和改善民生支出共478118億元，占總支出比重達658%，2013年這一比重超過70%；數(shù)據(jù)源自省財政廳提請省人大審議的《廣東省2012年預算執(zhí)行情況和2013年預算草案的報告》。 由此，評價民生財政資金績效不僅具有“肯定成績、解決問題、保障公平”的技術(shù)功能，更加體現(xiàn)推進公共財政民主化改革、完善預算及支出體制設(shè)計與增強政府公共服務(wù)能力的價值導向功能。

財政資金績效評價對象為財政資金的責任主體，現(xiàn)行體制下，包括資金管理者、監(jiān)督者與使用者，分別對應(yīng)于管理績效、監(jiān)督績效與使用績效。理論上，體現(xiàn)民生財政資金績效的是監(jiān)管績效，評價指向政府主管及財政部門。由于民生支出范圍廣泛，結(jié)構(gòu)復雜，背后涉及了兩個根本問題：一是資金過程控制與結(jié)果導向的關(guān)系，二是資金使用績效與管理績效、監(jiān)督績效的關(guān)系；其實質(zhì)上是利益主體之間博弈。從國家治理主體多元體化的角度，引入多元評價主體，尤其是第三方評價是避免角色沖突、提升財政公信力的必然路徑。這樣，評價主體、管理與監(jiān)督績效、組織及技術(shù)體系構(gòu)成民生財政績效評價的關(guān)鍵要素，開展第三方評價的實證研究具有特別意義。本文的目的正在于此。通過對“2012年度廣東省‘十件民生實事省級財政資金績效”第三方評價（該項資金涉及26個省級主管部門及省、市、縣3個行政層級，108項專項資金，47873億元省級財政資金，約15000個基層用款單位），試圖提供基于第三方立場、針對政府監(jiān)管績效、立足結(jié)果與公眾滿意度導向、追求政府財政公信力目標的民生財政支出績效評價的實證研究范式。

所謂財政支出績效評價，是指基于既定的理念與目的，運用科學方法、規(guī)范流程和相對統(tǒng)一的指標體系，對財政支出的產(chǎn)出與效果進行綜合性測量與分析的活動。[4] 財政支出績效是政府績效的組成部分，績效評價是過程與結(jié)果、質(zhì)與量的統(tǒng)一，評價內(nèi)容（標準）包括經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、公平性（Equity）四個維度（簡稱4E）；財政專項資金作為財政支出的重要組成部分，是指上級政府撥付給下級行政區(qū)域或本級政府安排的用于經(jīng)濟建設(shè)、社會管理、社會保障、公共事業(yè)發(fā)展及政策性補貼等指定用途的資金，一般由財政部門為落實黨和國家有關(guān)方針政策、促進某類事業(yè)發(fā)展而設(shè)立，要求進行?？顚Ｓ眉皢为毢怂恪5]顯然，與一般的財政支出績效評價相比，財政專項資金績效評價應(yīng)更強調(diào)對象范圍的確定性、操作流程（主體權(quán)責）的層級性、管理要求的專有性和目的（建議）指向的政策性等特征。

“民生”一詞，《辭?！贩Q之為“國民的生活/生計”（可譯為the peoples livelihood），在中國具有深厚的歷史淵源和思想基礎(chǔ)。程朝和張金蘭重點探討了中國先秦民生概念和民生思想基礎(chǔ)，詳見其《先秦民生概念與民生思想初探》一文，載《現(xiàn)代哲學》2011年第6期。 一般認為，民生有廣義和狹義之分：狹義是指民眾的基本生存與生活狀態(tài)， 及其基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護等狀況；廣義則包括直接或間接與民生有關(guān)的事情。[6]可見，民生既包含自由、平等、博愛等基本普世價值，又在現(xiàn)實國情下具有特殊的語境意義，成為“人類發(fā)展成果的一種中國式表達”關(guān)于此問題，劉俊祥等學者甚至認為“民生國家”是中國可用以“抗衡”西方“民主（福利）國家”的特色概念，即“民生”一詞具有廣泛的“政治意義”。參見劉俊祥《民生國家論——中國民生建設(shè)的廣義政治分析》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2013年第4期。 。[7]進一步，關(guān)于民生的具體內(nèi)容，學者形成了不同的看法。如李業(yè)杰概括的“第四種界說”——包括物質(zhì)生活與非物質(zhì)（文化等）生活兩個方面，以及“第三種界說”——所謂“民生問題”包括“四內(nèi)容”“五內(nèi)容”和“多內(nèi)容”等。[8]王一宏與朱大興在此基礎(chǔ)上提出民生支出的“圈層分布”理論，認為民生圈層由內(nèi)往外依次為基礎(chǔ)性民生（食品、最低生活與住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施）、緊密性民生（教科文衛(wèi)、體育、環(huán)境、交通、社區(qū)管理等）、支持性民生（科技、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、安全等）和保障性民生（國防、外交、捐贈）四個層次；而這些顯然都是公共財政所重點支出和保障的領(lǐng)域，從這個意義上講，公共財政作為民生支出只有直接和間接的差別，而沒有是與否之分（公共財政具有強烈的民生屬性）。[9]

國內(nèi)外關(guān)于財政專項資金績效評價文獻不多，針對民生財政績效評價的研究更顯得少。針對財政支出績效評價，以美、英、澳等為代表，形成各自相對統(tǒng)一的評價體系。如美國公共部門支出績效評價的宗旨為貫徹新公共管理思想、減輕政府預算壓力進而論證其合理性，評價內(nèi)容包括立項決策、經(jīng)濟效益、綜合影響、持續(xù)性等框架，英國模式與此接近；澳大利亞和部分歐洲國家則更關(guān)注用評價來改善政府組織內(nèi)部管理、提高日常工作效率，藉此設(shè)計了內(nèi)容較廣的層級指標體系。[10][11]我國財政支出績效評價的研究起步不久，就本文所論較有建益性的文獻有：申書海認為，首先要對復雜的財政支出內(nèi)容進行分類（確定分類標準和方法），然后建立績效評價的分類體系；[12]潘石和王澤彩提出應(yīng)劃分評價層次，構(gòu)建針對性的評價技術(shù)機制[13]，即從項目支出逐步擴大到綜合支出分層；李玲在評價教育經(jīng)費支出效益時進一步指出要區(qū)分宏觀效益與微觀效益，其中宏觀效益又包含規(guī)模和結(jié)構(gòu)兩方面；[14]筆者在2011年廣東省義務(wù)教育補助資金績效評價研究時亦做了管理績效（對應(yīng)教育部門）和使用績效（對應(yīng)中小學校）的區(qū)別，并設(shè)計了同一指標框架下不同指標解釋的技術(shù)體系；[15]其他學者也就財政支出的某一類別或具體專項（如基建、科技、新農(nóng)合等）資金績效評價分別探討了指標體系等相關(guān)問題。針對民生資金績效評價，作為公共財政支出的一個分類則尚未充分進入研究視野?，F(xiàn)有文獻大都集中在民生發(fā)展評價與民生法律保障兩個方面；這方面的研究較多，如：華國慶《試論民生支出優(yōu)先的財政法保障》，載《法學論壇》2013年第5期；陳治《論民生財政的實踐模式、路徑選擇與法治保障》，載《法商研究》2013年第6期，及其所撰寫的其他有關(guān)論文；張香云《民生指標體系的構(gòu)建及評價導向》，載《中國統(tǒng)計》2010年第6期；李林杰等《民生質(zhì)量評價指標體系研究》，載《統(tǒng)計與決策》2012年第17期；北京師范大學"中國民生發(fā)展報告"課題組、唐任伍《中國民生發(fā)展指數(shù)總體設(shè)計框架》，載《改革》2011年第6期；其他不擬枚舉。 謝博等通過從民生領(lǐng)域選擇指標，采用因子分析法對2011年河南省18個地市的公共財政支出績效情況進行了實證分析；[16]上述這些研究為本文提供了有益的啟示。

二、評價方案財政專項資金績效評價的目的具有多層次性，其直接目的為提高資金績效，即經(jīng)濟性、效率性、效果性與公平性，宏觀層面旨在提升政府財政執(zhí)行力，進而提升政府（財政）公信力。按照我們的理解，在現(xiàn)行體制下財政專項資金績效及其評價面臨兩個核心問題：一是資金過程控制與結(jié)果導向的關(guān)系。一般而言，過程服務(wù)于結(jié)果，表現(xiàn)為正相關(guān)關(guān)系，但預設(shè)了利益一致性條件，如果環(huán)境條件變異，過程對結(jié)果的貢獻也可能為負，并且付出社會成本。二是資金使用績效與管理績效的關(guān)系，換言之，也即是不同層級財政部門、主管部門與資金使用者的權(quán)責關(guān)系，背后指向財政體制及部門利益。

從方法體系的角度看，“十件民生實事”專項資金不是單一的資金，涉及復雜的關(guān)系，包括不同層級的資金關(guān)聯(lián)主體、使用績效、管理績效與監(jiān)督績效，財政理念、技術(shù)體系、體制機制、文化慣性，等等。必須對這些因素進行逐個厘清，以形成科學可操作的評價方案。理論上，財政資金績效評價對象為資金使用與管理的責任主體，包括直接責任主體，即資金使用單位（部分資金直接補助給目標對象，如貧困人群，基層職能部門負有監(jiān)管責任，為評價對象）；以及各級資金管理部門，實際操作中涉及省、地市、縣（市、區(qū)）三級主管部門和財政部門；基層用款或監(jiān)管機構(gòu)、受益群體等，每一主體的責任有別?；谙到y(tǒng)層次論視角，專項資金績效評價的內(nèi)容基本指向三個層次：一是宏觀層面對資金管理辦法的評價（重點關(guān)注設(shè)定目標與達成目標方法程序的一致性），二是中觀層面對主管部門的評價（重點關(guān)注對資金監(jiān)管的有效性），三是微觀層面對基層用款單位的評價（重點關(guān)注使用資金的合規(guī)性）。由此，可以說民生資金績效在某種程度主要是管理與監(jiān)督績效，但考慮到體制內(nèi)的具體要求，評價仍適當側(cè)重資金使用績效。

在評價指標體系設(shè)計方面，借鑒層次分析法和專家咨詢等技術(shù)手段，并經(jīng)近年的實踐探索，廣東省財政支出績效評價已構(gòu)建相對成熟的通用模型。在比基礎(chǔ)上，我們的思路：針對基層用款單位（微觀績效）的評價沿用三級指標框架（一級指標3項、二級指標9項、三級指標15項），同時對應(yīng)社會經(jīng)濟效益和可持續(xù)發(fā)展兩項三級指標，根據(jù)108項專項資金的特點分別下設(shè)2～3項四級指標（如教育協(xié)調(diào)類13項資金設(shè)計補助覆蓋率、學生鞏固率、生均補助經(jīng)費達標率、財政經(jīng)費保障水平、學生合格/升學率、教學/科研成果獲獎等），力求體現(xiàn)民生財政資金共性與個性目標的結(jié)合，公共屬性指標則通過對應(yīng)資金受益或關(guān)聯(lián)群體的滿意度調(diào)查取得數(shù)據(jù)。同時針對專項資金整體（宏觀績效），以上述體系中的二級指標為基礎(chǔ)，延伸出目標設(shè)置科學性、管理辦法可行性、專項資金公共屬性、總體目標實現(xiàn)程度和專家滿意度5項指標進行評價。另外自評材料（含基礎(chǔ)信息）是各級主管部門履行監(jiān)管責任（中觀績效）的表現(xiàn)，釆用材料完整性、報送及時性、材料有效性等三項指標進行審核評分。這樣，在總體上每項專項資金績效即由自評審核、宏觀評價與微觀評價3項評分構(gòu)成；綜合考慮三者地位和功能，并參考專家意見，依次賦予其10%、30%和60%的權(quán)重，其中微觀評價為各現(xiàn)場核查點評分的算術(shù)平均值。在108項資金累加成26個省級主管部門和“十件民生實事”財政資金整體績效的時候，考慮到每一“專項”及資金規(guī)模兩者影響，設(shè)計“特定專項資金權(quán)重=1/108×50%﹢該專項資金額/部門或整體資金總額×50%”的算法，形成圖1所示綜合體系結(jié)構(gòu)。在操作層面，遵循“針對問題、獨立組織、分工協(xié)作、優(yōu)化流程、體現(xiàn)專業(yè)”的原則，力求減輕被評對象的工作量，適當弱化自評與審核環(huán)節(jié)，強化現(xiàn)場核查工作；同時為確?，F(xiàn)場核查抽樣的代表性及隨機性，在前期預評價的基礎(chǔ)上，綜合考慮必要性、可行性等因素，按專項資金類別、用款單位地區(qū)分布、資金額及用途等條件配額抽樣，在全省共抽查了750家基層用款或責任單位。宏觀評價則采用專家評議法，在廣州地區(qū)高校、科研單位、第三方中介機構(gòu)共邀請18位專家以會審方式進行，其專業(yè)背景涉及民生、財政、財務(wù)、績效等領(lǐng)域。評價工作歷時一年。評價基準日為2013年6月30日。

三、評價結(jié)果（一）總體結(jié)果及特點

本項評價涉及“十件民生實事”、26個省級主管部門和108項專項資金，構(gòu)成三個依次隸屬的層次。依據(jù)既定的指標體系和評分標準，經(jīng)過計算，評定2012年廣東省“十件民生實事”省級財政資金的整體績效為84.5分，等級為良。總體評價結(jié)果呈現(xiàn)以下特點：

一是綜合評分較高，微觀績效略優(yōu)于宏觀績效。從評分均值看，108個專項資金自評審核評分為82.9，宏觀評價評分為83.9，微觀評價評分為85.1，綜合（整體）評分為84.5，四項評分均值均在80分以上，且差距不大，表明2012年廣東省“十件民生實事”財政資金綜合績效處于“良好”水平，主要評價方面比較均衡；從評價維度看，微觀評分略高于宏觀評分（差值1.2分），顯示基層單位資金使用規(guī)范性優(yōu)于專項資金宏觀指標評價結(jié)果。

二是108項資金評級為良以上超過6成，評優(yōu)共15項。從綜合評價結(jié)果看，108專項資金綜合績效評分在90分以上（等級為優(yōu)）的有15項（占13.2%），評分在80～90分之間（等級為良）的有69項（占60.5%），在70～80分之間（等級為中）有23項（占20.2%），低于70分（等級為低）有7項（占6.1%）。

三是公共服務(wù)類資金績效較好，基建類資金績效偏低。108項資金按終端用途分類結(jié)果顯示：公共服務(wù)類專項資金績效總體較好，排在前30%共有13項（占37%），其中排名前10位的有3項；基建類專項資金績效相對偏低，按專項排在后30%共有13項，其中排名后10位的有6項。究其原因，公共服務(wù)類資金大多依任務(wù)數(shù)而分配，省級主管部門進行年度考核，目標完成情況較好；基建類資金一般為競爭性分配，所需配套資金缺口較大（到位不及時），從而導致項目未能按計劃開展，預期效益未能充分發(fā)揮。

四是部分專項宏、微觀績效反差明顯。一方面，108項資金宏觀評價、微觀評價與綜合評價3個維度績效等級相同的有82項，占71.9%，差距在30位以內(nèi)的有94項（占82.5%）。另一方面，宏觀績效高于微觀績效1個等級以上的有17項，微觀績效高于宏觀績效1個等級以上的有16項，宏微觀得分差距在10分及以上有7項。表明衡量專項資金績效的宏觀（管理辦法）、中觀（監(jiān)管有效性）、微觀（資金使用合規(guī)）方面出現(xiàn)錯位，亦是績效評價必須面對的問題。

（二）按民生領(lǐng)域分類結(jié)果

評價結(jié)果表明，“十件民生實事”中，綜合績效評分90分以上有1件，80～90分有6件，80分以下3件，最高分與最低分相差13.5分。綜合評分居前三位的民生領(lǐng)域依次為“社會保障”（90.6分）、“教育協(xié)調(diào)”（88.6分）和“食品安全”（86.8分），評分較低為“擴大就業(yè)”（77.1分）和“農(nóng)民工保障”（79.5分）兩個領(lǐng)域，為基建類專項資金較多的“實事”。

（三）按省級主管部門分類結(jié)果

績效是責任主體可以作為的“成績與效益”。26個省級主管部門評價結(jié)果分列如表1。需要說明的是：由于各部門主管的專項資金數(shù)目、規(guī)模及實施要求迥異，績效評分不能簡單比較。但這一結(jié)果仍表現(xiàn)以下特點：一是部門綜合評分存在差距，其中評優(yōu)者有2個，評良有19個（占73%），評級為中有5個部門；二是各部門的宏觀績效與微觀績效相對接近，宏觀績效略高于微觀績效的有7個部門，微觀績效略高于宏觀績效的有19個部門，反差在5分以上的有4個部門；三是部門績效與其所主管專項資金的數(shù)量和性質(zhì)存在關(guān)聯(lián)，評分較高的是主管專項業(yè)務(wù)費較多部門，較低的為主管基建類資金（專項數(shù)較少但金額較大）部門。

（四）按評價指標分類結(jié)果

宏觀評價中，5項指標得分率（全省均值）最高為專項資金公共屬性（92.9%），其次為論證決策科學性、管理辦法可行性和總體目標實現(xiàn)程度3項指標（得分率均在80%以上），得分率較低的是專家滿意度（79.8%）。微觀評價中，3項一級指標得分率較為一致，前期工作和實施過程均為85.9%，項目績效85.3%；15項三級指標得分率較高的是資金到位（88.7%）和組織機構(gòu)（87.7%），較低的指標是項目監(jiān)管（82.6%）、公眾滿意度（83.1%）、可持續(xù)發(fā)展（83.6%）和實施程序（83.8%）。整體上，資金管理和保障機制類指標得分率較高，項目監(jiān)管和公眾滿意類指標則相反，成為評價的“短板”。

（五）滿意度調(diào)查結(jié)果

本項評價中，在宏觀評價中導入專家滿意度，在微觀評價中導入公眾滿意度。針對108項專項資金，利用全省750家現(xiàn)場核查單位及18位專家調(diào)查問卷統(tǒng)計兩類滿意度（均值），結(jié)果顯示：一是滿意度80分以上的專項資金占比接近7成，專家滿意度全省均值為79.8分，公眾滿意度全省均值為83.1分，達到或接近良好水平。二是公眾滿意度略高于專家滿意度（差值僅3.3分），從排序看，兩項滿意度吻合度較高。三是主觀滿意度與客觀指標評分存在反差，108項專項資金客觀指標評分高于專家滿意度差值達5分以上的，在宏觀評價中有56項，在微觀評價中有78項；四是公眾對資金預定目標實現(xiàn)滿意度高于對延伸效益滿意度；比如獎補類資金，其目標層面3項滿意度評分分別為補助達標（專家86.5，公眾88.3）、發(fā)放及時（專家81.2，公眾84.6）、發(fā)放便捷（專家76.9，公眾80.5），延伸效益層面兩項滿意度評分為實際補貼水平（專家74.4，公眾78.3）、生活保障效果（專家71.2，公眾76.6）。

四、影響因素分析甄別與分析民生財政資金績效影響因素是提高資金績效的基礎(chǔ)工作。這些因素大致可分為四類：一是評價對象特征因素，如資助個人及家庭、企業(yè)、政府及事業(yè)單位，項目屬性（基建類/獎補類/服務(wù)類）、項目層級（省級/地市/區(qū)縣/鎮(zhèn)村）；二是財政資金情況，包括資金額度、到位時間、自籌資金比例；三是區(qū)域背景因素，包括所屬地區(qū)（珠三角/粵東/粵西/粵北）、經(jīng)濟水平（縣域人均GDP）、監(jiān)管有效性（配套資金落實率）；四是目標實現(xiàn)程度，包括項目是否完成、資金支出率、社會滿意度。由于影響因素具有多元性與交互性，且多數(shù)為分類變量，適合采用包含概率的Ordered Logit模型進行估計。利用評價過程所掌握的基礎(chǔ)信息，我們以微觀績效評分為因變量，以上述4類因素（共12項指標）為自變量，探討其對績效水平的影響方向與程度，總樣本量為750個（項目）。①有關(guān)計算結(jié)果如表2。

結(jié)果顯示，所有遴選的因素都對資金績效產(chǎn)生較為顯著影響。從簡單（數(shù)值）變量來看，起正面影響的有省財政金額、人均GDP、配套資金落實率、項目已完成、資金支出率和社會滿意度，起負面影響的有資金到位時間和自籌資金比例。從分類變量來看，相對于政府及事業(yè)單位，補助給個人（家庭）和企業(yè)的資金績效更高；相對于其他類，基建類資金績效更低，而獎補類資金績效更高；相對于鎮(zhèn)村級，在省級使用的資金績效更低，在市縣級使用的資金績效則更高；相對于東西兩翼，珠三角和粵北地區(qū)資金績效更高。表2還給出了每項因素變化一個標準差單位將帶來資金績效分別進入優(yōu)、良、中、低4個績效等級的邊際概率。由此可知，要提高民生財政資金績效，首先應(yīng)從資金分配入手，在增加投入的同時，更加注重資金分配合理性和公平性，力求不同層級、地區(qū)、單位與項目類別之間的取得平衡；其次應(yīng)重視資金監(jiān)管，特別是保證各級財政（配套）資金及時下達到位，敦促項目按時完成，提高目標實現(xiàn)程度與社會滿意度。

五、結(jié)論與建議廣東是全國財政收入總量最大的省份，但人均財力卻排全國后列。應(yīng)該說，近些年來，省委省政府高度重視對民生保障工作，省級財政投入規(guī)模，亦是從未有過的。不過，與社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下公眾對基本公共服務(wù)的強大需求相比仍舊存在較大距離。2014年人大會議上，省政府強調(diào)，財政績效既要實現(xiàn)公平性，更要體現(xiàn)普惠性。財政投入經(jīng)營性資金應(yīng)減少無償撥款，壓減專項資金的數(shù)量。事實上，省政府將“十件民生實事”108項專項資金作為一個整體委托第三方進行評價，并向社會公布結(jié)果，在全國尚屬首例，本身即是一項重大改革，因為民生資金績效主要是管理與監(jiān)督績效，指向省級政府部門。

本項評價遵循“評估水平、識別問題、方便操作、驅(qū)動進步”的原則，我們采用了自評材料書面審核與用款或監(jiān)管單位現(xiàn)場核查、宏觀評價與微觀評價相結(jié)合的方式，最終形成量化評價結(jié)果。與資金財務(wù)審計、稽查等有所別，績效評價的理念指向政府財政“應(yīng)該干什么”，并非“正在干什么”，評價旨在提高政府公信力，或者說，有公信力的執(zhí)行力。為此，評價關(guān)注的重點：一是宏觀層面資金立項決策及管理辦法設(shè)定目標的科學性與可行性；二是中觀層面地方主管部門對資金監(jiān)管的有效性；三是微觀層面資金用款者使用資金的合規(guī)性。評價結(jié)論是：廣東省2012年“十件民生實事”財政資金（108個專項）整體績效指數(shù)為0.845；居首位的民生領(lǐng)域為“社會保障”（0.906），排在末位為“擴大就業(yè)”（0.771）；總體上，績效目標總體實現(xiàn)，資金使用基本合規(guī)，社會滿意度良好。存在問題有：在論證決策方面，部分專項資金分配合理性不足，預設(shè)條件過于剛性，資金使用偏離預定用途；在目標設(shè)置方面，多數(shù)資金未設(shè)定明確可衡量的績效目標，或是目標過于簡單籠統(tǒng)，或目標不可行；在保障機制方面，多數(shù)資金管理辦法不健全，各方權(quán)責不明與監(jiān)管不到位；在目標實現(xiàn)方面，部分項目由于財政資金到位不及時或自籌資金難以落實等原因未能按計劃實施，預期效益未發(fā)揮；造成上述問題的原因較為復雜，在宏觀層面上，省級資金管理辦法不完善，可操作性不足；部門協(xié)同不夠，資源與信息分割，推進民生保障合力不足。在中觀層面上，地方政府職能部門定位與權(quán)職不清，責任主體缺失；資金層級配套，地方政府“有心無力”；服務(wù)意識薄弱，監(jiān)管手段和方式落后。在微觀層面上，“重申請輕管理”，績效意識不強；基層人手不足、素質(zhì)不高且資源有限，以及財經(jīng)紀律意識薄弱。

從現(xiàn)實情況看，提升民生資金績效受制于一系列體制、技術(shù)性因素，核心在于處理好以下關(guān)系：一是經(jīng)濟發(fā)展與民生保障關(guān)系，對廣東來說，民生保障事關(guān)“三個定位、兩個率先”總目標的實現(xiàn)；二是宏觀與微觀、使用績效與管理績效關(guān)系，某種程度上，專項資金的立項、分配決定了資金績效，管理績效是民生資金的核心績效；三是資金主管部門的權(quán)責關(guān)系和角色定位；四是資金的過程控制與結(jié)果導向關(guān)系；五是資金管理辦法統(tǒng)一性與差異性的關(guān)系。

依據(jù)評價結(jié)果，分析問題原因，我們提出以下建議：

一是進一步加大民生領(lǐng)域財政投入力度，保障底線民生。包括：加大對“十件民生實事”財政專項資金投入力度，尤其是省級財政投入力度。保障標準原則上不低于全國平均水平，提高省級財政投入比重。提高底線民生保障水平，優(yōu)先安排社會保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障等基礎(chǔ)民生領(lǐng)域的資金投入，切實加大對困難群眾“保命錢”“救命錢”的投入。建立民生保障財政投入的增長機制，民生領(lǐng)域的財政投入增長不受其他因素影響，在科學測算的基礎(chǔ)上，向社會公開承諾民生財政投入的增長率水平。

二是完善資金管理辦法，明確責任主體。評價發(fā)現(xiàn)，專項資金存在的問題與資金管理辦法密切相關(guān)。主要表現(xiàn)對涉及專項資金主體的責任界定不清晰，空泛的原則較多；針對性不強；部分內(nèi)容不具體；相關(guān)要求缺乏可操作性等。應(yīng)進一步明確資金管理辦法的功能定位，界定責任主體，正確認識和處理使用績效、監(jiān)督績效與管理績效的關(guān)系，加強資金管理辦法的科學論證，規(guī)范辦法制訂流程，統(tǒng)一專項資金管理辦法的基本內(nèi)容。

三是強化目標管理，規(guī)范專項資金的績效目標。強化績效目標管理與資金預算管理是廣東率先建立現(xiàn)代財政制度的重要舉措。民生保障資金績效目標的指標設(shè)定在技術(shù)層面并不困難，但指標值預估涉及的因素較多，不易把握。建議建立目標指標庫，科學論證目標值。同時，將績效目標作為資金管理辦法的“法定內(nèi)容”，并向社會公開，接受監(jiān)督。既然省政府能明確及公開每一件實事的績效目標，那么，專項資金目標應(yīng)該明確公開。

四是厘清民生保障職責關(guān)系，減少地方配套資金。從層級政府來看，應(yīng)清晰界定省、市、縣三級政府在保障民生上職責定位，進一步降低專項轉(zhuǎn)移支付的地方配套要求，特別是對普惠民生的專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)減免貧困縣配套資金。從同級政府職能部門來看，應(yīng)明確界定財政部門與主管部門的責任邊界，也即是監(jiān)督績效與管理績效的關(guān)系。從監(jiān)管部門與資金使用者關(guān)系看，民生資金分配盡可能與企業(yè)“保持距離”，原則上不設(shè)立資助企業(yè)的專項資金，即使資助企業(yè)，應(yīng)減少無償撥款；“十件民生實事”資金大多是補助困難人群，受益者不是政府監(jiān)管對象，而是服務(wù)對象，應(yīng)樹立服務(wù)意識，以受益者滿意度作為監(jiān)管績效的重要指標。

五是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立民生財政“專項資金庫”。包括明確民生財政專項資金“入庫”的資格條件，建立專項資金定期清理機制，公開“入庫”專項資金信息，接受社會監(jiān)督，主管部門是資金績效的第一責任人。同時，明確公開內(nèi)容，如專項設(shè)立依據(jù)、資金管理辦法、申報指南、申報條件與流程、資金分配程序和分配方式、分配結(jié)果、審計結(jié)果，以及接受、處理投訴的情況等。建立“入庫”專項資金數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)部門信息共享等。

同時，本項評價印證了獨立第三方評價財政支出績效的可行性，凸顯主體多元化對強化財政支出的民主監(jiān)督、改進國家治理模式的實踐價值。應(yīng)該說，第三方評價以其獨立性和專業(yè)性為政府績效評價的內(nèi)在要求，是體現(xiàn)民主和民意的一種理性方式，也是公眾有序參政及參與財政監(jiān)管的制度化渠道。當然，現(xiàn)實條件下，第三方評價不可避免地受到委托方影響，比如：評價方案需獲得委托方認可，評價實施需被評單位配合，評價結(jié)果發(fā)布需征求關(guān)聯(lián)方意見，等等。正因為如此，第三方評價的生命力和公信力有賴于其恪守民間本位，盡可能減少或排除體制內(nèi)部的干擾，或者說，第三方評價“并不在于民間對政府的看法能否帶來實際變化，也不在于民間的評估體系能否進入體制內(nèi)部，或者代替主流評價標準，而在其真正坐實民間機構(gòu)的本分，堅守民間的價值立場”。[17]

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Abstract： The Peoples livelihood security is a basic function of public finance. And the performance of finance for the Peoples livelihood mostly points to the governments management and regulatory performance， pursuing the governments credibility. Based on a thirdparty position， a results orientation and public satisfaction orientation， we implement an evaluation to the performance of 2012 Guangdong provincial special funds for the “Ten Practical Issues” about the Peoples livelihood. Results show： its overall performance index is 0.845， with the areas of “social security” ranking the first （index 0.906） and the areas of “expanding employment” at the bottom （index 0.771）； and the public satisfaction score exhibits a contrast with the objective indicators. In fact， the government special funds performance evaluation confronts core issues with the existing institutional constraints， which on one hand is the relationship between the process control and the results orientation， and on the other hand it is the relationship between the using performance and the regulatory performance. And behind these， it is the financial system and the interests of different government sectors. From the perspective of national governance diversification， and making the development achievements shared by the people， it is very important and significant to promote the thirdparty evaluation on the regulatory performance of public finance for the peoples livelihood.

Key words： finance for the peoples livelihood； special funds； regulatory performance； a thirdparty evaluation； government credibility