建國(guó)以來(lái)上海外國(guó)人口變遷與人口國(guó)際化研究

摘 要:建國(guó)以來(lái)上海外國(guó)人口變遷歷史隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)、對(duì)外政策的變化而跌宕起伏,人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)了純化-多元化-國(guó)際化的特點(diǎn)。如果與紐約、東京國(guó)際大都市相比較,目前上海人口國(guó)際化程度和聚集效應(yīng)還比較低,常住外國(guó)人口的比例和國(guó)際人才聚集度較其他國(guó)際大都市有較大差距。因此在推進(jìn)上海人口國(guó)際化的對(duì)策上應(yīng)該更加主動(dòng)參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng),創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制;制定特殊優(yōu)惠,增強(qiáng)吸引高層人才的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);改善社會(huì)文化環(huán)境,營(yíng)造良好氛圍;借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),完善綠卡制度。

關(guān)鍵詞:外國(guó)人口;歷史變遷;國(guó)際大都市;人口國(guó)際化

中圖分類號(hào):C92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):0257-5833(2009)09-0065-07

作者簡(jiǎn)介:何亞平,上海交通大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院副教授、博士 (上海 200025)

上海曾是一個(gè)真正意義上的移民城市,“五方雜處,華洋雜居、多元共存”的人口格局不僅錘煉出其海納百川、開放包容的城市個(gè)性,更賦予上海持久而旺盛的城市活力。外國(guó)人口作為上海移民群體的重要組成部分,既對(duì)上海城市精神和歷史文化的形成發(fā)展產(chǎn)生巨大影響,也是衡量上海國(guó)際化程度的重要標(biāo)志。本文系統(tǒng)梳理了建國(guó)以來(lái)上海外國(guó)人口發(fā)展變化的歷史脈絡(luò),并通過(guò)與紐約、東京等國(guó)際大都市的比較對(duì)外國(guó)人口與國(guó)際大都市發(fā)展進(jìn)行探討。

一、建國(guó)以來(lái)上海外國(guó)人口的變遷歷史與基本特點(diǎn)

1949年建國(guó)以來(lái),隨著中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)、對(duì)外關(guān)系的風(fēng)云變幻,上海外國(guó)人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)也隨之起伏跌宕。大體而言,外國(guó)人口的變遷可劃分為以下幾個(gè)歷史階段:

1.1949-1955年,外國(guó)人口數(shù)量急劇減少,入境和居留活動(dòng)受到嚴(yán)格限制

建國(guó)伊始,選擇何種政策管理領(lǐng)土上的外國(guó)人是新中國(guó)對(duì)外關(guān)系所面臨的重大問題。根據(jù)毛澤東同志對(duì)國(guó)際形勢(shì)的分析和國(guó)情的判斷,“站在社會(huì)主義一邊”、“打掃干凈屋子再請(qǐng)客”、“另起爐灶”這三大帶有鮮明時(shí)代烙印的對(duì)外政策,成為建國(guó)初期管理在華外國(guó)人的基本原則。在具體措施上,我們一方面對(duì)在華的“帝資”國(guó)家的外國(guó)人“趕擠出境”;另一方面,對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的僑民,如蘇僑、朝僑和越僑,實(shí)行友好和較為寬松的管理方式。

作為中國(guó)最為重要的城市之一,上海在解放之后由軍管會(huì)迅速接管了外國(guó)人在滬的地產(chǎn)、房產(chǎn)、企業(yè)。相關(guān)主管部門也陸續(xù)接辦了由外國(guó)資助及教會(huì)舉辦的教育、醫(yī)療、救濟(jì)、文化出版等機(jī)構(gòu),開始以主權(quán)國(guó)家的姿態(tài)管理所轄境內(nèi)的外國(guó)人。1949年5月上海軍管會(huì)接管了國(guó)民黨上海市警察局外事室。據(jù)外事室當(dāng)時(shí)的統(tǒng)計(jì),全市共有外國(guó)僑民32049人,其中男性16870人,女性15179人。按職業(yè)分類則商人約7000人,自由職業(yè)者3000余人,傳教士700多人,在外國(guó)駐滬機(jī)構(gòu)中任職者500余人(注:數(shù)據(jù)來(lái)源:馬振東主編《上海公安局出入境管理大事記》,具體由上海市警察學(xué)會(huì)出入境管理學(xué)專業(yè)委員會(huì)根據(jù)歷史檔案、資料、案卷編撰而成,第2頁(yè)。),學(xué)生904人。外僑分屬50多個(gè)國(guó)籍,僑民人數(shù)在千人以上者有英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)和葡萄牙(注:資料來(lái)源:上海專業(yè)志之《上海外事志》第二篇《在滬外國(guó)僑民》,載上海地方志辦公室官方網(wǎng)站http://www.shtong.gov.cn/node2。)。7月外僑科開始受理外僑出境申請(qǐng)。9月在“擠趕”政策的作用下,上海出現(xiàn)了外僑第一次出境高潮,大批英美籍僑民離境。至1949年11月上海外僑人數(shù)統(tǒng)計(jì)為28683,12月人數(shù)減少到25917人。1950年4月后,上海出現(xiàn)外國(guó)人第二次出境高潮,身份多為國(guó)際難民。

為了摸清在華外國(guó)僑民的狀況,配合中央的僑民普查活動(dòng),1950年10月25日上海市公安局在全國(guó)最早公布了《上海市外國(guó)僑民登記辦法》,至11月30日,共登記僑民5698戶、11939人,分屬53個(gè)國(guó)籍,登記率達(dá)99%。其中,蘇聯(lián)籍僑民最多,其他國(guó)籍中千人以上者有英、葡國(guó)僑民;法、德、日僑民均在五六百人之間,美僑236人,朝僑358人,越南、羅馬尼亞等國(guó)僑民共323人。另有無(wú)國(guó)籍和國(guó)籍未定僑民1379人。此時(shí)在上海31個(gè)轄區(qū)中27個(gè)區(qū)有外僑居住。人數(shù)最多的是常熟區(qū),為2767人,最少的江灣區(qū)僅有2人。僑民因職業(yè)和經(jīng)濟(jì)地位的不同而聚集而居:上層外僑多在新涇、游息區(qū),黃浦區(qū)以從事工商業(yè)的外僑居多,徐家匯區(qū)為外籍宗教人員居住和活動(dòng)較為集中之處,盧家灣區(qū)則是下層外僑社會(huì)活動(dòng)場(chǎng)所,提籃橋區(qū)為無(wú)業(yè)外僑聚居之處。經(jīng)過(guò)多次“擠趕”活動(dòng),至1955年底,有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的外僑還剩下3058名,其中常住外國(guó)人為2185人(注:數(shù)據(jù)來(lái)源:《上海公安局出入境管理大事記》。)。人口結(jié)構(gòu)趨于“純化”。

這一階段來(lái)滬入境訪問和工作的外國(guó)人主要由三部分組成:一是來(lái)自社會(huì)主義國(guó)家的公民,其中蘇聯(lián)、朝鮮和越南等社會(huì)主義國(guó)家的代表團(tuán)和來(lái)滬進(jìn)行重大工程和技術(shù)合同項(xiàng)目援建工作的外國(guó)專家成為上海入境外國(guó)人的主體。二是各國(guó)駐滬的外交人員,自1950年起,相繼有多個(gè)國(guó)家,如蘇聯(lián)、瑞典、印度、瑞士、丹麥等國(guó)在滬設(shè)立總領(lǐng)事館。三是外國(guó)留學(xué)生,如1954年,華東紡織工學(xué)院、上海鐵道學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)和上海機(jī)械?？茖W(xué)校等4所學(xué)校,開始接受來(lái)自朝鮮、越南和日本的留學(xué)生。

1951—1955年間我國(guó)先后頒布了外國(guó)僑民入境、出境、居留、旅行管理的“四項(xiàng)法規(guī)”,對(duì)他們?cè)谌A居留、旅行等活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制。但對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家如越南、朝鮮等國(guó)的守法僑民則允許他們?cè)谌A居留并給以適當(dāng)安置。

2. 1956-1965年,第三世界和社會(huì)主義國(guó)家的留學(xué)生、實(shí)習(xí)生成為上海常住外國(guó)人的主體,人口結(jié)構(gòu)趨于純化

1956年4月公安部在《頒發(fā)“全國(guó)外僑基本情況和今后外僑管理工作方針”的通知》中明確表示:“趕擠”帝國(guó)主義及其仆從國(guó)家僑民的歷史性任務(wù)已基本完成,在華的外國(guó)僑民的情況已經(jīng)發(fā)生重大變化,因此“趕擠”方針也應(yīng)當(dāng)加以改變,要求各地公安機(jī)關(guān)對(duì)一切守法僑民,包括帝國(guó)主義及其仆從國(guó)家僑民“可以允許他們繼續(xù)在華居留,并依法受到保護(hù)”,同時(shí)也不再使用“帝國(guó)主義及其仆從國(guó)家僑民”一詞。 “一邊倒”的出入境管理政策在執(zhí)行上有了很大的松動(dòng)。政策的轉(zhuǎn)變使外國(guó)人口止減為增,1956年底,上海的常住外國(guó)人比上一年增加了368人,為建國(guó)以來(lái)第一個(gè)正增長(zhǎng)的年份。

隨著第一個(gè)五年計(jì)劃的完成,新中國(guó)步入一個(gè)承上啟下的發(fā)展時(shí)期。由于各類建設(shè)項(xiàng)目不斷增多,中國(guó)國(guó)際地位的迅速提升,來(lái)華進(jìn)行工程建設(shè)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易與教育文化交流的外國(guó)人開始增多,接納的外國(guó)留學(xué)生、實(shí)習(xí)生數(shù)量不斷增加。來(lái)華的外國(guó)人仍以蘇聯(lián)、東歐、朝鮮、越南等社會(huì)主義國(guó)家的公民為主。

1956年蘇共二十大后,中蘇關(guān)系出現(xiàn)裂痕。1958年后兩國(guó)矛盾急劇惡化后,在華進(jìn)行援建項(xiàng)目的蘇聯(lián)專家大批撤回,加之三年自然災(zāi)害,留學(xué)人員大批回國(guó)。由于中蘇關(guān)系全面倒退、中印關(guān)系的惡化以及印尼與中國(guó)的斷交,中國(guó)對(duì)外交流遭遇重大挫折。在蘇聯(lián)的壓力之下,其他社會(huì)主義國(guó)家也對(duì)中國(guó)采取孤立政策,經(jīng)過(guò)幾次出境高潮,在華的外國(guó)人人數(shù)逐年減少。1962年后上海的常住外國(guó)人已不足千人,蘇聯(lián)、丹麥、印度、瑞士等國(guó)駐滬總領(lǐng)事館相繼閉館。

面對(duì)世界風(fēng)云變幻,中國(guó)的對(duì)外方針出現(xiàn)重大調(diào)整:一方面與兩個(gè)超級(jí)大國(guó)抗衡,反對(duì)美蘇兩霸主宰世界,從“一邊倒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺磧砂浴?另一方面積極爭(zhēng)取“兩個(gè)中間地帶”,支持亞非拉各國(guó)人民的反帝、反殖、爭(zhēng)取民族解放和民族獨(dú)立的斗爭(zhēng),和第三世界的亞非拉國(guó)家建立外交關(guān)系。這一時(shí)期, 第三世界國(guó)家成為我國(guó)外交的戰(zhàn)略同盟軍,來(lái)滬學(xué)習(xí)和進(jìn)修的第三世界的外國(guó)人明顯增加。

1964年在“左”的思想影響下,外國(guó)人的出入境管理政策再度趨于“管緊、管嚴(yán)”,相繼恢復(fù)了1958年已經(jīng)取消的“外國(guó)人檢查站”,建立外國(guó)人證件檢查制度。至1965年底,上海的常住外國(guó)人為2730名,其中外國(guó)留學(xué)生和實(shí)習(xí)生為2092名,大多來(lái)自亞非拉國(guó)家。外商機(jī)構(gòu)人員65名,余者多為駐外機(jī)構(gòu)的外交和工作人員。據(jù)1961年中國(guó)國(guó)際旅行社上海分社的統(tǒng)計(jì),1961年由他們接待的外國(guó)人和華人華僑的人次數(shù)比上一年下降46.3%,1962年又比1961年下降20.69%,1963年再比上年度下降30.43%(注:胡煥庸主編:《中國(guó)人口》(上海分冊(cè)),中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版,第121頁(yè)。)。

3.1966-1978年,從“文革”初期的嚴(yán)重破壞、基本停滯到1971年后的“國(guó)際統(tǒng)一戰(zhàn)線”,外國(guó)人口結(jié)構(gòu)初步呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)

“文革”初期,我國(guó)的外管機(jī)構(gòu)受到嚴(yán)重沖擊,外國(guó)人出入境管理工作基本處于停滯狀態(tài)。政治的劇烈動(dòng)蕩使得在華外國(guó)人的人身安全得不到保障,一些長(zhǎng)期在我國(guó)工作的外國(guó)專家和友好人士紛紛回國(guó)?！拔母铩逼陂g在滬居住的極少數(shù)外國(guó)人多為世代在華居留的外國(guó)僑民。上海外事大事記顯示:1966年“文化大革命”開始后,隨著在滬外籍教師和外國(guó)留學(xué)生的陸續(xù)離滬,上海的外國(guó)人最少的一年僅有70余人。

20世紀(jì)70 年代初,中蘇關(guān)系進(jìn)一步惡化。蘇聯(lián)被視為我國(guó)國(guó)家安全最嚴(yán)重威脅。美國(guó)則由于深陷越戰(zhàn)泥潭,加之經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊,不得不實(shí)行戰(zhàn)略收縮。出于共同的利益需要,美、中兩國(guó)迅速由敵對(duì)走向有條件的和解。經(jīng)過(guò)雙方努力,兩國(guó)于1972年發(fā)表“上海公報(bào)”,實(shí)現(xiàn)邦交正?；?。1973年毛澤東明確提出了建立包括美國(guó)在內(nèi)的國(guó)際統(tǒng)一戰(zhàn)線、共同反對(duì)蘇聯(lián)霸權(quán)主義的“一條線”或“一大片”的外交政策。 中美關(guān)系改變引發(fā)了一系列連鎖反應(yīng),1971年10月,我國(guó)恢復(fù)了聯(lián)合國(guó)的合法席位,實(shí)現(xiàn)了對(duì)外關(guān)系的重大突破。此后我國(guó)同40多個(gè)亞非拉國(guó)家迅速建立了外交關(guān)系,和日本及西歐的主要國(guó)家建立正式外交關(guān)系,與東歐各國(guó)的往來(lái)也出現(xiàn)了不同程度的改善。

隨著中國(guó)外部環(huán)境的松動(dòng),作為中國(guó)最大城市的上海最先感受到這“乍暖還寒”的政治氣候的變化。雖然上海的常住外國(guó)人口沒有明顯變化,但入出境的外國(guó)人數(shù)開始迅速攀升。據(jù)上海出入境管理局的統(tǒng)計(jì):1969年境外人員臨時(shí)來(lái)滬人數(shù)為774人,1972年達(dá)到12000人,1973年為16651人。來(lái)自日本、歐洲、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的人數(shù)開始增加,入境外國(guó)人的來(lái)源地遍布世界各地。

4.1979年至今,來(lái)滬外國(guó)人數(shù)持續(xù)穩(wěn)定上升,來(lái)源國(guó)日趨廣泛,對(duì)外國(guó)人的管理工作逐步實(shí)現(xiàn)法制化和國(guó)際化

十一屆三中全會(huì)后,步入改革開放新階段的中國(guó),為盡快縮短與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距,開始大規(guī)模引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù),鼓勵(lì)外國(guó)人前來(lái)投資、考察、合作、旅行,并積極引進(jìn)國(guó)外人才,在居留、旅行、出入境等方面給予方便。尤其是1985年11月《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》和1986年12月該法《實(shí)施細(xì)則》的頒布,對(duì)外管理工作逐漸步入法制化軌道。1979-2000年的20年間,來(lái)滬的外國(guó)人、華僑、港澳臺(tái)同胞達(dá)1543萬(wàn)多人次,是1949年至1978年30年總和的46倍。此外統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,目前在上海的常住外國(guó)人超過(guò)13萬(wàn),分別來(lái)自119個(gè)國(guó)家,其中,日本為第一位,約占境外人士總數(shù)的35%;美國(guó)為第二位,約為總數(shù)的11%;韓國(guó)、新加坡、德國(guó)分列三、四、五位,分別占總數(shù)的9.4%、7.94%和 4.5%。改革開放的30年中可以1992年為界劃分為前后兩階段:

1992年之前,上海的入出境和常住的外國(guó)人雖然較改革開放之前有較大幅度地增長(zhǎng),但增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后期。常住外國(guó)人的平均增長(zhǎng)率1979-1990年為18%,而1992-2006年間達(dá)到31%。如果從絕對(duì)人數(shù)而言1991年較1979年增長(zhǎng)5.39倍,而2006年則比1992年增長(zhǎng)27.55倍。究其原因是1979-1991年間的上海充當(dāng)著改革開放的“后衛(wèi)”,與沿海一些省市相比,上海的改革開放程度明顯滯后。80年代中期,上海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度低于全國(guó)平均水平,1978-1990年,上海吸納的直接外資僅為22億美元,廣東則超過(guò)120億美元(注:白吉爾:《上海史——走向現(xiàn)代之路》,上海社會(huì)科學(xué)院出版社2005年版,第365頁(yè)。)。

20世紀(jì)90年代,尤其是小平同志“南方講話”后這一狀況得到根本性的改變。通過(guò)建立保稅區(qū)、允許外國(guó)銀行設(shè)立辦事處、對(duì)外國(guó)資本開放超級(jí)市場(chǎng)和其他服務(wù)業(yè)領(lǐng)域、指定上海作為大型跨國(guó)集團(tuán)投資設(shè)廠地點(diǎn)等一系列改革開放舉措,上海逐漸形成了開發(fā)開放新的總體思路和戰(zhàn)略布局,對(duì)外經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)跨越式發(fā)展:1992年起上海的GDP增長(zhǎng)已趕上南方省份。1999年上海各行業(yè)吸納的直接外資高達(dá)360億美元,中外合資企業(yè)的產(chǎn)值占上海工業(yè)生產(chǎn)總值的39%?！罢叩膬?yōu)勢(shì),傳統(tǒng)的激活,再加上上海曾經(jīng)達(dá)到過(guò)的社會(huì)地位和歷史高度,共同為上海營(yíng)造了一個(gè)理想的投資環(huán)境和廣闊的市場(chǎng)前景。”(注:周武:《開放的傳統(tǒng)與上海的命運(yùn)》,《史林》2003年第5期。)由于海外投資大規(guī)模進(jìn)入,2005年起在滬常駐外籍人士已達(dá)10萬(wàn)人以上,并以每年遞增上萬(wàn)人的速度增長(zhǎng)。

目前在華外籍人士按來(lái)華目的大致可分為以下幾種類型:

(1)來(lái)華工作。主要為外國(guó)專家及在各類涉外企業(yè)中工作的外籍人士。以2005年來(lái)滬工作境外專家為例:總數(shù)為73193人,比2004年增長(zhǎng)16.47%。其中外國(guó)專家為60887人,占總數(shù)的83.19%;港澳臺(tái)專家12306人,為總數(shù)的16.81%。從專家類別看,2005年經(jīng)濟(jì)技術(shù)管理專家有52525人,為總數(shù)的71.76%;教科文衛(wèi)專家有20668人,占總數(shù)的28.24%。從服務(wù)時(shí)間看,長(zhǎng)期專家有45380人;短期專家有27813人。專家來(lái)源地集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,前五位分別是:美國(guó)、日本、德國(guó)、澳大利亞和法國(guó)。

來(lái)滬工作的外籍人士近年來(lái)也呈持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2003年,外國(guó)人入境就業(yè)人數(shù)首次突破10000人,2006年這一數(shù)字已達(dá)到20189人。目前,57000多名來(lái)滬工作的外國(guó)人來(lái)自133個(gè)國(guó)家,居前十位的按國(guó)別分別是日本、美國(guó)、韓國(guó)、新加坡、德國(guó)、法國(guó)、加拿大、馬來(lái)西亞、澳大利亞、英國(guó)。其中日本占28.6%,美國(guó)12.3%,韓國(guó)8.9%,前十位中另7個(gè)國(guó)家占31.8%;其余123個(gè)國(guó)家占18.3%。來(lái)滬就業(yè)的外國(guó)人中,高級(jí)管理人員占25.4%;高級(jí)技術(shù)人員占6.1%;在外企常駐代表機(jī)構(gòu)任首席代表的占3.1%(注:《上海商報(bào)》,2007年5月10日。)。接近一半的外國(guó)就業(yè)者從事服務(wù)業(yè),涉及租賃和商務(wù)、信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等領(lǐng)域。

(2) 來(lái)華求學(xué)。包括上海各高校的外國(guó)留學(xué)生及在滬國(guó)際學(xué)校就讀的外籍中小學(xué)生。2006年上海高校外國(guó)留學(xué)生總數(shù)為31636人,同比2005年增長(zhǎng)19.48%。其中長(zhǎng)期生22261人,同比增長(zhǎng)16%;短期生9375人,同比增長(zhǎng)34%。此外,上海有十所高校的留學(xué)生規(guī)模超過(guò)千人,招收留學(xué)生最多的三所學(xué)校分別是復(fù)旦大學(xué)(6340人)、交通大學(xué)(4495人)、華東師范大學(xué)(3040人)。按“十一五”確定目標(biāo),到2010年,上海來(lái)滬留學(xué)生數(shù)量將達(dá)6-7萬(wàn)人。在上海國(guó)際學(xué)校就讀的外國(guó)學(xué)生將達(dá)8000 多人,并以每年300—500人的速度遞增。此外,上海的外資企業(yè)每年要接受3000 多名來(lái)自世界各地的外國(guó)實(shí)習(xí)生。

(3)涉華婚姻。即跟隨中國(guó)配偶在中國(guó)工作和生活的外籍人士。目前上海每100 對(duì)新婚夫妻中有3 對(duì)是涉外婚姻。上海的涉外婚姻數(shù)量自1992年起每年均達(dá)2500對(duì)左右,其中最高年份為2001年3447對(duì)。

(4)外籍華人和取得外國(guó)國(guó)籍的海外回流人士。這類外籍人士中比較突出的是海歸派。據(jù)統(tǒng)計(jì),自1978 -2003 年底,我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員總數(shù)達(dá)70.02 萬(wàn)人,留學(xué)回國(guó)人員達(dá)17.28 萬(wàn)人。上海的海歸派估計(jì)占全國(guó)海歸總?cè)藬?shù)的2/3(注:楊燁:《外籍人士的融入與中國(guó)城市的國(guó)際化》,《城市管理》2005年第3期。)。

二、上海外國(guó)人口的國(guó)際比較

人口是社會(huì)載體,是社會(huì)發(fā)展的重要前提。從歷史而言,外國(guó)移民的融入對(duì)上海“獨(dú)特的文化和品格”的形成有著不言自明的功效。正是因?yàn)橐泼竦膮R聚,使中西文明在此相遇、碰撞、重構(gòu),在開埠后的數(shù)十年間,“上海建立了通達(dá)中國(guó)與世界各地多層面的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),匯聚來(lái)自世界各地的種種資源——特別是資本與移民,上海才有可能在歷史起伏中后來(lái)居上,迅速發(fā)展成為一個(gè)真正的世界大都市”(注:參見周武《開發(fā)傳統(tǒng)與上海城市的命運(yùn)》,《史林》2003年第5期。)。新中國(guó)成立后,由于國(guó)際、國(guó)內(nèi)政治格局變化,上海在此后的近30年時(shí)間里,人口結(jié)構(gòu)逐步從“多元并存”變?yōu)閱握{(diào)封閉。與此相對(duì)應(yīng),國(guó)際大都市的稱謂也演變成對(duì)過(guò)往輝煌歲月的追憶,城市的活力與生機(jī)在人口的凝固中逐漸沉寂消亡。

國(guó)際大都市顧名思義有兩大主要特征:一是國(guó)際化;二是大都市。其中國(guó)際化的一個(gè)重要衡量指標(biāo)是人口的多樣性(即出生地為外國(guó)的人口占城市人口的百分比)和文化生活的多元性。人口多樣性既是建設(shè)國(guó)際大都市的標(biāo)志,也是國(guó)際大都市進(jìn)程中必然發(fā)生的人口現(xiàn)象。目前雖然各國(guó)執(zhí)行的移民政策有所不同,但人口多樣性被公認(rèn)為是衡量一個(gè)城市開放程度和吸引力的重要標(biāo)志。統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)表明:2005年紐約的外國(guó)出生人口占城市居民的比例為33.71%,東京為2.41%,香港為5.1%,倫敦為27%,新加坡為18.4%(注:數(shù)據(jù)來(lái)源:Globalization Urbanization Migration 網(wǎng)站,http://gstudynet.com/gum/。)。雖然改革開放以來(lái)上海在邁向國(guó)際化進(jìn)程中取得的成就有目共睹,但與紐約、東京等國(guó)際大都市相比較,目前上海人口國(guó)際化程度和聚集效應(yīng)還比較低,常住外國(guó)人口的比例和國(guó)際人才聚集度與其他國(guó)際大都市有較大差距。

首先從外國(guó)人與本地人的比例來(lái)看,上海雖然在人口規(guī)模上與世界大都市紐約、東京相差無(wú)幾,但在常住外國(guó)人口占人口的比例上卻與世界大都市的距離依然相去甚遠(yuǎn),外國(guó)人口的居留方式也有很大區(qū)別,以往返型和巡回型遷移為主。2003年在上海1341.8萬(wàn)人口中,常住外國(guó)人口7萬(wàn)人左右,占上海總?cè)丝诘?.52%,2005年末為10萬(wàn)人左右,以戶籍人口1360萬(wàn)計(jì)算,比例為0.735%。紐約在2001年時(shí)總?cè)丝跒?400萬(wàn)人,常住外國(guó)人口280萬(wàn)人,約占20%;2003年常駐東京的外國(guó)人為355289人,按照2003年?yáng)|京戶籍人口12368691人計(jì)算(注:2003年日本出入國(guó)統(tǒng)計(jì)年報(bào)。),外國(guó)人口比例為2.87%左右。

遷移類型上,永久居留比例較低。以在滬居常住人數(shù)比例最高的日籍人口為例,按照2005年日本海外居留人數(shù)統(tǒng)計(jì),在紐約的日本人永久居住比例為21.4%,倫敦為19.2%,新加坡為5.2%,香港為2.3%,上海則為0.1%,“旅居性”(sojourning nature)成為在滬外國(guó)人的重要特點(diǎn)。在人群結(jié)構(gòu)上則女性比例明顯偏少。2005年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,在紐約居住的日本人中女性的比例為53.3%,倫敦為59.1%,新加坡為45.5%,香港為43.6%,上海則為31.5%。遷移方式上,舉家遷移較少,我們以人數(shù)最多的企業(yè)經(jīng)營(yíng)為跨國(guó)遷移目的進(jìn)行觀察,紐約的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者與同住家人之比為1∶1.22,倫敦為1∶0.9,新加坡為1∶1.1,香港為1∶0.9,上海則為1∶0.5。

其次從國(guó)際化人才比例來(lái)看,雖然在入境的外國(guó)人中,人才引進(jìn)的比例很高,如2005年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:來(lái)滬長(zhǎng)期居住的10萬(wàn)左右的外國(guó)人中,外國(guó)專家(包括港澳臺(tái)專家)超過(guò)6萬(wàn)人,達(dá)60%以上,但從總量而言,上海的外國(guó)人才聚集力度與其他國(guó)際大都市有相當(dāng)大的差距。表1中我們對(duì)來(lái)滬工作的境外專家(包括長(zhǎng)期和短期)與上海公有制和非公有制單位各類人才的總量做了計(jì)算,二者之比為100∶4.7,與其他國(guó)際大都市中境外人才比例為30%尚存較大距離。上海高級(jí)人才與人口的比例為0.51%,低于紐約的3.64%、東京的4.97%。上海受高等教育人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎貎H為9%,亦遠(yuǎn)低于紐約的24.4%、東京的34.3%。上海目前外國(guó)專家引進(jìn)工作還存在著信息不暢、政策不力和機(jī)構(gòu)不健全等問題,特別是在引進(jìn)國(guó)際學(xué)術(shù)、技術(shù)和管理的大師級(jí)專家方面沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和突破。

資料來(lái)源:公有制和非公有制人才數(shù)量根據(jù)《2004年上海人才資源狀況報(bào)告》整理,外籍專家數(shù)據(jù)根據(jù)上海市人事局外專局2005年數(shù)據(jù)整理。

再次從海外高層次留學(xué)人才回滬工作和創(chuàng)業(yè)的人數(shù)及回流比例來(lái)看,國(guó)際大都市人才往往凈流入量高于流出量,而上海向國(guó)外流出人才的現(xiàn)象仍未根本扭轉(zhuǎn)。改革開放以來(lái),上海共有出國(guó)留學(xué)16萬(wàn)余人,目前來(lái)上海工作和創(chuàng)業(yè)的留學(xué)人員總數(shù)僅為6萬(wàn)余人。這一數(shù)據(jù)相當(dāng)于美國(guó)一年從海外引進(jìn)的高層次人才數(shù)量。不僅如此,當(dāng)前上海主要支柱產(chǎn)業(yè)中的具有跨文化交流能力、懂得國(guó)際慣例、富有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的留學(xué)人員數(shù)量依然偏少,難以適應(yīng)和滿足上海高新技術(shù)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的實(shí)際需要。

三、推進(jìn)上海人口國(guó)際化的對(duì)策建議

上海人口國(guó)際化發(fā)展模式的選擇,應(yīng)以建設(shè)國(guó)際大都市、提升城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為前提,借鑒紐約、東京等大都市發(fā)展進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),既要考慮國(guó)際化的衡量標(biāo)準(zhǔn),又要結(jié)合上海實(shí)際,充分考慮國(guó)際化大都市發(fā)展進(jìn)程的多樣性和差異性,充分考慮上海歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)狀況,尋找符合上海實(shí)際的提升人口國(guó)際化道路,具體建議如下:

1.主動(dòng)參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng),創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制,聚集各類人才

人口國(guó)際化的重點(diǎn)是人才國(guó)際化。中國(guó)是個(gè)人口大國(guó),但并不是人力資源強(qiáng)國(guó)?？v觀美國(guó)、日本、韓國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛之路,無(wú)不采取了人才引進(jìn)與加速培養(yǎng)并重的人才戰(zhàn)略。上海在經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增加的今天,又恰逢全球金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)的契機(jī),應(yīng)以更高的目標(biāo)參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng),加快國(guó)際化人才集聚的步伐,以吸引高層次人才。尤其應(yīng)以上海緊缺行業(yè)的高層次領(lǐng)軍人才為重點(diǎn),堅(jiān)持高目標(biāo)、高投入和多渠道、多層次、多模式,尋求體制和機(jī)制的突破,最大限度地利用海外人才;建設(shè)長(zhǎng)效性的國(guó)際人才流動(dòng)、管理、運(yùn)作和引進(jìn)機(jī)制,為提升城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。

具體而言應(yīng)做好引進(jìn)留住留學(xué)生和海外高層次人才工作的基礎(chǔ)性服務(wù),大力發(fā)展并規(guī)范從事海外高層次人才中介服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu),提高服務(wù)的能力。盡快形成國(guó)際人才資源庫(kù)和工作網(wǎng)絡(luò)。利用各種組織,如歐美同學(xué)會(huì)、校友會(huì)等,加強(qiáng)和海外留學(xué)人員的聯(lián)系;重視海外高層次人才的網(wǎng)上信息收集。定期收集、發(fā)布需求信息,特別是國(guó)內(nèi)用人單位的崗位需求供求,培育網(wǎng)上人才市場(chǎng);將屬地化的外國(guó)人、港澳臺(tái)同胞納入我國(guó)人口常規(guī)普查范圍,既為服務(wù)、規(guī)范外國(guó)人管理提供依據(jù),也為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)境外智力引進(jìn)的研究制定政策方針提供依據(jù)。

2.制定特殊優(yōu)惠,增強(qiáng)吸引高層次人才的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

高層次人才流動(dòng)一直呈現(xiàn)“馬太效應(yīng)”,發(fā)達(dá)國(guó)家是世界人力資源流動(dòng)的主要受益者。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家,在全球高層次人才競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)劣勢(shì),應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的創(chuàng)業(yè)契機(jī),采取一些特殊的優(yōu)惠政策,吸引更多的海外高層次人才。例如制定比發(fā)達(dá)國(guó)家更優(yōu)惠的海外高層次人才個(gè)人稅收政策。建議借鑒新加坡和我國(guó)香港地區(qū)的一些做法:一是在目前外籍人才個(gè)人稅收4000元起征點(diǎn)基礎(chǔ)上,進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳细?二是降低累進(jìn)稅率,將最高稅率下降到20%左右;三是適當(dāng)增加稅前列支項(xiàng)目,如房貼、子女教育費(fèi)、家屬撫養(yǎng)費(fèi)等。此外,還要鼓勵(lì)、支持企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)為引進(jìn)的海外高層次人才建立與國(guó)際接軌的高薪制度,讓一流人才在中國(guó)也能得到一流報(bào)酬,充分調(diào)動(dòng)他們的積極性和創(chuàng)造性。

3.改善社會(huì)文化環(huán)境,營(yíng)造良好氛圍

努力營(yíng)造寬松的社會(huì)文化環(huán)境,海納百川,尊重文化的多元性。盡量消除不同文化間的矛盾和隔閡。創(chuàng)造良好的文化認(rèn)同的氛圍,使海外人才對(duì)上海城市有一種親切感、尊重感和家鄉(xiāng)感。建立與國(guó)際接軌的人才評(píng)價(jià)體系。尊重海外人才的個(gè)性差異,鼓勵(lì)創(chuàng)新,寬容失敗,真正營(yíng)造海外人才創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。

積極探索多渠道、多形式的社會(huì)融合方式。積極邀請(qǐng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)發(fā)展有重大貢獻(xiàn)的外籍專家常規(guī)性地參加政府的咨詢或議政活動(dòng),增強(qiáng)他們對(duì)居住地的社會(huì)認(rèn)同感。

4.借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),完善綠卡制度

為了進(jìn)一步吸引外籍高層次人才到我國(guó)來(lái)工作和居住,建議借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步改革和改善移民法規(guī),簡(jiǎn)化出入境審批等方面的手續(xù),為人口的跨國(guó)流動(dòng)提供便利;制定和完善中國(guó)的技術(shù)移民政策,更加放寬外籍人才在華長(zhǎng)期居留的條件,吸引海外各種杰出人才到中國(guó)工作和交流。

建議對(duì)持有我國(guó)“綠卡”(外國(guó)人永久居留證)者所享有的基本國(guó)民待遇做出明確規(guī)定,享有養(yǎng)老、醫(yī)療、住房公積金等基本社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益和上海市民待遇;可參加所在地專業(yè)技術(shù)職務(wù)的任職資格評(píng)定或者考試、執(zhí)業(yè)(職業(yè))資格考試與登記;子女可接受我國(guó)義務(wù)教育,可參加統(tǒng)一高考,在語(yǔ)言適應(yīng)期(即在國(guó)外居住滿5年,在國(guó)內(nèi)居住不滿3年)內(nèi),適當(dāng)降低錄取分?jǐn)?shù)線;對(duì)申請(qǐng)我國(guó)“綠卡”的人員范圍予以擴(kuò)大,將現(xiàn)行的“對(duì)我國(guó)有重大突出貢獻(xiàn)或國(guó)家特別需要的人員”改為“在國(guó)(境)外已取得科技、管理、創(chuàng)業(yè)方面的成就,并被我國(guó)知名的企事業(yè)單位聘用擔(dān)任重要職務(wù),或在我國(guó)長(zhǎng)期從事創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)的海外高層次人才”。

(責(zé)任編輯:薛立勇)