三十年來我國國土資源法的發(fā)展概況

【摘 要】 改革開放三十年來,我國的國土資源法律體系已經(jīng)基本形成;執(zhí)法工作得到規(guī)范和加強。土地使用制度改革的成功實踐,以及耕地總量平衡制度的確立和完善,是土地管理改革發(fā)展中意義最為深遠的。同時,國土資源行政管理體制進一步健全,職能也得到合理轉(zhuǎn)變。

【關鍵詞】 資源法;立法;執(zhí)法;行政管理體制

黨的十一屆三中全會發(fā)出了改革開放的號召,將國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上。國土資源事業(yè)作為經(jīng)濟建設事業(yè)的重要組成部分,是我國經(jīng)濟社會科學發(fā)展的重要基礎和依托;同時,國土資源事業(yè)的法治建設又是國家建設的基本保證。

一、國土資源領域的立法和執(zhí)法

改革開放三十年來,我國國土資源領域法律的實施主要體現(xiàn)在立法和執(zhí)法兩個方面。

1、國土資源法律體系基本形成

加強立法和完善制度是推動國土資源事業(yè)健康發(fā)展的前提條件。土地和礦產(chǎn)作為我國經(jīng)濟發(fā)展所依賴的最重要的戰(zhàn)略資源,只有通過健全完善法律制度和建立長效管理機制,才能真正地保護好和利用好土地和礦產(chǎn)等有效資源。

三十年來,國土資源主管部門重視加強和完善制度建設,為國土資源事業(yè)的科學發(fā)展提供了前提和依據(jù)。特別是國土資源部建部十年來,國土資源管理始終堅持改革決策與立法決策相結(jié)合,國土資源法律體系不斷健全和完善。我國《憲法》1978年修改時在其第11條規(guī)定:“國家保護環(huán)境和自然資源,防治污染和其他公害”這是我國首次把環(huán)境資源保護工作列入憲法,將資源節(jié)約和環(huán)境保護確立為基本國策;自此,我國一直重視資源法制建設,不斷加強保護法制建設。1982年《憲法》第9條規(guī)定:“國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”全國人大2007年10月28日通過了修改后的《節(jié)約能源法》,其第4條規(guī)定:“節(jié)約資源是中國的基本國策。國家實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略?！敝两?我國的國土資源法律體系已經(jīng)基本形成,國土資源事業(yè)領域的各個方面都已基本有法可依。目前,以《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《煤炭法》、《電力法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《農(nóng)業(yè)法》和《清潔生產(chǎn)促進法》等十七部資源節(jié)約和保護方面的法律為基礎,以《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田保護條例》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》等二十多部新的法律法規(guī),與大量的地方性法規(guī)和部門政策法規(guī)為補充的國土資源體系框架基本形成。這主要是指已經(jīng)形成了國土資源領域的法律框架,該體系的主要方面已經(jīng)產(chǎn)生了基本的法律制度,也已經(jīng)制定了與法律相配套的行政法規(guī),并且該體系跟框架支撐之間也有一定的聯(lián)系。

當然,進入新世紀后的前期,是我國經(jīng)濟高速發(fā)展的時期,經(jīng)濟因素的諸多方面尚處于頻繁變動時期,這就要求我們按照科學發(fā)展觀的要求,進一步更新國土資源法制理念,推進新時期國土資源法制工作;同時,必須堅持以人為本,實現(xiàn)全面而可持續(xù)的科學發(fā)展。另外,要按照科學發(fā)展觀和黨的十七屆三中全會的要求,加快《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的修訂工作,進一步完善國土資源法律體系。十七屆三中全會對農(nóng)村土地管理制度改革提出了明確要求,要求加快《土地管理法》的修訂工作,進一步完善土地管理的各項制度,同時還要抓緊《礦產(chǎn)資源法》的修訂工作,切實解決礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問題。

2、執(zhí)法工作得到了規(guī)范和加強

規(guī)范執(zhí)法和加強監(jiān)督是推動國土資源事業(yè)科學發(fā)展的重要保障。三十年來,我國的國土資源執(zhí)法工作不斷規(guī)范,監(jiān)督力度也不斷加大,這為推動我國國土資源事業(yè)的科學發(fā)展提供了強有力的保障。國土資源行政執(zhí)法責任制有力推進,督查制度逐步健全。國土資源系統(tǒng)積極推進行政執(zhí)法責任制和評議考核制,明確了執(zhí)法程序,行政執(zhí)法水平不斷提高,違法用地占地現(xiàn)象得到了有效遏制。但是,應當看到,二十一世紀的前二十年,是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期,也是我國資源環(huán)境矛盾加劇的凸顯期,因此,我國的國土資源供求矛盾將進一步加劇。我們要充分認識到我國的國土資源事業(yè)面臨的任務還相當艱巨。為此,推進新時期國土資源法制建設任重道遠。當前,我們應該按照建設法治政府的要求,全面推進國土資源事業(yè)依法行政;要以貫徹《政府信息公開條例》為契機,推進政府信息公開,以改革創(chuàng)新為基礎,推進轉(zhuǎn)變管理職能,以督查為手段,加大監(jiān)督,進一步貫徹落實國務院全面推進依法行政實施綱要,全面推進國土資源部門依法行政。

二、土地使用制度改革的成功實踐和耕地總量平衡制度的確立和完善

土地管理事業(yè)無論是體制、機制、制度的構(gòu)建與創(chuàng)新,還是各項改革的深化與完善,從起步到改革發(fā)展的歷史進程,都凸顯出我國土地管理制度強大的生命力。在土地管理的多項改革發(fā)展中,意義最為深遠的是下列兩項制度的確立。

1、土地使用制度改革的成功實踐

土地使用制度改革是我國整個經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。它率先突破土地不是商品的禁區(qū),在維護并從根本上鞏固我國社會主義土地公有制的前提下,創(chuàng)造性地提出土地所有權(quán)和使用權(quán)可以分離的構(gòu)想,并使國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到了實現(xiàn)。土地使用制度改革的成功實踐,通過土地出讓改變了我國長期以來土地無償、無限期、不流動的計劃模式,建立了用地的自我約束機制,促進了節(jié)約集約用地,加強了耕地的保護,培育并完善了土地市場。通過土地市場的建立,在我國較早地實現(xiàn)了土地資源的市場化配置,最終實現(xiàn)了土地從單純的資源屬性到資源資產(chǎn)屬性并重的轉(zhuǎn)變,為我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善,奠定了堅實的基礎。它有效地解決了改革開放后困擾我國城市發(fā)展建設資金嚴重不足的問題,帶動了經(jīng)濟增長,對推進城市化進程發(fā)揮了重要作用,同時也促進了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2、耕地總量平衡制度的確立和完善

耕地總量平衡制度是我國現(xiàn)今經(jīng)濟管理體制和管理模式的重要基礎和耕地保護制度的核心。它是基于我國人多地少的基本國情,特別是經(jīng)歷了1993年前后房地產(chǎn)熱,我國耕地保護面臨著嚴峻的形勢和巨大的壓力后提出來的。當時,江蘇省蘇州市通過土地整理提高耕地質(zhì)量,增加耕地面積。國家以此為基礎,通過論證和測算,提出了全國耕地總量平衡的構(gòu)思。一方面,在全國范圍內(nèi)配置土地資源和加強管理,減少對耕地的亂占亂用;另一方面,通過開發(fā)整理補充耕地,實現(xiàn)耕地占補平衡。具體就是積極通過制度設計,建立省級耕地占補平衡制度,采用經(jīng)濟手段等政策措施,從而確定了我國的耕地保護機制的基礎和管理模式。

三、國土資源領域行政管理體制的健全及其職能的轉(zhuǎn)變

1、土地管理事業(yè)的改革發(fā)展是以改革為中心的多種力量相互推動作用的結(jié)果

我國土地管理事業(yè)的改革發(fā)展,是綜合力量相互推動作用的結(jié)果。首先,土地管理事業(yè)的改革發(fā)展,是在國家實行改革開放的大背景下進行的。土地使用制度改革雖然起步較早,步伐較快,進展順利,但仍然是同我國的經(jīng)濟體制改革思想同步進行的,土地管理事業(yè)的改革同樣也是我國改革開放和現(xiàn)代化建設中的必然選擇。其次,土地管理事業(yè)的改革發(fā)展,得益于中央堅強的領導和各部門的支持配合。早在國家土地管理局建立之初,鄧小平等領導同志就明確提出了要發(fā)揮土地的資產(chǎn)作用,籌集城市建設資金的土地使用制度改革的初步設想,對土地使用制度改革給予了支持和關注。中央領導對土地事業(yè)和改革的高度重視、真切關心和大力支持,不僅在指導思想上為我們指明了方向,而且還給我們提供了很多至關重要的具體支持。第三,土地管理事業(yè)的改革發(fā)展,受到了地方首創(chuàng)精神的啟發(fā)。善于尊重地方的首創(chuàng)和實踐是我們改革發(fā)展的一項成功經(jīng)驗。改革的經(jīng)驗表明,凡是來自于實踐經(jīng)驗的改革成果,都會順利推行,獲得成功。當時我們把他們作為典型樹立并引入,作為改革發(fā)展的首要經(jīng)驗;對一些新生事物習慣于先觀察后評價,不越俎代庖和橫加指責,從而拓寬了我國土地管理事業(yè)的視野,同時也提升了我們認識和解決土地管理事業(yè)中所出現(xiàn)的實際問題的能力。

2、國土資源行政管理體制的健全及其職能的轉(zhuǎn)變

健全體制和轉(zhuǎn)變職能是推動國土資源事業(yè)科學發(fā)展的基礎。三十年來,我國的國土資源管理體制與制度不斷健全,職責分工不斷理順,行政職能不斷轉(zhuǎn)變,一方面這是國土資源事業(yè)蓬勃發(fā)展的標志,另一方面又為推動國土資源事業(yè)進一步科學發(fā)展奠定了堅實基礎。

改革開放三十年來,我國已經(jīng)初步建立起了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的地礦行政工作管理體制。國土資源行政管理體制不斷深化,國土資源管理的職能不斷轉(zhuǎn)變。

我國1982年《憲法》對自然資源部分做了重大的修改,在第9條第1款繼續(xù)保持自然資源的財產(chǎn)屬性外,增加了第2款,就是要求國家要保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物,禁止任何個人和組織采用任何手段,侵占和破壞自然資源。同時,國家地質(zhì)礦產(chǎn)部首次被授予保護和合理利用礦產(chǎn)資源的責任。1986年,我國第一部《礦產(chǎn)資源法》生效并實施,這標志著我國礦產(chǎn)資源管理結(jié)束了無章可循、無法可依的局面。

隨著時代的發(fā)展和改革的深化,以及我國社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立,我國原來的礦產(chǎn)資源管理體制已經(jīng)和社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應,因此,有必要對《礦產(chǎn)資源法》進行修訂。修訂后的《礦產(chǎn)資源法》1996年開始實施,它突破了我國當時民法物權(quán)法領域中還沒有的用益物權(quán)制度,確立了依法取得探礦權(quán)、采礦權(quán)制度。該項制度的確立促進了我國礦業(yè)的發(fā)展,也促進了地礦行政工作邁上新的臺階。

從1986年成立國家土地管理局,到1998年組建國土資源部,再到2005年全國范圍內(nèi)省以下國土資源系統(tǒng)實行垂直管理,國土資源行政管理體制不斷理順。宏觀調(diào)控方面,通過國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃參與了國家宏觀調(diào)控。社會管理和公共服務的職能不斷加強,與市場經(jīng)濟的要求相適應的體制機制逐步得到了落實。

四、珠海探索實踐的土地管理“五個統(tǒng)一”

改革開放政策實行以來,珠海借鑒香港以地生財?shù)慕?jīng)驗,推行土地使用制度改革,市政府制定了高度集中的土地管理“五個統(tǒng)一”體制和有償、有期限、可流轉(zhuǎn)的使用制度(珠海市土地管理的“五個統(tǒng)一”體制,是指1998年《珠海市土地管理條例》中規(guī)定的具有珠海特色的對土地管理實行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理”)。

1998年,珠海市人大常委會根據(jù)全國人大授權(quán)將其在土地管理改革探索的經(jīng)驗,通過立法的形式確定下來,制定了《珠海市土地管理條例》,同時還制定了《珠海市環(huán)境保護條例》、《珠海市城市規(guī)劃條例》,使珠海市的國土管理進一步科學化、系統(tǒng)化,極大地提高了珠海市的土地管理水平。但隨著珠海市經(jīng)濟建設和城市建設的不斷發(fā)展,1998年頒布實施的《珠海市土地管理條例》已不太適應當時需要,其中一些規(guī)定與國家2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》不一致,或者不符合新的原則和制度。因此,珠海市政府對《珠海市土地管理條例》進行了修訂。新的《珠海市土地管理條例》自2007年7月1日起施行。

珠海市實行“五個統(tǒng)一”土地管理體制和有償、有限期、可流轉(zhuǎn)的使用制度,取得了良好的社會效益、生態(tài)環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。一方面,耕地得到有效保護,建市以來的非農(nóng)用地得到合理清理;另一方面,城市總體規(guī)劃得到有效實施,并有效地促進了農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展和城市化進程,同時,政府掌握了基建規(guī)模和落實產(chǎn)業(yè)政策以及調(diào)控房地產(chǎn)市場的行政、經(jīng)濟和法律手段。加強了對礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一管理,促進了土地后備資源的開發(fā)和利用。土地開發(fā)、城市基礎設施建設進展順利,實現(xiàn)了土地開發(fā)和城市建設“投入、回收、再投入”的良性循環(huán)。另外,珠海市在落實土地管理體制的“五個統(tǒng)一”的工作實踐中,正確地處理了六個方面的問題:第一,必須建立有權(quán)威的決策機構(gòu)和強有力的執(zhí)行機構(gòu);第二,必須注意促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展和保護農(nóng)民的切身利益(需要指出的是,珠海在“五個統(tǒng)一”土地管理體制方面的探索和嘗試,得到了多方面的支持,尤其是農(nóng)民的全力支持);第三,在制定城市建設規(guī)劃和土地規(guī)劃時,要十分注意處理好發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)環(huán)境的關系;第四,重視提高土地價值和土地利用率;第五,引入法律機制,解決土地管理執(zhí)行難的問題;第六,處理好土地管理部門與其他政府職能部門的關系,使各部門能自覺地落實“五個統(tǒng)一”。

【作者簡介】

魯世平(1972-)男,陜西渭南人,長安大學法學系,法學博士,講師,研究生導師,主要從事國際法、商經(jīng)法領域的教學和研究.