基于生態(tài)文明視角的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度改革研究

鄧新忠 張志君 李振紅 王敬元 蔡佐茜

摘要：建立完善自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度是推動(dòng)落實(shí)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵一環(huán)，是保護(hù)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益、實(shí)現(xiàn)合理開(kāi)發(fā)利用、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要前提，意義十分重大。本文從立法角度著手，通過(guò)對(duì)我國(guó)目前自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督法律現(xiàn)狀的梳理，分析我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的不足與缺陷，在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的完善建議，以期為我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的建設(shè)與發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：自然資源；產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督

Research on the reform of natural resource property right supervision system based on the view of ecological civilization

Deng Xinzhong1，Zhang Zhijun1，Li Zhenhong1，Wang Jingyuan1，CAI Zuoqian2

1. Hunan Real Estate Registration Center ， Changsha Hunan 410000 2. The first surveying and mapping institute of hunan province，Hengyang Hunan 421001

Abstract： The establishment and improvement of the natural resources property rights supervision system is a key link in promoting the implementation of the reform of the natural resources property rights system and an important prerequisite for protecting the rights and interests of property owners， realizing rational development and utilization， and promoting the construction of ecological civilization， it means a lot.Starting from the angle of legislation， this paper analyzes the defects and defects of Chinas natural resource property right supervision system by combing the current legal situation of Chinas natural resource property right supervision， and on this basis， puts forward some corresponding suggestions for improvement， with a view to providing reference for the construction and development of Chinas natural resources property rights supervision system.

Key Words： Natural Resources Property Right Supervises

1.前言

近年來(lái)，資源枯竭與生態(tài)破壞現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，我國(guó)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革力度在不斷加強(qiáng)。然而目前我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的不健全與監(jiān)督制度的不完善，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，制約了生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)上，明確提出了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、完善自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體制的要求[1]。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確，要設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)[2]，將這一任務(wù)提升到了國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

2.我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度現(xiàn)狀分析

（1）從自然資源立法狀況來(lái)看，我國(guó)采用的仍然是分類立法的形式。本文以土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、林木資源等自然資源為關(guān)鍵詞進(jìn)行分類檢索，共收集到相關(guān)法律、行政規(guī)章與部門規(guī)章九十余部，其中涉及自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的法律法規(guī)共計(jì)62部，總體上形成了以《憲法》為梁，以《環(huán)境保護(hù)法》、各類自然資源單項(xiàng)專門法律法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)為柱的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的法律體系。

（2）從自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度來(lái)看，無(wú)論是從制度層面還是從實(shí)踐層面，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督體系都存在較大漏洞。首先，就現(xiàn)行的監(jiān)督體制來(lái)說(shuō)，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督主要依靠的是單一的政府內(nèi)部監(jiān)督，而權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾并未能發(fā)揮實(shí)際的監(jiān)督作用。其次，就監(jiān)督的具體環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，作為監(jiān)督制度基礎(chǔ)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度剛剛建立，自然資源資產(chǎn)評(píng)估核算與考核評(píng)價(jià)制度體系仍處于理論探索層面，除此之外關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)被破壞后的公益訴訟至今仍處于一個(gè)空白的區(qū)域。因此，迫切需要從理論與實(shí)踐層面著手，進(jìn)一步探索完善我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督體制。

3.我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度存在的缺陷

3.1立法結(jié)構(gòu)不合理

首先，我國(guó)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督，主要依賴于現(xiàn)行的單行法，將自然資源分類進(jìn)行監(jiān)督。這一方式將本為一體的山水林田湖等自然資源和生態(tài)空間人為地分割開(kāi)來(lái)，不僅會(huì)妨礙對(duì)自然資源的綜合監(jiān)督，而且會(huì)增加許多不必要的行政成本。因此，將我國(guó)碎片化的自然資源單行法進(jìn)行整合，并從中尋找到一條統(tǒng)一的監(jiān)管路徑，是我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度發(fā)展中亟待解決的問(wèn)題。其次，法律對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)管的規(guī)定呈現(xiàn)了一種頭重腳輕的趨勢(shì)，多數(shù)法條都是對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、利用開(kāi)采的規(guī)定，而對(duì)于自然資源產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督與保護(hù)方面卻涉及甚少，尤其是國(guó)有資產(chǎn)被破壞后的問(wèn)責(zé)機(jī)制的不完善，法律責(zé)任過(guò)小，懲罰力度較輕，導(dǎo)致地方政府、開(kāi)發(fā)商在自然資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)，只重視眼前的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)環(huán)境效益則采取“先污染、后治理”的消極態(tài)度。

3.2權(quán)力邊界模糊

一是在現(xiàn)有自然資源產(chǎn)權(quán)體制中，政府部門往往一人分飾兩角，既是自然資源的所有者，又是自然資源的監(jiān)管者，所有者“權(quán)利”與監(jiān)管者“權(quán)力”邊界劃分不清，極易造成自身利益的偏向性，影響法律政策的公平性和執(zhí)法公正性。二是中央與地方對(duì)自然資源監(jiān)管權(quán)限不明確，導(dǎo)致許多地方機(jī)構(gòu)獨(dú)攬大權(quán)，對(duì)自然資源進(jìn)行壟斷性管理利用。三是同級(jí)自然資源、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等資源管理部門的職責(zé)邊界劃分不清，在具體行使監(jiān)督權(quán)限時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)管理部門之間的權(quán)力沖突與缺位現(xiàn)象。

3.3監(jiān)督方式單一

目前我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，主要依靠的是內(nèi)部監(jiān)督這一單一的監(jiān)督模式，公眾監(jiān)督的作用微乎其微。而且就政府內(nèi)部的行政監(jiān)督而言，亦缺乏雙重監(jiān)督機(jī)制，人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、自然資源資產(chǎn)破壞公益訴訟、領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)等關(guān)鍵監(jiān)督制度尚處缺失狀態(tài)或探索階段。作為自然資源所有者的政府機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源實(shí)行自我管理、自我監(jiān)督，這一模式極易產(chǎn)生權(quán)力的腐敗現(xiàn)象。因此，建立完善人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等制度體系[3]，合力監(jiān)督保證權(quán)力的“陽(yáng)光”運(yùn)行，是完善我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體制的重要一環(huán)。

4.我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的完善建議

4.1健全自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督法律體系

法律是自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的基礎(chǔ)與依據(jù)?？紤]到國(guó)有自然資源產(chǎn)權(quán)特殊性與整體性的特質(zhì)，以及我國(guó)分散化、碎片化的自然資源立法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，應(yīng)單獨(dú)制定一部自然資源國(guó)有資產(chǎn)法，用來(lái)統(tǒng)一規(guī)定國(guó)有自然資源資產(chǎn)的概念、范圍、權(quán)屬、種類、性質(zhì)和責(zé)任義務(wù)等內(nèi)容。同時(shí)，應(yīng)該制定專門的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督法律條例，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)在開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)過(guò)程中的監(jiān)督體系和監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。另外，就現(xiàn)行有效的自然資源單行法來(lái)說(shuō)，要對(duì)其的合憲性進(jìn)行修改，盡量避免各單行法之間因法條的沖突而帶來(lái)的糾紛與矛盾。

4.2建立權(quán)責(zé)明確、縱橫交錯(cuò)的政府內(nèi)部監(jiān)督體系

科學(xué)的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督體制的建立與完善，是法在自然資源產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公平正義的良好路徑，是自然資源合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)，以及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)增值、保值與循環(huán)發(fā)展的重要保障。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并充分考慮我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，應(yīng)在政府內(nèi)部建立一套權(quán)責(zé)分明、互相制衡的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督體系。具體而言，一是要理順?biāo)袡?quán)和監(jiān)管權(quán)的關(guān)系，適度區(qū)分所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)，構(gòu)建“公權(quán)管治+私權(quán)保護(hù)”的權(quán)利框架[4]，使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。二是要通過(guò)清單管理和建立委托代理關(guān)系，明確自然資源部與相關(guān)中央單位、省市政府在履行所有者職責(zé)方面的權(quán)、責(zé)、利，實(shí)現(xiàn)橫向上和縱向上的“統(tǒng)一行使所有者職責(zé)”。

4.3完善自然資源產(chǎn)權(quán)的人大監(jiān)督機(jī)制

人大自然資源資產(chǎn)報(bào)告制度的建立，一定程度上加強(qiáng)了我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督與把控，然而目前我國(guó)人大監(jiān)督制度仍不成體系，就監(jiān)督的具體工作而言，缺乏專門的組織機(jī)構(gòu)與評(píng)估技術(shù)的支持。因此，筆者認(rèn)為，完善我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)的人大監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)從機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)與評(píng)價(jià)機(jī)制兩方面著手。首先，應(yīng)在人大常委會(huì)內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從組織上實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督與政府職權(quán)的相互制約，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)自然資源部門的監(jiān)督與制衡，有效的保障政府機(jī)關(guān)的依法正當(dāng)履職。其次，應(yīng)將第三方評(píng)價(jià)機(jī)制引入人大監(jiān)督體制。對(duì)政府自然資源產(chǎn)權(quán)行為合理性評(píng)價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，涉及如自然資源價(jià)值評(píng)估、生態(tài)環(huán)境評(píng)估、資源補(bǔ)償?shù)榷喾郊夹g(shù)問(wèn)題，因此，迫切需要引入獨(dú)立、專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提供專業(yè)和技術(shù)支持協(xié)助人大監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)政府行為做出科學(xué)、合理的評(píng)判，從而進(jìn)一步加強(qiáng)人大監(jiān)督的公正性、科學(xué)性與合理性。

4.4充分發(fā)揮社會(huì)制衡監(jiān)督的積極作用

民主監(jiān)督是自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督中不可缺少的重要一環(huán)，它與政府內(nèi)部監(jiān)督和人大監(jiān)督共同構(gòu)成對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的三重監(jiān)督保護(hù)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于民主監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為要區(qū)分個(gè)體公民和公民組織兩個(gè)層面構(gòu)建自然資源產(chǎn)權(quán)民主監(jiān)督機(jī)制與制度。首先就個(gè)體公民層面來(lái)說(shuō)，要建立自然資源產(chǎn)權(quán)信息分享平臺(tái)，幫助民眾及時(shí)獲取自然資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)數(shù)據(jù)與政策文件，方便民眾對(duì)政府開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問(wèn)責(zé)機(jī)制，當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)身邊自然資源資產(chǎn)遭受破壞或自身所享有的自然資源資產(chǎn)權(quán)利受到侵害時(shí)，能第一時(shí)間反饋給政府部門，并得到相應(yīng)的救濟(jì)。其次，就公民組織層面而言，政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策文件，對(duì)公民組織的主體、組織形式、監(jiān)督行為、權(quán)利義務(wù)等方面進(jìn)行具體的規(guī)定，并有針對(duì)性的匹配相應(yīng)的指導(dǎo)人員，保障公民組織更好地開(kāi)展監(jiān)督工作。

4.5加強(qiáng)司法監(jiān)督體系建設(shè)

完善公益訴訟制度，不能只停留在立法層面，在完善法律體系的同時(shí)，更應(yīng)在實(shí)踐中加強(qiáng)公益訴訟體系建設(shè)。一是要擴(kuò)大可提起訴訟的原告范圍，將訴權(quán)賦予社會(huì)團(tuán)體與公民個(gè)人，為國(guó)民參與國(guó)家管理，維護(hù)社會(huì)秩序提供訴訟平臺(tái)。二是要確立嚴(yán)格立案審查制度，通過(guò)嚴(yán)格審查程序，節(jié)約司法資源，防止“濫訴”現(xiàn)象的出現(xiàn)。三是要合理分配舉證證明責(zé)任，個(gè)人和社會(huì)組織應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置原則，即只需證明有國(guó)有資產(chǎn)被侵害或可能被侵害的事實(shí)存在即可[5]。四是要建立訴訟激勵(lì)制度，設(shè)立相對(duì)應(yīng)的訴訟基金與訴訟保險(xiǎn)，用來(lái)承擔(dān)由公民個(gè)人提起的公益訴訟敗訴時(shí)的訴訟費(fèi)用。同時(shí)，當(dāng)公民勝訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)民眾參與國(guó)家管理的熱情和責(zé)任感。五是要建立相應(yīng)的法律援助制度，讓律師更多的承擔(dān)起社會(huì)的責(zé)任，幫助那些需要法律服務(wù)卻經(jīng)濟(jì)能力較差的公民，共同維護(hù)國(guó)家與社會(huì)的根本利益，促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

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