我國農(nóng)村土地制度改革路徑探索

黃　浪

摘要：“三農(nóng)”問題歸根結(jié)底是土地問題。黨的十七大報(bào)告提出“深化農(nóng)村綜合改革”，正確認(rèn)識(shí)我國農(nóng)村現(xiàn)行土地制度的性質(zhì)，明確其改革方向，具有十分重要的意義。通過回顧我國農(nóng)地制度的變遷過程，分析了農(nóng)地制度改革的演變情況、改革的績效。在此基礎(chǔ)上，著重分析了現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的問題，提出了改革和完善農(nóng)地制度、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的對策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；現(xiàn)存問題；改革路徑

中圖分類號(hào)：F320.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)10-0067-02

1我國農(nóng)村土地制度的變遷過程

1.120世紀(jì)50年代初的農(nóng)民土地所有制

新中國成立初期通過土地改革，消滅了封建地主土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制。農(nóng)村土地制度發(fā)生了根本性變革，真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。這階段農(nóng)地制度的主要特點(diǎn)是：土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一于農(nóng)民，農(nóng)民既是土地的所有者，又是土地的自主經(jīng)營者；土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動(dòng)，允許買賣、出租、典當(dāng)、贈(zèng)予等交易行為；國家通過土地登記、發(fā)證、征收契稅等對土地進(jìn)行管理。這次土改極大地解放了長期被封建制度束縛的生產(chǎn)力，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，對穩(wěn)定當(dāng)時(shí)農(nóng)村秩序做出了巨大貢獻(xiàn)。

1.21953～1978年的農(nóng)村土地集體所有制

1953年12月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造由此全面展開。初級(jí)社中，土地、牲畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料仍歸農(nóng)民私人所有，但交由初級(jí)社集體共同使用。1956年春，各地農(nóng)村大力興辦高級(jí)社，并帶有強(qiáng)烈的政治競賽色彩，“你追我趕，爭先恐后”，成為空前高漲的“群眾運(yùn)動(dòng)”。到1956年末，全國農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了高級(jí)形式的合作化。高級(jí)社與初級(jí)社最根本的區(qū)別在于，高級(jí)社把社員私有的土地等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。1958年8月，中央政治局?jǐn)U大會(huì)議又通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，隨后兩三個(gè)月內(nèi)，全國農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)了人民公社化，至1958年11月初，全國共有人民公社26572個(gè)，參加的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的99.1％。國家通過高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃來控制和管理土地的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，土地上的任何權(quán)利都不能轉(zhuǎn)移、出租。

1.31979年以來的家庭承包責(zé)任制

1978年，我國波瀾壯闊的改革開放先在農(nóng)村獲得突破，一些地方創(chuàng)造了多種形式以“包”為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，從包工、包產(chǎn)、聯(lián)產(chǎn)到組，發(fā)展到“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”，最終形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這一變革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，將土地承包給農(nóng)戶經(jīng)營，改變了農(nóng)民與土地的關(guān)系，使農(nóng)民的利益與土地產(chǎn)出直接掛鉤，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

現(xiàn)行土地制度極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，保持了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是作為一種制度創(chuàng)新，家庭承包責(zé)任制并沒有涉及到土地的產(chǎn)權(quán)改革，一些深層次的問題仍未解決，因此不可能一勞永逸地解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的全部問題。

2中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的問題

2.1土地集體所有制導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清晰使農(nóng)民權(quán)益受損

家庭承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體組織所有。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，一方面，法律沒有明確國家所有的農(nóng)村土地具體由哪一級(jí)政府代表國家行使所有權(quán)；另一方面，農(nóng)民集體是一個(gè)抽象的概念，不符合產(chǎn)權(quán)主體的特征，而且國家通過立法和嚴(yán)格的土地管理措施制約農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利。從土地承包經(jīng)營權(quán)來看，雖然現(xiàn)行法律明確規(guī)定，土地承包期滿后由原承包經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)承包，從法律上確認(rèn)了農(nóng)民對土地長期依法占有、使用和收益的權(quán)利，但是法律又禁止使用土地承包經(jīng)營權(quán)出資人股、抵押和擔(dān)保等，致使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不完整。

2.2不確定性導(dǎo)致農(nóng)民對土地投入缺乏熱情

土地使用權(quán)的期限性，致使土地權(quán)利的激勵(lì)功能未能充分地發(fā)揮，由于農(nóng)民的土地使用權(quán)沒有長期化保證。不管承包合同要求是15年還是30年不變，都不是永久的使用權(quán)。由于土地同時(shí)擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會(huì)保障的功能，因此實(shí)踐中因人口變動(dòng)而產(chǎn)生的對承包地的頻繁調(diào)整也就難以避免，“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。致使土地承包期不穩(wěn)定，其經(jīng)營權(quán)也處于不斷的變更之中。另外一些基層政府和村級(jí)組織隨意改變土地承包關(guān)系，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)；有的強(qiáng)行將農(nóng)戶的承包地長時(shí)間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營；有的借土地流轉(zhuǎn)之名。隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途。而且政府正式權(quán)力和非正式權(quán)力對農(nóng)村土地權(quán)益的這種經(jīng)常性侵犯在農(nóng)民的心理上留下了陰影。

所有這些不確定性，使農(nóng)民進(jìn)行長期生產(chǎn)的積極性不高，不能形成必要的土地投入激勵(lì)機(jī)制。這樣，便產(chǎn)生了農(nóng)戶掠奪性利用地力的短期行為，減少對土地的投資，從而造成土地產(chǎn)出率下降。農(nóng)業(yè)投資的缺乏也會(huì)造成農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如水利設(shè)施)不足，不利于提高土地肥力和生產(chǎn)力，最終影響到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.3承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢制約了土地效能的發(fā)揮

現(xiàn)行法律雖然允許依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)，但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員具有優(yōu)先受讓權(quán)。另外土地產(chǎn)權(quán)不明確、周期性的調(diào)整造成的土地流轉(zhuǎn)預(yù)期不穩(wěn)定、集體組織在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上謹(jǐn)小慎微，政府在對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上嚴(yán)格控制、農(nóng)村社會(huì)保障缺失都限制了其流轉(zhuǎn)。同時(shí)，由于缺乏農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場，難以形成反映真實(shí)價(jià)值的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)民只能是較低價(jià)格的被動(dòng)接受者，寧愿撂荒、交由他人代耕而不愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。這種狀況制約了土地要素效能的發(fā)揮。

2.4征地引起的失地農(nóng)民問題嚴(yán)峻

因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾急劇上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國各地的土地上訪案件中，有70％以上是因征地引發(fā)的。

征地補(bǔ)償制度標(biāo)準(zhǔn)偏低，且各地多采用一次性貨幣補(bǔ)償方式，而不再提供就業(yè)崗位，失地農(nóng)民也從此失去了土地的收益分配權(quán)。失地農(nóng)民在非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，大多數(shù)失地農(nóng)民普遍存在著文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，很難找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。失地農(nóng)民大都沒有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，基本生活沒有了保障。同時(shí)，失地造成的貧困會(huì)直接影響到他們下一代的發(fā)展。

而且在征地補(bǔ)償中少報(bào)、截流、無償占有農(nóng)民征地款的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，“暗箱操作”，“尋租”。分配補(bǔ)償款混亂，土地浪費(fèi)驚人。政府與民爭利，賺取“低征高賣”中的巨額差價(jià)等行為，直接導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益受到極大的損害。龐大的失地農(nóng)民今后出路難以妥善安置。有專家認(rèn)為；現(xiàn)行的征地制度是對農(nóng)民的又一次掠奪。

3我國農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)一步探索

十七屆三中全會(huì)中關(guān)于農(nóng)村土地改革發(fā)展的決定中，明確規(guī)定了，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作

等5種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)要保持穩(wěn)定和永久不變”。借鑒林權(quán)的改革經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由30年轉(zhuǎn)為70年的承包期限。為農(nóng)村土地制度改革提供了政策支持和信息指導(dǎo)。

3.1建立歸屬清晰、權(quán)能完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

進(jìn)一步明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，科學(xué)界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體，逐步將經(jīng)濟(jì)管理職能與村委會(huì)的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能分開，簡化農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)。適當(dāng)拓展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，有條件地允許以農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股。

3.2延長農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)年期

承包經(jīng)營權(quán)期限過短不僅給承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶來了負(fù)面影響，還會(huì)使農(nóng)民心存顧慮，缺乏對土地的歸屬感。期限過短意味著期限到來時(shí)會(huì)面臨新一輪的土地調(diào)整，重新發(fā)包土地。因此，會(huì)使農(nóng)民感到土地始終不是自己的，影響其對土地的長期投資。另外承包經(jīng)營權(quán)期限越長，土地權(quán)益流轉(zhuǎn)的可能性就越大。流轉(zhuǎn)的安全性也會(huì)隨之上升。因此，應(yīng)適當(dāng)延長農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)年期。溫家寶總理在十屆全國人大記者招待會(huì)上回答記者提問時(shí)說：“農(nóng)民對土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)將長期不變，也就是永遠(yuǎn)不變?！睆闹锌梢钥闯鑫覈浅Ｖ匾曎x予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)。

3.3建立健全的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵是規(guī)范土地市場。建立健全土地流轉(zhuǎn)制度。參照我國目前各類產(chǎn)權(quán)交易市場的做法，運(yùn)用信息化的交易平臺(tái)。遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場試點(diǎn)。逐步建立區(qū)域性和全國性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場?？梢韵仍诳h域范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推開。配套推動(dòng)建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國家贖買制度，對舉家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，以及舉家流入城鎮(zhèn)就業(yè)達(dá)到一定年限并納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的家庭所承包土地，由國家按照剩余承包年限和收益現(xiàn)值法評(píng)估的價(jià)值贖買。國家贖買的土地所有權(quán)屬于國家，優(yōu)先用于解決人均承包耕地面積差距過大問題，剩余部分按照市場化原則租賃給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營。逐步放開政策，允許城鎮(zhèn)居民攜帶資金、技術(shù)到農(nóng)村租用土地承包經(jīng)營權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營活動(dòng)，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.4改進(jìn)土地征用制度。完善失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障機(jī)制

對征地要區(qū)別公益性和非公益性的不同性質(zhì)，采取不同的用地方式。只有公益性項(xiàng)目才可以征地，對于非公益性項(xiàng)目要使用集體土地的，經(jīng)土地行政主管部門審核后，集體可將土地使用權(quán)出讓，但須與集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶辦理手續(xù)。出讓的方式可采取協(xié)議，也可通過招標(biāo)、拍賣等形式。

征地補(bǔ)償應(yīng)借鑒城市拆遷補(bǔ)償方法，按集體土地所有權(quán)市場價(jià)格補(bǔ)償，以市場為基礎(chǔ)，將補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前土地市場價(jià)格，實(shí)行公平補(bǔ)償。強(qiáng)化全程監(jiān)督。確保土地補(bǔ)償資金足額到位。禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)和其他有關(guān)費(fèi)用。

采取多種措施，解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。政府部門要像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工一樣關(guān)心失地農(nóng)民。積極引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，讓失地農(nóng)民靠城市吃飯，圍繞城市服務(wù)做文章，宜工則工，適商則商，鼓勵(lì)他們走自謀職業(yè)道路。通過有組織地對失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使失地農(nóng)民學(xué)得一技之長，增強(qiáng)就業(yè)適應(yīng)能力。

建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障，解除失地農(nóng)民后顧之憂。保障基金的籌集基本原則，可以模仿城市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式，即由政府、集體、失地農(nóng)民個(gè)人三方面共同出資、合理負(fù)擔(dān)。目前各地探索的做法較多：一是納入城市社會(huì)保障體系；二是參加商業(yè)保險(xiǎn)，三是建立小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，這一工作在部分地區(qū)已經(jīng)試點(diǎn)，如上海已經(jīng)推行。