瑞金試水“陪訪制”

褚朝新

“陪訪制”就是要減輕上訪給官員考核帶來(lái)的壓力，暢通上訪的渠道?！芭阍L”以后基層官員沒(méi)有信訪責(zé)任了，就不會(huì)去截訪激化矛盾。

江西瑞金正在努力與上訪群眾建立起一種新型關(guān)系。

瑞金象湖鎮(zhèn)綜治辦副主任朱娟紅體會(huì)到了這種干群關(guān)系的變化。4月30日，她接到通知，被要求凌晨3點(diǎn)去陪訪。有3名老人在所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后，索要社保，未果，要去贛州上訪?！盎疖?chē)上沒(méi)座，我?guī)屠先苏易弧Ａ璩?點(diǎn)下車(chē)，我請(qǐng)老人們吃早點(diǎn)?！边@是朱娟紅在基層工作10多年里，頭一次陪群眾上訪。

在瑞金，越級(jí)上訪、非正常進(jìn)京上訪已困擾當(dāng)?shù)卣嗄?。瑞金連續(xù)幾年被江西省列為控制“赴京訪”重點(diǎn)管理縣。而2005年建立起的信訪考核制，也未起效。同時(shí)，基層干部為免被追責(zé)，采用截訪、花錢(qián)“息訪”又使干群關(guān)系陷入惡性循環(huán)。

“在這樣的背景下，瑞金于2008年11月推出‘陪訪制。”瑞金信訪局局長(zhǎng)鐘春林介紹，即規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級(jí)干部要陪同群眾上訪，希望把問(wèn)題留在基層解決。

“赴京訪”重點(diǎn)管理縣之累

高明旭，瑞金政法委書(shū)記，分管信訪工作。對(duì)2008年底因一起非正常訪而赴贛州做檢討的事，讓他記憶猶新。

“那是殘奧會(huì)的最后一天，一個(gè)60多歲的老人跑去北京，在天安門(mén)前，找警察說(shuō)要見(jiàn)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人提建議?！备咝衩鹘榻B說(shuō)，第一，老人建議取消糧食直補(bǔ)，因?yàn)樗谕鈩?wù)工，家中的地給別人種了，他便領(lǐng)不到國(guó)家直補(bǔ)；第二，他建議取消村干部直選制度，因?yàn)榇謇镞x干部，小姓人少吃虧?！八先思揖蜑檫@去了北京，我就到市里做檢討?！?/p>

實(shí)際上，瑞金的赴京訪數(shù)量一直很大。

2005年和2007年，瑞金被江西省列為控制赴京訪重點(diǎn)管理縣。2007年，瑞金赴省上訪批次和人次在贛州18個(gè)縣市中排第一位?！笆∥Ｎ?、省政法委書(shū)記舒曉琴親自到瑞金去調(diào)研，幫助瑞金市委、市政府了解上訪的問(wèn)題?！苯鞯囊幻賳T說(shuō)。

2007年9月，高明旭剛上任瑞金政法委書(shū)記，第一次接訪就從上午8點(diǎn)半到下午1點(diǎn)多，“屋內(nèi)擠滿(mǎn)了人?！?/p>

對(duì)于造成瑞金信訪形勢(shì)嚴(yán)峻的原因，瑞金市委書(shū)記陳曉春認(rèn)為，首當(dāng)其沖是干部的原因?！案刹孔黠L(fēng)不良、正氣不足，工作不作為、亂作為，處事不公平、不公正，引起矛盾，激發(fā)民憤?！标悤源涸?008年3月3日的信訪維穩(wěn)會(huì)上嚴(yán)厲地指出，“歸根到底還是黨風(fēng)不純、政風(fēng)不正的結(jié)果，黨風(fēng)不純則政風(fēng)不正，政風(fēng)不正則民風(fēng)刁蠻?！?/p>

事實(shí)上，瑞金從2005年就已開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)干部實(shí)施了信訪考核制度。

瑞金信訪局局長(zhǎng)鐘春林說(shuō)，當(dāng)時(shí)主要是對(duì)赴京、赴省和赴贛州的信訪量做出具體規(guī)定。超出規(guī)定的量，相關(guān)部門(mén)和干部就會(huì)在考核時(shí)被一票否決。鐘春林介紹說(shuō)：“當(dāng)年被否決的部門(mén)和干部不能評(píng)優(yōu)。一個(gè)干部連續(xù)兩年信訪被否決，影響他的提拔和升遷?！?/p>

瑞金市的信訪考核制度不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，還覆蓋到各政府部門(mén)和事業(yè)單位。在瑞金市礦產(chǎn)資源管理局的一份信訪匯報(bào)材料上就可以看到，“相關(guān)信訪工作沒(méi)做好的，從嚴(yán)追究責(zé)任人的組織責(zé)任，同時(shí)還將納入年終單位和個(gè)人工作考核之中，嚴(yán)格執(zhí)行‘一票否決，并與兌現(xiàn)獎(jiǎng)金待遇相掛鉤”。

除此之外，在2008年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作考評(píng)細(xì)則里規(guī)定：重大政治活動(dòng)、重要節(jié)日時(shí)期，發(fā)生赴京上訪每人次扣2分，發(fā)生赴省上訪每人次扣1分，發(fā)生赴贛州上訪每人次扣0.5分。非敏感時(shí)期若發(fā)生非正常上訪，也要扣分?！澳甑祝琶?jǐn)?shù)靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要被通報(bào)批評(píng)?！敝炀昙t說(shuō)。

花錢(qián)“息訪”的惡性循環(huán)

瑞金的信訪追責(zé)制度在向基層覆蓋，而非正常信訪的現(xiàn)象也在基層出現(xiàn)。

云石山鄉(xiāng)負(fù)責(zé)信訪工作的紀(jì)委書(shū)記劉東華說(shuō)，他在敏感時(shí)期處理上訪問(wèn)題時(shí)，除了做思想工作外，還會(huì)采取其他措施。全國(guó)“兩會(huì)”期間，有村民想上訪，劉東華派人盯著他，不停地勸他棄訪。但是對(duì)方很執(zhí)著。劉東華把他接到一個(gè)酒店，陪他吃飯，派干部陪他打牌，不讓他離開(kāi)，直到敏感期結(jié)束。

“花錢(qián)買(mǎi)平安”，就成為嚴(yán)格的考核追責(zé)制下減少上訪的一個(gè)辦法。

也正由于存在“花錢(qián)買(mǎi)平安”的做法，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的訪民便會(huì)選擇在敏感期上訪。

劉東華回憶，在調(diào)到云石山工作前，他在丁坡鄉(xiāng)綜治辦工作。當(dāng)時(shí)該鄉(xiāng)有一個(gè)村民與鄰居打架，其妻被鄰居用鋤頭打傷頭部癱瘓?！皟词直蛔サ胶笈辛诵蹋羌依餂](méi)錢(qián)賠償。這個(gè)人就背著他老婆到處鬧，而且專(zhuān)門(mén)找敏感時(shí)期上訪?！眲|華說(shuō)，當(dāng)時(shí)沒(méi)辦法，只能每次給他一些錢(qián)，讓他不要去鬧。“他就靠這樣鬧，得了不少錢(qián)?！?/p>

九堡鎮(zhèn)也有這樣的老訪民，讓鎮(zhèn)長(zhǎng)梁敏頭痛不已。1987年，當(dāng)?shù)卣纬青l(xiāng)環(huán)境，拆除了一村民的違章建筑。為此，該訪民開(kāi)始長(zhǎng)達(dá)21年的上訪?！拔覟榇税ち瞬簧倥u(píng)?！绷好粽f(shuō)，去年敏感時(shí)期，為平息此事，鎮(zhèn)里承諾建一棟2層的小樓賠償給他。

“因?yàn)殚L(zhǎng)期上訪，他成了名人，不僅自己上訪，還代別人上訪，收取代理費(fèi)?！备呙餍裾f(shuō)。

過(guò)去對(duì)上訪采取的方法更多的是“堵”。劉東華也承認(rèn)，在這種考核追責(zé)壓力下，過(guò)去截訪和堵訪很多。越去堵，群眾對(duì)基層干部越不信任，繞開(kāi)基層政府和干部的越級(jí)上訪和群體上訪就越多?！斑@就是一個(gè)惡性循環(huán)?！辩姶毫挚偨Y(jié)道。

變堵為疏

直到2008年，瑞金的信訪形勢(shì)并未朝好的方向發(fā)展。當(dāng)年，瑞金仍被江西省列為三個(gè)控制赴京上訪重點(diǎn)管理縣之一。

“嚴(yán)峻的信訪形勢(shì)，已經(jīng)成為影響瑞金社會(huì)穩(wěn)定和政治安定的重要因素，已經(jīng)成為給瑞金對(duì)外形象和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不良影響的危害根源?！标悤源涸谛旁L維穩(wěn)工作會(huì)議上說(shuō)。

怎么辦?

2008年11月，瑞金市委市政府醞釀已久的“陪訪制”出臺(tái)。高明旭認(rèn)為，陪訪做好了，把老百姓上訪的問(wèn)題解決在基層，越級(jí)上訪就會(huì)減少。

瑞金市要求各鄉(xiāng)、村建立陪訪員制度，遇到村級(jí)不能解決的問(wèn)題時(shí)，由村干部負(fù)責(zé)陪同信訪人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)解決；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能解決時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部負(fù)責(zé)陪同到市有關(guān)部門(mén)落實(shí)解決。如果信訪人同意，也可有干部代為上訪。

朱娟紅是象湖鎮(zhèn)綜治辦副主任，她說(shuō)，自己都不曾想過(guò)會(huì)陪人去上訪，“在過(guò)去肯定是想辦法勸他們不去?！?/p>

幾名老人去贛州上訪前，象湖鎮(zhèn)曾約請(qǐng)了醫(yī)保局、信訪局、民政局等多個(gè)部門(mén)一同接訪，告訴他們并不在社保政策范圍內(nèi)?！暗麄儾焕斫狻！敝炀昙t說(shuō)，后來(lái)贛州市政府給予他們的解釋和鎮(zhèn)里說(shuō)的一樣。老人原本還要繼續(xù)上訪，再三勸說(shuō)下，才棄訪。但是，“火車(chē)票、吃飯及到瑞金后他們坐公汽回家的錢(qián)，都由鎮(zhèn)里承擔(dān)了?！敝炀昙t拿著貼好的220元單據(jù)笑著說(shuō)，鎮(zhèn)里窮，至今還沒(méi)給她報(bào)銷(xiāo)。

對(duì)于陪訪制，劉東華認(rèn)為，陪訪員也能對(duì)受理信訪問(wèn)題的部門(mén)構(gòu)成一種監(jiān)督。“過(guò)去訪民不懂政策，有些部門(mén)隨便就把訪民支走了，有干部陪訪，他們就不敢了?！?/p>

在鐘春林看來(lái)，陪訪制的最大好處，就是規(guī)范了信訪秩序。“比如赴京訪，如果去國(guó)家信訪總局，那倒沒(méi)事。要是去了廣

場(chǎng)之類(lèi)的非訪區(qū)，那就麻煩了。”鐘春林說(shuō)，有熟悉信訪制度的官員帶領(lǐng)訪民上訪，就不會(huì)到非訪區(qū)，減少了非正常上訪。

在改革中走出尷尬

瑞金的陪訪制實(shí)行至今已有8個(gè)多月，但陪訪數(shù)量占信訪總量比例很低。

鐘春林提供的數(shù)據(jù)顯示：瑞金市第一季度接訪496件次，而陪訪自實(shí)行至今，僅有19件次。這是不得不面對(duì)的一個(gè)尷尬的事實(shí)。

6月17日、18日，這兩天從上午8點(diǎn)半到10點(diǎn)左右，瑞金市信訪局共接待訪民9批次。接訪員李明統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，這些訪民都沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陪訪，且很多都沒(méi)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)上訪而直接到市里的信訪室?！皼](méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)陪訪，不知道，我也不想找鄉(xiāng)里，他們解決不了我的問(wèn)題?！?月17日，象湖鎮(zhèn)訪民章健發(fā)說(shuō)。

對(duì)此，鐘春林認(rèn)為，目前陪訪制宣傳還不夠，但有些訪民不管怎么樣都不會(huì)找基層干部陪訪。

瑞金信訪局一名副局長(zhǎng)分析認(rèn)為，一些受訪部門(mén)和干部對(duì)待上訪的態(tài)度冷漠，或互相推諉，失去了處理問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)，客觀上使得大部分本應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村即可解決的矛盾，久拖未結(jié)，成信訪積案。

“所以，有些訪民上訪會(huì)繞開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，因?yàn)椴恍湃位鶎痈刹?，也有些上訪就是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問(wèn)題。”鐘春林認(rèn)為，這些問(wèn)題導(dǎo)致一些訪民躲著基層干部，陪訪也就難以推廣。

云石山鄉(xiāng)訪民梁慶山成為瑞金陪訪制的宣傳對(duì)象。但他對(duì)記者說(shuō)，他也不了解陪訪制。

梁慶山在2004年開(kāi)始上訪，其父曾因投機(jī)倒把罪入獄，而在1972年被改判無(wú)罪釋放。梁慶山認(rèn)為根據(jù)1995年的國(guó)家賠償法，其父應(yīng)獲賠償38萬(wàn)。鐘春林說(shuō)，國(guó)家賠償法規(guī)定1994年前的案例都按當(dāng)時(shí)規(guī)定賠償，梁父于1972年獲得政府的80元和一些布票。

今年3月，梁慶山要赴京上訪。4月9日，他被通知去瑞金市見(jiàn)高明旭?！霸缟?點(diǎn)接到通知，我坐車(chē)到市委門(mén)口后，才見(jiàn)到村支書(shū)、鄉(xiāng)紀(jì)委書(shū)記等人?！绷簯c山回憶說(shuō)，當(dāng)時(shí)不知道這就是陪訪，訪完了也不知道，后來(lái)看到新聞報(bào)道才知道。

這次“陪訪”后，梁慶山獲得政府補(bǔ)償2萬(wàn)元。政府還給梁家辦了低保?！拔艺J(rèn)為這不是政府說(shuō)的陪訪起了作用，而是我要去北京起了作用。”

為了推進(jìn)陪訪，信訪局局長(zhǎng)鐘春林已經(jīng)醞釀出一個(gè)配套方案。

首先是調(diào)整原有的考核辦法：凡有干部陪訪的上訪，不作為一次越級(jí)上訪或不正常上訪記錄，不扣分，不影響干部的考核?！耙窃谶^(guò)去，這幾個(gè)老人去贛州上訪，我們肯定要被扣分挨批評(píng)。但有了配套方案，這一次不算非正常上訪，就不會(huì)給我們?cè)斐煽己藟毫?。”朱娟紅說(shuō)。

“過(guò)去就是怕上訪所以經(jīng)常截訪，現(xiàn)在我們要放開(kāi)讓你去上訪，還陪你去，這讓有些訪民反倒不會(huì)惡意上訪了?！辩姶毫终J(rèn)為。

此外，鐘春林還修改了官員的考核指標(biāo)。他說(shuō)，過(guò)去是以上訪次數(shù)來(lái)影響官員評(píng)優(yōu)，現(xiàn)在更側(cè)重于解決問(wèn)題，解決得好就不會(huì)影響年終考核。

鐘春林在配套方案中還要求加強(qiáng)信訪局的督力沖叉力。

他說(shuō)，信訪局過(guò)去面臨這樣一個(gè)尷尬局面：接待訪民，把訪民反映的問(wèn)題轉(zhuǎn)交給相關(guān)職能部門(mén)，然后督辦。但信訪局說(shuō)話(huà)的分量不重，無(wú)力督辦。

為了有效解決這種問(wèn)題，“我們現(xiàn)在要求，每用一個(gè)干部，都要征求信訪局的意見(jiàn)，有問(wèn)題的一票否決?！备呙餍窠榻B說(shuō)。對(duì)于這項(xiàng)措施，鐘春林認(rèn)為，“這個(gè)一票否決，讓信訪局對(duì)信訪問(wèn)題承辦單位的督辦力度加大了，有助于信訪問(wèn)題的解決。”

“無(wú)論如何，陪訪制目前還處在摸索階段，肯定有各種問(wèn)題，這一切都要等日后再總結(jié)?！辩姶毫终f(shuō)道。陪訪制的最終效果，還需拭目以待。