行政許可法中的便民原則

蔣輝民

摘要《中華人民共和國(guó)行政許可法》中的便民與效率原則是我國(guó)政府在轉(zhuǎn)變政府職能,著力打造有限政府、服務(wù)型政府目標(biāo)時(shí)確立的一項(xiàng)重大的立法原則。本文指出便民與效率原則是“立黨為公,執(zhí)政為民”理念在行政許可法中的體現(xiàn),是構(gòu)建高效、廉潔的服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。

關(guān)鍵詞行政許可法 服務(wù)型政府 便民與效率原則

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-005-02

《中華人民共和國(guó)行政許可法》由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議于2003年8月27日通過,自2004年7月1日起施行。該法的公布施行,無疑是我國(guó)民主與法制建設(shè)的一件大事。它對(duì)于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,深化行政審批制度改革,進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革,從源頭上預(yù)防和治理腐敗,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理,都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)而重大的意義。國(guó)內(nèi)有的學(xué)者把《行政許可法》的基本原則分別概括為許可法定原則、許可公開原則許可公正原則、許可公平原則、許可誠(chéng)信原則、許可無償原則、許可便民與效率原則以及許可參與原則等。本文擬對(duì)便民與效率原則作些初步探討和研究。

一、便民原則的具體內(nèi)涵

《行政許可法》第6條規(guī)定:“實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則,提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！边@是對(duì)便民、效率原則做出的總的規(guī)定。我們具體的分析便民原則,是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)盡可能手續(xù)簡(jiǎn)化、方便快捷,服務(wù)于許可申請(qǐng)人,從而確保許可申請(qǐng)人以最低的成本實(shí)現(xiàn)許可目的。而效率原則,則是要求行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)以盡可能小的社會(huì)成本來實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo),使社會(huì)效益最大化。

行政許可法中的便民原則與效率原則這兩者之間是相互緊密聯(lián)系,相互促進(jìn)的關(guān)系。便民是行政許可的重要的目的之一,效率是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行所有行政活動(dòng)都應(yīng)追求的目標(biāo)。行政許可法中的便民原則是效率原則的最終歸依,便民原則是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)效率原則時(shí)所要依循的一種限制或界線。行政機(jī)關(guān)只有在提高工作效率時(shí),以方便人民群眾,服務(wù)人民群眾為最高活動(dòng)準(zhǔn)則,才能真正地實(shí)現(xiàn)便民與效率原則?？梢赃@樣說,偏離了便民原則而單方面的追求行政活動(dòng)中的工作效率,就是緣木求魚,最終不可能在行政活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)效率原則;反過來看,行政許可中的效率原則又是實(shí)現(xiàn)便民原則的方式,只有行政機(jī)關(guān)在行政許可活動(dòng)中不斷地提高效率,節(jié)約社會(huì)總成本,最終才能達(dá)到便民的終極目標(biāo)。因此,便民原則與效率原則是密不可分的,我們將之統(tǒng)稱為便民原則。

二、確立便民原則的理論依據(jù)

良好制度的建立必然以先進(jìn)理論為基礎(chǔ)。我們黨和政府的第一代領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東同志曾在《為人民服務(wù)》中說:“我們的共產(chǎn)黨和共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的八路軍、新四軍,是革命的隊(duì)伍。我們這個(gè)隊(duì)伍完全是為著解放人民的,是徹底地為人民的利益工作的”改革開放后,鄧小平同志提出要把“人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”作為考慮一切問題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn);十三屆四中全會(huì)以來,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,不同主體間的利益分化也逐漸顯露,江澤民提出“三個(gè)代表重要思想”;在新形勢(shì)下,胡錦濤同志結(jié)合新的時(shí)代要求,實(shí)事求是的提出:“為民,就是要堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民,把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為自己思考問題和開展工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),忠實(shí)地貫徹執(zhí)行黨的群眾路線,當(dāng)好人民的公仆,做到權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀?！卑凑瘴鞣阶匀环▽W(xué)派的觀點(diǎn),公權(quán)力合法性及合理性的唯一來源就是人民的私權(quán)利過渡與讓予。

馬克思主義經(jīng)典作家及西方自然法學(xué)派學(xué)者們以上的這些精辟論斷,實(shí)際上論述了公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系,私權(quán)利是河源,公權(quán)力是河流,不能保護(hù)或維護(hù)好水源,整條水流便成了無水之源。這就要求國(guó)家機(jī)關(guān)站在人民群眾的立場(chǎng)上做好決策,做好服務(wù),從過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“萬能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體體制下的“有限政府”;從以往行政活動(dòng)過程中片面的強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)的管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暦?wù)職能,打造服務(wù)型政府,從而最終建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政許可制度。

三、便民原則在法律規(guī)范中的體現(xiàn)

各級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可時(shí),只有在行政許可中充分貫徹便民原則,才能真正地實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政,提高工作效率,規(guī)范政府的行為,建設(shè)便民、高效政府。法律原則是法律上規(guī)定的用以進(jìn)行法律推理的準(zhǔn)則。法律原則具有概括性,伸縮性,法律原則應(yīng)在具體的法律規(guī)范中得以體現(xiàn)。便民與高效原則在我國(guó)相關(guān)的很多法律規(guī)范中得以體現(xiàn)。

(一)在國(guó)家根本大法中的體現(xiàn)

我國(guó)《憲法》第27條明確規(guī)定:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則,實(shí)行工作責(zé)任制,實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度,不斷提高工作質(zhì)量和工作效率,反對(duì)官僚主義。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)?！?/p>

我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家,國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)不斷地提高為人民服務(wù)的能力,提高工作效率,做到“凡事想著群眾,工作依靠群眾,一切為了群眾。要堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,為群眾誠(chéng)心誠(chéng)意辦實(shí)事,盡心竭力解難事,堅(jiān)持不懈做好事”。這就要求國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家工作人員實(shí)施公權(quán)力行為的唯一目的是為人民服務(wù),通過提高工作效率,方便人民群眾。

(二)相對(duì)集中行政許可權(quán)制度

我國(guó)《行政許可法》第25條是關(guān)于集中行使行政許可權(quán)的規(guī)定,就是行政許可法中便民原則的直接體現(xiàn)之一。我國(guó)行政許可制度中存在的最嚴(yán)重的問題之一就是行政許可機(jī)關(guān)設(shè)置方面的不合理。由于行政許可的種類繁多,造成行政許可機(jī)關(guān)林立,行政許可環(huán)節(jié)過多。行政許可手續(xù)繁雜,本來相對(duì)簡(jiǎn)單的許可事項(xiàng),卻要跑幾十個(gè)部門,蓋幾十個(gè)公章。這種現(xiàn)象必然導(dǎo)致二方面的結(jié)果,一方面是行政效率低下,另一方面必將給行政許可申請(qǐng)人帶來諸多不便。根據(jù)《行政許可法》第25條的規(guī)定,這就意味著,一個(gè)行政機(jī)關(guān)可以行使多個(gè)機(jī)關(guān)的職權(quán),這樣就減少了審批部門及審批環(huán)節(jié),方便行政相對(duì)人申請(qǐng)行政許可,以較小的經(jīng)濟(jì)消耗獲取最大的效益。

(三)“一個(gè)窗口對(duì)外”制度

我國(guó)《行政許可法》第26條明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理行政許可時(shí)的限制性規(guī)則。本條實(shí)際上要求行政機(jī)關(guān)在行政許可過程中的集中辦理、聯(lián)合實(shí)施行政許可的規(guī)定,當(dāng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可時(shí),如果該行政許可行為涉及到行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的幾個(gè)工作機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)實(shí)行“窗口式”集中聯(lián)合辦公。所謂的“窗口式”,是一種形象的說法,它是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可時(shí),確定一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)、送達(dá)是否準(zhǔn)予行政許可的決定。

便民與效率原則在我國(guó)《行政許可法》第26條的規(guī)定得以充分彰現(xiàn),行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真落實(shí)《行政許可法》第26條的具體規(guī)定,才能克服行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)不積極作為、相互扯皮、相互推諉這種屢受詬病的惡習(xí)。此種規(guī)定可以有效地簡(jiǎn)化許可程序、減少辦事環(huán)節(jié)從而提高行政效率、方便人民群眾。從行政機(jī)關(guān)的責(zé)任出發(fā),《行政許可法》第26條的規(guī)定更加強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任與提高行政機(jī)關(guān)的服務(wù)能力,迫使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)地、高效率地行使職權(quán),最終提高行政效率。而一個(gè)高效的政府本身就是一個(gè)便民的政府。

(四)創(chuàng)制便民的相對(duì)人申請(qǐng)制度

我國(guó)《行政許可法》第29條規(guī)定了便利于人民的相對(duì)人申請(qǐng)制度,規(guī)定了行政相對(duì)人申請(qǐng)行政許可的形式要件,對(duì)行政許可相對(duì)人的行政許可申請(qǐng)的形式?jīng)]有作嚴(yán)格的要求,本著方便相對(duì)人的原則,許可申請(qǐng)可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)。另外,本條規(guī)定行政相對(duì)人在提出行政許可申請(qǐng)時(shí),可以委托代理人辦理。這給予行政許可申請(qǐng)人更多的自由與便利,特別在技術(shù)性或?qū)I(yè)性比較強(qiáng)的事項(xiàng),委托具有專業(yè)能力代理人就顯得更加重要。申請(qǐng)方式的多元化和申請(qǐng)行為可代理性,使行政相對(duì)人不必事事都親自到行政機(jī)關(guān)去申請(qǐng),極大的方便行政相對(duì)人。

(五)創(chuàng)制向相對(duì)人公示的制度

我國(guó)《行政許可法》第30條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)行政許可的材料與文本等在辦公場(chǎng)所公示?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”,本條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)(非規(guī)定為可以)有義務(wù)在行政許可過程中進(jìn)行信息公示。這樣就能保障公民的知情權(quán)并督促行政機(jī)關(guān)積極、主動(dòng)地實(shí)行政務(wù)公開,滿足行政相對(duì)人進(jìn)行行政許可時(shí)的信息需要,為其提供方便。隨著現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)性分工的發(fā)展,法律的專業(yè)性、技術(shù)性越來越強(qiáng),行政許可申請(qǐng)事項(xiàng)的要求越來越細(xì),申請(qǐng)人對(duì)行政許可的申請(qǐng)條件、申請(qǐng)程序以及申請(qǐng)行政許可要提交的材料往往不知道或知之甚少,導(dǎo)致申請(qǐng)人不能及時(shí)、準(zhǔn)確、有效地提出行政許可申請(qǐng)。在此種情況下,行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公示相關(guān)的信息,既是“服務(wù)型政府”應(yīng)有之責(zé)任,又可以節(jié)約許可總成本,便利行政許可申請(qǐng)人提出申請(qǐng),同時(shí)還可提高行政機(jī)關(guān)的工作效率。

(六)行政許可申請(qǐng)、許可材料的當(dāng)場(chǎng)處理、審查制度

我國(guó)《行政許可法》第32條規(guī)定了行政許可申請(qǐng)的處理制度。本條對(duì)行政受理行為的規(guī)定,就是對(duì)行政許可機(jī)關(guān)設(shè)定了多項(xiàng)法定義務(wù),從而嚴(yán)格規(guī)定其行政許可行為,體現(xiàn)了方便行政許可申請(qǐng)人的法律原則與“服務(wù)行政”的先進(jìn)理念。

我國(guó)《行政許可法》第34條規(guī)定了行政許可機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)材料的審查制度:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查。申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式,行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的,應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序,需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說指派兩名以上工作人員進(jìn)核查?！北緱l規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查時(shí),應(yīng)當(dāng)本著便民與高效原則,能夠當(dāng)場(chǎng)作現(xiàn)決定的,應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書面的行政許可決定。

(七)推行電子政務(wù)制度

我國(guó)《行政許可法》第33條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度,推行電子政務(wù),在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng),方便申請(qǐng)人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請(qǐng);應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息,提高辦事效率?！?/p>

隨著社會(huì)信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的來臨,廣大人民群眾越來越多依靠上網(wǎng)獲取信息、表達(dá)意愿乃至購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)。本條規(guī)定就是以信息技術(shù)為工具,構(gòu)造更適合信息時(shí)代的行政許可方式,服務(wù)民眾,便利民眾,從而建立一個(gè)高效、便民的政府。

(八)行政許可審批期限高效便民

我國(guó)《行政許可法》第42條規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出幾類行政許可的不同期限,行政機(jī)關(guān)以前進(jìn)行行政許可往往在時(shí)限問題有意或無意的回避了。行政許可立法設(shè)定期限,是對(duì)行政機(jī)關(guān)工作效率、能力的提出更高的工作要求或者可以說是更高的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。本法條對(duì)行政許可決定的期限作了統(tǒng)一的規(guī)定,有利于保護(hù)行政許可申請(qǐng)人的合法權(quán)益,如果在該期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)不能完成行政許可,那么相關(guān)人員就有可能因失職而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。從而用制度去規(guī)制行政機(jī)關(guān)的行政許可行為,促使其高效率的運(yùn)作,便利于民。

四、許可法中的便民原則在實(shí)踐中的期待

法律控制行政權(quán)的目的是雙重的:一方面是防止權(quán)力的行使者濫用權(quán)力從而保障公民的合法權(quán)益不受侵犯;另一方面則是使行政權(quán)能有效地運(yùn)作,從而使行政活動(dòng)發(fā)揮效能并能盡為民服務(wù)之職責(zé)。我國(guó)的行政許可法在“限權(quán)”與“便民”措施上做了很多努力,然而,如果將立法比喻為一門藝術(shù),那么它顯然也是一門遺憾的藝術(shù)。以上這些便民制度的嚴(yán)格實(shí)行將大大簡(jiǎn)化行政許可程序,提高行政效率,實(shí)現(xiàn)便民行政與高效行政,便民原則的理念實(shí)質(zhì)就是要求政府由“權(quán)力型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變,從過去老百姓求行政機(jī)關(guān)辦事轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C(jī)關(guān)必須為老百姓服務(wù),最終構(gòu)建符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的服務(wù)政府。

注釋:

周佑勇.論行政許可的基本原則.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào).2003(4).

楊解君.行政許可法的原則解讀.南京社會(huì)科學(xué).2004(1).

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沈宗靈主編.法理學(xué).北京大學(xué)出版社.2004年版.

胡錦濤.在“三個(gè)代表”重要思想理論研討會(huì)的講話.求是.2003(13).

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