促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策調(diào)整取向

陶成群

2008年8月29日。十一屆全國人大四次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，自2009年1月1日起施行，開啟了用法制化手段推進(jìn)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段。稅收作為重要經(jīng)濟(jì)杠桿，對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可替代的作用?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確規(guī)定，“國家對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠，并運(yùn)用稅收等措施鼓勵(lì)進(jìn)口先進(jìn)的節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品，限制在生產(chǎn)過程中耗能高、污染重的產(chǎn)品的出口”。當(dāng)前，研究促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策，是一個(gè)重要課題。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵及特點(diǎn)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。尚處于探索和始創(chuàng)階段。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種有效利用資源和保護(hù)環(huán)境的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)全新發(fā)展模式，從循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的流程看，其生產(chǎn)、流通和消費(fèi)過程都是以能源資源的減量化、廢棄物的再利用和資源化為目標(biāo)，以減少資源、能源消耗和廢物產(chǎn)生為核心。以資源和廢物再利用、再循環(huán)為關(guān)鍵，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源、資源和環(huán)境成本，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

作為一種全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有其自身獨(dú)特的特點(diǎn)和體系。第一。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)。無論是在生產(chǎn)系統(tǒng)還是在流通系統(tǒng)，也無論是在能源、資源利用環(huán)節(jié)還是在循環(huán)環(huán)節(jié)，都必須以技術(shù)手段為支撐，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技含量，而科技含量的增加必須以技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)，通過技術(shù)創(chuàng)新，減少生產(chǎn)系統(tǒng)的能源、資源消耗，降低單位產(chǎn)品的能源、資源和環(huán)境成本；加強(qiáng)廢棄物循環(huán)利用，拓伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，減少環(huán)境污染；用新技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，提高資源利用率。第二，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是清潔經(jīng)濟(jì)。在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域，按照生態(tài)學(xué)發(fā)展規(guī)模，通過減少能源、資源消耗和“三廢”排放，循環(huán)利用生產(chǎn)廢棄物，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程和消費(fèi)的清潔化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相和諧。第三，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是效益經(jīng)濟(jì)。一方面，通過減少能源、資源消耗，節(jié)約生產(chǎn)成本，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益；另一方面，通過清潔生產(chǎn)、資源綜合利用和廢棄物循環(huán)利用，提升企業(yè)綜合效益和產(chǎn)品附加值，降低環(huán)境成本，也有利于提高經(jīng)濟(jì)效益。第四，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是人本經(jīng)濟(jì)。通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，有利于增加個(gè)人收入，提升個(gè)人消費(fèi)水平和層次；有利于優(yōu)化生存環(huán)境，促進(jìn)個(gè)人身心健康；有利于創(chuàng)新環(huán)境的營造，人力資源優(yōu)勢將得到充分發(fā)揮。

稅收對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的定位分析

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它既具一般市場經(jīng)濟(jì)主體的特點(diǎn)，即以市場為導(dǎo)向，以追求利潤為目標(biāo)，但又有其自身發(fā)展規(guī)律。即其自身效益的實(shí)現(xiàn)必須以資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)為前提，要實(shí)現(xiàn)這兩者的統(tǒng)一，既需要企業(yè)調(diào)控發(fā)展理念，轉(zhuǎn)換經(jīng)營模式，更需要包括稅收等公共政策的支持和引導(dǎo)。

根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的特點(diǎn)，我們認(rèn)為，稅收對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控作用應(yīng)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是利用稅收調(diào)控作用，鼓勵(lì)企業(yè)以資源投入最小化為目標(biāo)，通過產(chǎn)品清潔生產(chǎn)而非末端技術(shù)治理，減少產(chǎn)品原料投入，最大限度地減少對不可再生資源的消耗；以替代性的可再生資源為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的投入主體，以期盡可能減少進(jìn)入生產(chǎn)、消費(fèi)過程的物質(zhì)流和能源流，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。二是利用調(diào)控作用，鼓勵(lì)企業(yè)以污染物排放最小化為目標(biāo)，通過優(yōu)化制造工藝來節(jié)約資源和減少污染物排放，減少廢棄物的產(chǎn)生，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境成本。三是利用稅收政策，鼓勵(lì)企業(yè)以廢物利用最大化為目標(biāo)，通過對廢棄物的多次回收再利用，實(shí)現(xiàn)廢物多級資源化和資源的閉合式良性循環(huán)，提高資源物質(zhì)循環(huán)的高效利用和環(huán)境同化能力，提高資源利用效率。據(jù)此，在制定促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收措施時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持兩項(xiàng)原則：

第一。稅收政策應(yīng)體現(xiàn)效益原則。包括生產(chǎn)效益和生態(tài)效益。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，效率主要體現(xiàn)為GDP總量或人均GDP的增長。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，效率不再簡單地表現(xiàn)為單純的經(jīng)濟(jì)增長上，而應(yīng)體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，稅收政策要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的同步調(diào)節(jié)，將保護(hù)環(huán)境和節(jié)約能源資源放在工業(yè)化、現(xiàn)代化戰(zhàn)略的突出位置，運(yùn)用稅收手段，加快形成保護(hù)環(huán)境和節(jié)約能源資源的體制機(jī)制，改變資源低價(jià)、環(huán)境低價(jià)的狀況，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。利用減計(jì)收入、稅額抵免等稅收優(yōu)惠，著力推進(jìn)資源綜合利用和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對土地、礦產(chǎn)等稀缺性和不可再生資源，應(yīng)提高保有或使用環(huán)節(jié)的稅賦，促進(jìn)資源能源節(jié)約利用。對高能耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)，通過征稅限制其發(fā)展，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

第二。稅收政策應(yīng)體現(xiàn)公平原則。稅收作為調(diào)控手段，應(yīng)體現(xiàn)公平原則，通過適當(dāng)?shù)亩愂罩贫仍O(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)資源的價(jià)值，從而體現(xiàn)市場公平。同時(shí)，由于生產(chǎn)者和消費(fèi)者的污染行為具有明顯的外部性體現(xiàn)，通過稅收方式，本著“誰污染誰付費(fèi)”的原則，對污染者征收與其外部成本對等的稅收，以外部成本內(nèi)部化的辦法，抑制和減少對環(huán)境的損害，維護(hù)社會(huì)公平。而對有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的企業(yè)、產(chǎn)品，通過稅收優(yōu)惠方式給予扶持，從而矯正市場失靈，在市場公平基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。要體現(xiàn)代內(nèi)公平和代際公平。自然資源有限，但市場的需求則是無限，當(dāng)代人為發(fā)展經(jīng)濟(jì)有可能對后人造成嚴(yán)重的資源和環(huán)境影響。稅收作為調(diào)控手段，應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的要求，影響和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)以犧牲后代的利益為代價(jià)，通過稅收手段，不僅對當(dāng)前的外部性進(jìn)行調(diào)節(jié)，還要對可能向后人傳遞的外部性進(jìn)行調(diào)節(jié)，抑制損害環(huán)境的行為。利用稅收政策，強(qiáng)化對資源占有者、使用者的稅收調(diào)節(jié)，使資源占有者和使用者的稅收負(fù)擔(dān)，變得更加公平。

為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家陸續(xù)出臺了相關(guān)稅收政策，比如：企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的資源作為主要原材料，生產(chǎn)國家非限制和禁止并符合國家和行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，減按90％計(jì)人收入總額征收企業(yè)所得稅；企業(yè)購置并實(shí)際使用規(guī)定的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的，該專用設(shè)備投資額的10％可以從企業(yè)當(dāng)年的企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額中抵免；企業(yè)從事公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造等環(huán)境保護(hù)、節(jié)能項(xiàng)目的所得，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅，等等。但是與促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求相比，稅制設(shè)計(jì)不合理，政策覆蓋面窄，調(diào)節(jié)缺乏彈性。

促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收對策

大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是十七大提出的重大戰(zhàn)略，是對傳統(tǒng)工業(yè)化“大量開采、大量消費(fèi)、大量廢棄”發(fā)展模式的根本變革，是我國新型工業(yè)化道路的必然選擇。稅收必須按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)稅制改革，調(diào)整稅收政策，充分發(fā)揮其優(yōu)化資源配置、鼓勵(lì)與限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展等功能，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系的形成和發(fā)展。

(一)改革現(xiàn)行稅制

第一，加快增值稅改革。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，加快增值稅轉(zhuǎn)型步伐，盡快將現(xiàn)行增值稅由“生產(chǎn)型”轉(zhuǎn)為“消費(fèi)型”，在此基礎(chǔ)上，對企業(yè)引進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)、研究開發(fā)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等發(fā)生的費(fèi)用在

計(jì)算增值稅時(shí)進(jìn)行全額抵扣；對國家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品，按照資源循環(huán)利用的程度給予一定時(shí)期的減免稅優(yōu)惠；對部分資源綜合利用產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品實(shí)行增值稅即征即返等政策；對回收利用的資源如廢舊輪胎綜合利用等，允許按17％抵扣進(jìn)項(xiàng)稅。鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和技術(shù)引進(jìn)，減少能源、資源消耗，提高資源利用效率。

第二，完善資源稅稅制。擴(kuò)大征稅范圍，將森林、草原、灘涂、淡水和地?zé)岬缺仨毤右员Ｗo(hù)開發(fā)和利用的資源列入資源稅征收范圍，維護(hù)生態(tài)平衡，并為恢復(fù)生態(tài)平衡提供資金來源。調(diào)整資源稅計(jì)稅依據(jù)，由現(xiàn)行的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，特別是對非再生性、非替代性、稀缺性資源提高單位稅額，限制掠奪性開采與開發(fā)。將各類資源性收費(fèi)如礦產(chǎn)資源管理費(fèi)、林業(yè)補(bǔ)償費(fèi)、育林基金、水資源費(fèi)、漁業(yè)資源費(fèi)等實(shí)行費(fèi)改稅，增強(qiáng)征收剛性。

第三，開征環(huán)境保護(hù)稅。征收環(huán)境保護(hù)稅是許多國家通行做法。根據(jù)我國國情，宜按照“誰污染誰負(fù)擔(dān)”的原則，開征環(huán)境保護(hù)稅。將征收范圍確定為污染物的排放，包括廢水、廢氣和排放的固體污染物等。為提高環(huán)境保護(hù)稅調(diào)控作用，還可以考慮實(shí)行差別稅率或累進(jìn)稅率，即按照單位GDP或其他指標(biāo)的污染物排放量，分檔確定稅率，單位指標(biāo)污染物排放量越高的，其稅率越高。這樣可以建立彈性的稅收排污負(fù)擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)加快技術(shù)改造，減少污染物排放，從源頭限制污染。

(二)調(diào)整稅收政策

第一，調(diào)整消費(fèi)稅政策。擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，在現(xiàn)行基礎(chǔ)上，將無法回收利用或難以降解的材料制造的產(chǎn)品、對資源消耗量大的消費(fèi)品與消費(fèi)行為等，列入消費(fèi)稅的征收范圍。優(yōu)化消費(fèi)稅率，對資源消耗高、環(huán)境污染較重的行業(yè)和產(chǎn)品，以及不可再生和替代資源生產(chǎn)的產(chǎn)品，適當(dāng)調(diào)高稅率。

第二，改進(jìn)所得稅政策。對企業(yè)開發(fā)可節(jié)約資源、能源和使用廢物排放低的生產(chǎn)技術(shù)與工藝，以及在資源綜合利用的技術(shù)創(chuàng)新過程中，所發(fā)生的新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝方面投入，在計(jì)算企業(yè)所得稅時(shí)給予據(jù)實(shí)扣除，并可考慮提高加計(jì)扣除比例。對企業(yè)購進(jìn)提高資源綜合利用效率的先進(jìn)設(shè)備，可允許縮短折舊年限。對資源回收產(chǎn)業(yè)可給予一定年限的企業(yè)所得稅全額減免，促進(jìn)資源循環(huán)利用和減少環(huán)境污染。

第三，建立“綠色關(guān)稅”體系。綠色關(guān)稅包括出口稅收和進(jìn)口稅收。進(jìn)口稅收方面，對影響生態(tài)環(huán)境的進(jìn)口產(chǎn)品，提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；對技術(shù)含量高的用于清潔生產(chǎn)的進(jìn)口設(shè)備、儀器和技術(shù)，減征或免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。出口稅收方面，對高能耗、高物耗、低效率的資源產(chǎn)品和初級產(chǎn)品，提高出口關(guān)稅稅率，取消煤炭、原油、柴油出口退稅，改善我國產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)，提高進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量。

(三)建立財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制

通過財(cái)稅杠桿，實(shí)行激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在供給方面，以技改項(xiàng)目貼息貸款及財(cái)政資金直接投入、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，支持企業(yè)加大節(jié)能環(huán)保技術(shù)、工藝、產(chǎn)品的研究開發(fā)，促進(jìn)企業(yè)擴(kuò)大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)；在需求方面，加大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的政府采購力度，對消費(fèi)者購買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品予以補(bǔ)貼，刺激節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的消費(fèi)。通過多種措施綜合作用，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，做大做強(qiáng)。