淺議民事裁判執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度

王 慰

摘要綜觀整個民事訴訟的各個環(huán)節(jié),最重要的階段是審判和執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)。但是,公正的裁判并不意味著合法民事權(quán)利的最終實現(xiàn),它需要通過執(zhí)行來實現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)利,尤其是在大量的給付財產(chǎn)內(nèi)容的訴訟中,審判機關(guān)的執(zhí)行程序運用更為廣泛。而違法執(zhí)行不僅將訴訟、審判制度建立的公正意義化為烏有,而且造成社會關(guān)系扭曲。本文指出現(xiàn)階段我國執(zhí)行監(jiān)督制度幾乎空白,這不利于執(zhí)行權(quán)的正確行使,盡快建立完善的執(zhí)行監(jiān)督程序是完善立法的需要,更是建立司法公正秩序的迫切需要。

關(guān)鍵詞民事裁判執(zhí)行 檢察監(jiān)督 制度構(gòu)建

中圖分類號:D926.3 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-157-02

在民事司法改革實踐的推進中,修改現(xiàn)行《中華人民共和國民事訴訟法》的學(xué)理論證已在學(xué)術(shù)界全面展開。其中,對于民事檢察監(jiān)督問題,理論界與實務(wù)屆均給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注,在學(xué)理上,目前主要注重對人民檢察院的職能、檢察權(quán)的性質(zhì)等基礎(chǔ)理論進行研究。同時,對于人民檢察院提起或者參與民事公益訴訟以及運用檢察監(jiān)督權(quán)對人民法院的執(zhí)行活動進行監(jiān)督也進行了理論以及實踐方面的探索論證。我國正處在社會主義法治國家的建設(shè)過程中,依法治國是社會主義法治理念的核心,而實現(xiàn)公平正義是實現(xiàn)社會主義法治的本質(zhì)要求,關(guān)于檢察監(jiān)督職能的研究就有很強的現(xiàn)實意義。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督概述

(一)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的概念

民事執(zhí)行監(jiān)督,是指“具有監(jiān)督權(quán)的機關(guān)認(rèn)為受其監(jiān)督的民事執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)行程序中做出的裁定、決定、通知或具體執(zhí)行行為不當(dāng)或者存在錯誤,要求受監(jiān)督的民事執(zhí)行機關(guān)予以矯正的法律制度”。民事執(zhí)行監(jiān)督的形式和內(nèi)容十分廣泛,不僅包括立法機關(guān)、人民檢察院等的權(quán)力監(jiān)督,而且包括新聞媒體、執(zhí)行當(dāng)事人甚至案外人的權(quán)利監(jiān)督。然而,作為國家專門法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)是民事執(zhí)行監(jiān)督體系中最重要、最有效的成分。

(二)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的特征

從其概念可以看出,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有以下四個特征:

1.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督權(quán)力主體是依法具有執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的機關(guān)。這里對民事執(zhí)行活動具有法定監(jiān)督權(quán)的應(yīng)當(dāng)是享有檢察監(jiān)督權(quán)的人民檢察院。因此,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是一種外部監(jiān)督,即由民事執(zhí)行權(quán)行使主體之外的機關(guān)進行的監(jiān)督。

2.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督對象是民事執(zhí)行權(quán)。具體來說,就是享有民事執(zhí)行權(quán)的人民法院在行使民事執(zhí)行權(quán)過程中不當(dāng)?shù)膱?zhí)行實施行為和執(zhí)行裁決行為。這里應(yīng)當(dāng)注意的是,人民檢察院的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是“對事不對人”的。也就是說,人民檢察院是對民事執(zhí)行權(quán)的行使進行監(jiān)督,而非專門針對人民法院,即便民事執(zhí)行權(quán)由其他權(quán)力機關(guān)行使,仍應(yīng)當(dāng)納入檢察監(jiān)督的范疇之中。

3.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目的有二:一是通過對不當(dāng)行使民事執(zhí)行權(quán)的行為加以糾正,來規(guī)范和保障民事執(zhí)行權(quán)的合理、合法運行;二是通過對不法民事執(zhí)行行為的糾正來保護民事執(zhí)行當(dāng)事人在民事執(zhí)行中的合法權(quán)益不受損害。

4.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督必須遵循法定程序。由于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督處于民事執(zhí)行過程當(dāng)中,基于民事執(zhí)行程序的特殊性,人民檢察院的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督活動必須遵循一套特殊的程序以保障其監(jiān)督活動的有效性和合理性。

(三)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的基本功能

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制具有其他體制無法實現(xiàn)的功能,因此,它在國家法律體系中具有不可替代性。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的基本功能主要體現(xiàn)在以下三個方面:

1.規(guī)范人民法院行使民事執(zhí)行權(quán)。根據(jù)我國《民事訴訟法》和最高人民法院《執(zhí)行規(guī)定》,民事執(zhí)行權(quán)由人民法院行使。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”從邏輯推理上看,不能說人民法院行使民事執(zhí)行權(quán)必然會“犯錯”,但是其“犯錯”的可能性是存在的。立法者當(dāng)然也考慮到了這個因素,因此,在設(shè)置我國民事執(zhí)行程序時,不僅賦予了民事執(zhí)行當(dāng)事人一定的救濟權(quán)利,也在人民法院系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置了自上而下自我糾錯的權(quán)力規(guī)范機制。

2.維護執(zhí)行當(dāng)事人和案外人合法權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法的規(guī)定,在民事審判領(lǐng)域,當(dāng)事人有三種糾正裁判及其程序錯誤、維護自身合法權(quán)益的途徑:當(dāng)事人行使權(quán)利尋求保護、人民法院進行權(quán)力自我制約糾正違法、人民檢察院進行外部權(quán)力監(jiān)督。其中,人民檢察院通過行使審判監(jiān)督權(quán)不僅糾正了違法、不當(dāng)審判行為,更重要的是通過這些程序制度保障了民事訴訟當(dāng)事人合法的民事權(quán)益。但是,在民事執(zhí)行領(lǐng)域,情況則大不相同。

3.完備我國民事檢察監(jiān)督體系。從我國現(xiàn)行立法看,在刑事訴訟領(lǐng)域,人民檢察院的檢察監(jiān)督權(quán)已經(jīng)受到了應(yīng)有的重視,刑事訴訟檢察監(jiān)督體系日趨完善。但是,在民事訴訟領(lǐng)域,人民檢察院的檢察監(jiān)督權(quán)僅表現(xiàn)為人民檢察院對民事審判活動進行的監(jiān)督,至于民事執(zhí)行活動是否為檢察監(jiān)督的對象,法律并沒有作出明確規(guī)定。因此可見,我國目前的民事檢察監(jiān)督體系仍不完整,民事執(zhí)行領(lǐng)域中檢察監(jiān)督制度的缺失就是其中一個很大的缺口。這個缺口的存在,使得民事執(zhí)行權(quán)的運行失去必要的監(jiān)督,難以確保其在合理、合法的軌道上運行,于是實踐中“民事執(zhí)行亂”的問題層出不窮。

二、民事裁判執(zhí)行的檢察監(jiān)督現(xiàn)狀

保障公民的基本權(quán)利是國家機關(guān)應(yīng)有的職責(zé)。當(dāng)公民、法人的合法權(quán)益受到侵犯或者得不到保障,權(quán)利受到侵犯或者權(quán)利得不到保障的公民、法人應(yīng)該有權(quán)得到國家救濟,這是法治社會的必然要求。民事行政裁判執(zhí)行的司法現(xiàn)狀迫切需要盡快建立起系統(tǒng)的監(jiān)督機制,尤其是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)所擔(dān)當(dāng)起的職責(zé)。然而,檢察機關(guān)行使民事行政裁判執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán),無論在立法實際和司法實踐中,都面臨著比較尷尬的境地。

(一)監(jiān)督方式單一

除了檢察建議或者檢察意見外,檢察機關(guān)基本上沒有其他的監(jiān)督方式可供運用。對于糾正違法通知書這一監(jiān)督方式,人民法院通常以無法律規(guī)定為由不予受理。而檢察建議、檢察意見這一監(jiān)督方式的彈性較大,法院處理的隨意性很強,監(jiān)督手段不硬。

(二)監(jiān)督時間滯后

從人民檢察院受理執(zhí)行申訴到調(diào)卷、審查及作出決定,往往需要較長一段時間,待檢察機關(guān)作出一些監(jiān)督措施時,人民法院的錯誤執(zhí)行活動常常已經(jīng)結(jié)束,導(dǎo)致不能及時糾錯,甚至糾錯已無實際意義。

(三)監(jiān)督程序缺失

人民檢察院對人民法院民行執(zhí)行活動監(jiān)督適用何種程序,人民法院在該程序中負(fù)有什么樣的義務(wù)和職責(zé)等等,均無相應(yīng)的規(guī)定。實踐中各地檢察機關(guān)的做法也是千差萬別,無法統(tǒng)一。

(四)監(jiān)督制度缺失

雖然最高人民檢察院已經(jīng)出臺《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》,但是其內(nèi)容不夠全面,而且對于很多問題沒有具體規(guī)定。如人民法院對于人民檢察院抗訴的案件,依法應(yīng)當(dāng)通知其派員出庭,但是人民法院不通知怎么辦?又如,人民法院只通知人民檢察院第一次開庭時出庭,但是其審判只是走過場,審判的實質(zhì)問題放在第二次甚至第三次,但是不再通知檢察院出庭這種變相違法行為怎么辦?該《辦案規(guī)則》都沒有具體規(guī)定和相應(yīng)的制約手段,等等。

(五)監(jiān)督范圍狹隘

無論從法律層面還是檢察實務(wù)工作上來看,現(xiàn)階段人民檢察院在進行民事行政監(jiān)督中存在的諸多問題,尤其在對執(zhí)行工作進行監(jiān)督上,檢察機關(guān)仍處于一個非常尷尬的境地。引用最高人民檢察院2003年工作報告的一句話加以概括就是:人民檢察院對民事和行政訴訟的監(jiān)督實效性較差,監(jiān)督手段單一,范圍較狹窄,相關(guān)制度不完善。

三、構(gòu)建我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制的具體設(shè)想

面對現(xiàn)實,構(gòu)建我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制,必須從觀念和制度兩個層面同時努力。只有在解決觀念問題的基礎(chǔ)上,構(gòu)建科學(xué)合理的體制,才能實現(xiàn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目的。

(一)培養(yǎng)正確的執(zhí)行監(jiān)督理念

人民檢察院的憲法地位已經(jīng)確立,但是在具體的民事訴訟程序特別是民事執(zhí)行程序當(dāng)中,人民檢察院的地位和檢察監(jiān)督職能卻并沒有得到應(yīng)有的重視,憲法規(guī)定在民事執(zhí)行程序中成了“一紙空文”。這對于我國民事檢察監(jiān)督制度的完善和發(fā)展都是不利的。對此,人民檢察院要正確看待自身的職責(zé),克服“底氣不足”的心理。作為執(zhí)行機構(gòu)的人民法院也要轉(zhuǎn)變觀念,消除抵觸的情緒,要認(rèn)清和客觀的評價人民檢察院在民事執(zhí)行程序中的功能和作用。

(二)制度層面完善

人民法院對于人民檢察院開展民事行政訴訟監(jiān)督特別是民事行政裁判執(zhí)行監(jiān)督是持某種不同態(tài)度的,表現(xiàn)了一定程度的“消極”。而人民檢察院對于人民法院的這種“消極”態(tài)度,缺乏相應(yīng)的制約機制。最高人民檢察院雖然于2002年4月出臺《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》,但是其內(nèi)容只有簡短的十多條,很多規(guī)定仍不具體。更為重要的是,人民檢察院單方出臺的司法解釋相當(dāng)程度上被視為是人民檢察院系統(tǒng)的“內(nèi)部規(guī)則”,對人民法院的約束力非常有限。為此,筆者認(rèn)為最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)制定更為詳細(xì)的“辦案規(guī)則”,并且報請全國人大常委會予以通過,使“司法解釋”上升為立法解釋,加強對人民法院民事行政審理行為和執(zhí)行行為的監(jiān)督力度,有效制約人民法院的各種消極行為和違法行為,以達(dá)到人民檢察院進行法律監(jiān)督的預(yù)期效果。

(三)構(gòu)建對民事執(zhí)行裁判權(quán)的檢察監(jiān)督體制

執(zhí)行裁判權(quán)更側(cè)重于執(zhí)行公正,對它的監(jiān)督由執(zhí)行法院的上級人民檢察院來承擔(dān)更為合適。因而對執(zhí)行裁判權(quán)的監(jiān)督與審判程序中的審判監(jiān)督方式具有相同之處,對執(zhí)行裁判權(quán)的監(jiān)督方式可以參照民事訴訟法所規(guī)定的審判監(jiān)督程序來構(gòu)建。具體的監(jiān)督方式有以下兩種。

1.提起檢察監(jiān)督。檢察監(jiān)督是指執(zhí)行法院的上級人民檢察院認(rèn)為執(zhí)行法院在執(zhí)行中做出的裁定確有錯誤,向同級人民法院發(fā)出檢察監(jiān)督意見書,提起檢察監(jiān)督,要求執(zhí)行法院予以糾正。也有學(xué)者將這種監(jiān)督方式稱為“抗訴”。筆者為了不與審判程序中的抗訴相混淆,并突出人民檢察院的執(zhí)行監(jiān)督職能,將這種監(jiān)督方式稱之為檢察監(jiān)督。這種監(jiān)督方式與民事審判中的抗訴非常相象。

2.提出檢察建議。這里的檢察建議,是指人民檢察院認(rèn)為執(zhí)行法院作出的程序性裁定確有錯誤,而直接向執(zhí)行法院提出,要求執(zhí)行法院予以糾正的一種監(jiān)督方式。其與檢察監(jiān)督的不同之處在于:首先,檢察建議針對的是執(zhí)行法院作出的程序性執(zhí)行裁定;其次,從效率和成本角度考慮,檢察建議由行使國家檢察監(jiān)督權(quán)的上級人民檢察院直接向執(zhí)行法院提出。對于該建議,執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待,根據(jù)檢察建議認(rèn)真審查程序性裁定是否存在不當(dāng)?shù)那樾?。?jīng)審查,確實存在不當(dāng)或違法情形,應(yīng)當(dāng)立即糾正,重新作出執(zhí)行裁定,并及時回函發(fā)出檢察建議的人民檢察院;若經(jīng)審查,認(rèn)為執(zhí)行裁定并無不當(dāng)或違法,應(yīng)當(dāng)向人民檢察院說明理由。

除了以上對民事執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)所設(shè)計的監(jiān)督方式之外,人民檢察院在行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)過程中,如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員在民事執(zhí)行過程中,有貪污、受賄及其他犯罪違法行為的,應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。毫無疑問,這是最嚴(yán)厲、后果最為嚴(yán)重的一種監(jiān)督方式了。

單就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制看,人民檢察院在行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)時,仍然要受到來自上級人民檢察院的全面領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。此外,執(zhí)行人員在執(zhí)行工作中要遵循法定的程序,評判執(zhí)行行為適當(dāng)、合法的標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)執(zhí)行法律,并非人民檢察院的意見,人民檢察院的監(jiān)督也必須要遵循相關(guān)法律。

四、結(jié)語

不可否認(rèn),民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制并不是“包治百病”的。雖然民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制能夠有效的規(guī)范民事執(zhí)行權(quán)運行,有助于我國民事執(zhí)行程序的完善,但是,完善我國民事執(zhí)行程序是一個“系統(tǒng)工程”,除了要加強相關(guān)理論問題如執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)、配置等的研究,還需要多個相關(guān)配套制度如執(zhí)行救濟、檢察監(jiān)督等的改革完善才能完成。

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