服務(wù)型政府構(gòu)建略論

劉宏霞

構(gòu)建服務(wù)型政府的理論起源是西方國家在政府再造中提出的建立顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，而是為社會(huì)公眾服務(wù)的管理組織。2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出“服務(wù)型政府”的概念。

一、服務(wù)型政府的本質(zhì)界定

服務(wù)型政府是指一種在公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府首先是民主政府，即代表人民利益、以民為本的政府。服務(wù)型政府具有服務(wù)性，是服務(wù)政府。政府要給予人民本應(yīng)享有的權(quán)力，讓權(quán)利回歸于民，政府要以顧客(民眾)為導(dǎo)向，以人民的希望和要求為中心，以民眾滿意度為目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。服務(wù)型政府具有有限性，是有限政府即由以往的“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府具有法治性，是法治政府。無論是從保護(hù)公民權(quán)利方面看，還是從規(guī)范政府行為方面看，服務(wù)型政府都需要以法治作為路徑依賴。法治最終的價(jià)值與目的就是尊重和保障公民的基本權(quán)利，并對政府的公共權(quán)力進(jìn)行規(guī)約。服務(wù)型政府具有責(zé)任性，是責(zé)任政府，即政府必須樹立責(zé)任意識，忠實(shí)履行公民給予的責(zé)任和義務(wù)，對行政行為的后果負(fù)責(zé)。服務(wù)型在政府也是績效政府，即有效率和效益的政府。

二、服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)

(一)政府公共性理念。

公共性主要探討政府在代行公民權(quán)力時(shí)，應(yīng)怎樣最大限度的體現(xiàn)公民的共同意志和增進(jìn)公民的共同福祉。早在古希臘城邦社會(huì)時(shí)期人們就開始關(guān)注社會(huì)活動(dòng)的公共性，并將城邦視為所有成員組成的共同體，而改善城邦生活的目的，就是為了滿足所有公民生活的共同需要。古羅馬思想家西賽羅更是作出了系統(tǒng)性的概括：“國家乃人民之事業(yè)，但人民不是人們某種隨意聚合的集合體，而是許多人基于法的一致和利益的共同而結(jié)合起來的集合體”。根據(jù)這一定義，政府的權(quán)力應(yīng)來源于人民，政府官員的行動(dòng)應(yīng)該遵從代表民眾的法律。在中世紀(jì)神權(quán)、教權(quán)占統(tǒng)治地位的時(shí)期，霍布斯在其著作中多次討論到“公共權(quán)力”、“公共安全”、“公共利益”等，洛克也多次強(qiáng)調(diào)政府的出現(xiàn)以社會(huì)契約為基礎(chǔ)，其目的是為了保護(hù)民眾權(quán)利不受他人侵犯。盧梭也從社會(huì)契約論推演出人民主權(quán)論，從而為政府的公共性奠定了更加科學(xué)的基礎(chǔ)。

(二)民主理論。

公共性解決的是政府性質(zhì)與工作目的問題，社會(huì)民主理論除包含以上內(nèi)容，還討論怎樣做才能使政府的公共性得到維持，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，保障公民利益。民主理論自產(chǎn)生以來就主張公民的主權(quán)。在盧梭完整提出人民主權(quán)理論之前，就有許多思想家在探索。洛克第一次論證了“天賦人權(quán)”的基本原則，他認(rèn)為，政府權(quán)力是民眾為了共同利益而交出的一部分權(quán)力，而主權(quán)仍然掌握在民眾手中，因而政府的這種權(quán)力不是絕對權(quán)力，而是“有限的”。盧梭則從天賦人權(quán)角度，提出人人生而自由、平等，主權(quán)屬于人民，而且永遠(yuǎn)都保留在人民手中的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，人民主權(quán)不可分割、不可轉(zhuǎn)讓、不可限制，政府只是人民的委托者，人民能夠監(jiān)督政府，而政府成員卻是人民的公仆。民主的內(nèi)容在各國有一些差別，但都強(qiáng)調(diào)了人民對政府必須保持一種同意、委托、監(jiān)督甚至制約關(guān)系，而政府只能按照人民的“公意”去辦事。

(三)行政法治理論。

行政法治理論認(rèn)為政府不僅要依法行政，而且所依之法必須是“良法”，政府行政權(quán)的運(yùn)行必須處在廣泛的監(jiān)督之下。我國作為社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，法律體現(xiàn)的是人民的意志，堅(jiān)持行政法治實(shí)際上就是要求政府服從人民的意志，保障人民的權(quán)利，維護(hù)人民的自由，并最終服務(wù)于人民。因此，行政法治理論成了我國服務(wù)型政府建設(shè)的行政法學(xué)理論依據(jù)。

(四)馬克思主義代表制相關(guān)思想。

在馬克思主義指導(dǎo)下，毛澤東、鄧小平、江澤民同志基于中國歷史與現(xiàn)實(shí)國情，先后提出了“為人民服務(wù)論”、“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)論”、“三個(gè)代表”重要思想，從而建構(gòu)起一個(gè)不斷發(fā)展完善的為人民服務(wù)理論。馬克思在批判資產(chǎn)階級統(tǒng)治工具一國家的時(shí)候就說到它是“集中化的組織起來的竊居社會(huì)主人地位而不是充當(dāng)社會(huì)公仆的政府權(quán)力”，因此當(dāng)無產(chǎn)階級掌握政權(quán)之后，目標(biāo)就是建立切實(shí)為人民服務(wù)的政府，“把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的生命力?！笨梢?，馬克思所預(yù)見的無產(chǎn)階級的未來政府就是人民控制下的“服務(wù)型政府”。

三、我國服務(wù)型政府構(gòu)建中的幾個(gè)問題

(一)“服務(wù)型政府”建設(shè)理論準(zhǔn)備不足。

雖然服務(wù)型政府的建設(shè)具有諸多的理論作為其理論支撐，在服務(wù)型政府建設(shè)的研究中，國內(nèi)學(xué)者大都從服務(wù)型政府的界定人手，側(cè)重于從內(nèi)涵、特征等方面加以研究。而對于什么是服務(wù)型政府，其基本特點(diǎn)和內(nèi)容有哪些，建設(shè)服務(wù)型政府的基本任務(wù)有哪些，以及服務(wù)型政府與傳統(tǒng)政府的區(qū)別等等，在學(xué)術(shù)界認(rèn)識分歧比較大。理論認(rèn)識的分歧造成服務(wù)型政府建設(shè)缺乏明確的理論指導(dǎo)，因此在建設(shè)服務(wù)型政府時(shí)有簡單化的傾向，也有把什么都往服務(wù)型政府上靠的傾向。

(二)政府責(zé)任機(jī)制不健全。

目前我國政府在處理與市場、企業(yè)、公眾之間關(guān)系時(shí)，缺位、錯(cuò)位、越位以及行政不到位的問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步健康快速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，明確政府應(yīng)該做什么、不該做什么的問題就顯得尤為緊迫。為自己的行為后果承擔(dān)怎樣的責(zé)任的機(jī)制建設(shè)就成了政府適當(dāng)行政的制度保證。

(三)務(wù)員素質(zhì)不能適應(yīng)服務(wù)型政府的要求。

當(dāng)前，我國公務(wù)員整體素質(zhì)不高，還不能適應(yīng)服務(wù)型政府對政府工作人員的要求。公務(wù)員在進(jìn)行決策時(shí)容易受到來自上級領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)單位同事等外界阻力的影響，在決策方案實(shí)施之后對實(shí)施方案后果的跟蹤反饋不夠，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員的民主決策意識有待提高。對執(zhí)行中所發(fā)現(xiàn)的問題的處理方式欠妥當(dāng)，在政策實(shí)施過程中欠缺靈活應(yīng)對突發(fā)事件的能力。公務(wù)員服務(wù)素質(zhì)方面，服務(wù)的警覺性很高，但服務(wù)意識不強(qiáng)，服務(wù)水平有限，沒有實(shí)現(xiàn)高效服務(wù)的要求。

(四)服務(wù)型政府建設(shè)公民參與不足。

由于服務(wù)型政府建設(shè)在我國是一種自上而下的導(dǎo)向型單向模式，還沒有形成一種自上而下的互動(dòng)式模式。服務(wù)型政府建設(shè)在政府機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)比較多，報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、學(xué)術(shù)界的討論也不乏見，而在基層，許多人的民主法制觀念淡薄，利益引導(dǎo)作用不強(qiáng)。這種“政府熱、公民冷”顯然無法實(shí)現(xiàn)政府與公民間的互動(dòng)模式，沒有這種互動(dòng)，服務(wù)型政府是建設(shè)不成的。服務(wù)型政府在服務(wù)行政理念支撐下關(guān)注的是人民群眾對公共產(chǎn)品的價(jià)值偏好，從某種程度上講，意味著政府要有效地回應(yīng)社會(huì)，為廣大群眾提供方便、快捷的公共服務(wù)。

四、對構(gòu)建服務(wù)型政府的幾點(diǎn)建議

(一)以民為本，更新服務(wù)理念。

建設(shè)服務(wù)型政府首先就必須從理念上將數(shù)千年封建統(tǒng)治形成的“官本位”意識轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖疚弧?，?qiáng)化“主權(quán)在民”、“以民為本”、“顧客至上”的服務(wù)理念，在政府內(nèi)部形成這樣一種思想氛圍，使每個(gè)公務(wù)員“從根本上實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色意識轉(zhuǎn)變，力求做到‘向人民學(xué)習(xí)，為人民服務(wù)，請人民評判，讓人民滿意”。首先，政府要更多地關(guān)注“掌舵”而不是“劃槳”，需由政府演繹“社會(huì)服務(wù)人”的角色。其次，要求政府及其公務(wù)員樹立以人為本、公眾至上的價(jià)值觀，充分認(rèn)識到政府作為公共管理和公共服務(wù)的提供者，其權(quán)力來源于人民，公民權(quán)利乃是國家權(quán)力之本，行政權(quán)力之源，從而在執(zhí)政過程中把最廣大人民群眾的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。這也是與民主理論所主張的思想想一致的。

(二)建立和完善公民參與機(jī)制。

讓公民參政、發(fā)揮公民的主人翁地位是民主行政的世界發(fā)展趨勢。首先，需加強(qiáng)公民參與的法制化和制度化建設(shè)。通過建章定制，明確公民參與公共事務(wù)管理的途徑、機(jī)制和基本程序，依法保障公民參與權(quán)。只有公民參與的機(jī)制健全，法制完善，渠道暢道，才能在公民的積極參與過程中實(shí)現(xiàn)人民的根本利益。其次，要積極探索公民參與公共管理的途徑。如遙過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)或提交書面材料、書面意見，或通過書面和口頭辯論等方式參與行政立法和行政政策的制定；通過陳述申辯、取得行政資訊和聽證形式。

(三)完善政府部門績效評估體系，建立責(zé)任政府。

政府享有公共權(quán)力就必須承擔(dān)公共責(zé)任，如果公共權(quán)力的行使缺乏責(zé)任約束機(jī)制，導(dǎo)致的結(jié)果往往是政府與其公共角色背道而馳。因此，要構(gòu)建公共服務(wù)型政府就必須建立健全完善的政府責(zé)任機(jī)制，以有效促進(jìn)政府履行其職責(zé)，為公眾提供良好的公共服務(wù)。近年來，英、美等國的行政改革皆采用績效評估制度，英國曾開展“續(xù)階計(jì)劃”和“公民憲章運(yùn)動(dòng)”證明：對政府部門實(shí)施績效管理，既可以作為檢驗(yàn)行政效能與政府服務(wù)品質(zhì)的誘因機(jī)制，又可激勵(lì)公務(wù)員的責(zé)任感和榮譽(yù)感。這就需要我們盡快完善政府部門的績效評估體系，解決下列問題：建立多層次、多元化的評估組織，采用科學(xué)、合理的評估方法，完善評估的方法體系；在評估的基礎(chǔ)上建立激勵(lì)、約束機(jī)制，激發(fā)政府部門和公務(wù)員自覺提高服務(wù)品質(zhì)。

(四)完善公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍。

要采取措施通過實(shí)際途徑提高公務(wù)員素質(zhì)特別是行政技能水平。要完善公務(wù)員制度，在公務(wù)員進(jìn)口和出口以及獎(jiǎng)懲等環(huán)節(jié)，強(qiáng)化公開、平等、競爭、擇優(yōu)機(jī)制。防治腐敗要建立懲治腐敗機(jī)制、監(jiān)督防范機(jī)制公正待遇機(jī)制、廉潔自律機(jī)制。加強(qiáng)行政倫理和公務(wù)員行為規(guī)范建設(shè)，重點(diǎn)在規(guī)范行為和提高職業(yè)道德水平，形成優(yōu)良的行政人格。根據(jù)國家公務(wù)員條例和有關(guān)規(guī)定，根據(jù)新的形勢和任務(wù)，建立和完善競爭擇優(yōu)的選拔機(jī)制、適應(yīng)社會(huì)需要的培訓(xùn)機(jī)制、開放靈活的流動(dòng)機(jī)制、與貢獻(xiàn)相適應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。不斷完善公務(wù)員考核獎(jiǎng)懲制度，建立立體的、全方位的考核評價(jià)機(jī)制。建立健全公務(wù)員培訓(xùn)制度，不斷強(qiáng)化公務(wù)員的學(xué)習(xí)意識，倡導(dǎo)公務(wù)員終身學(xué)習(xí)，培養(yǎng)其創(chuàng)新意識，全面提高國家公務(wù)員的整體素質(zhì)。

注釋：

①劉熙瑞，服務(wù)型政府一經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇，中國行政管理，2002(7)：5

②劉熙瑞，段龍飛，服務(wù)型政府：本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)，國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(5)：53

③何水，服務(wù)型政府建設(shè)的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)背景，云南社會(huì)科學(xué)，2005(4)：2

④李靖，在中國建設(shè)服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)，政治學(xué)研究，2005(4)70-72

⑤西賽羅，論共和國論法律，中國政法大學(xué)出版社，1997：391

⑥洛克，政府論(下)，商務(wù)印書館

⑦)盧梭，社會(huì)契約論，商務(wù)印書館。1970

⑧張康之，論政府的非管理化——關(guān)于“新公共管理”的趨勢預(yù)測，教學(xué)與研究。2000(7)

⑨馬克思恩格斯選集(第二卷)，人民出版社，1972，412，413