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    政府與市場互動的新區(qū)開發(fā)建設(shè)模式初探

    2009-08-07 01:51:06
    理論觀察 2009年3期
    關(guān)鍵詞:市場運作

    孫 仁

    [摘要]城市新區(qū)開發(fā)和建設(shè)要努力構(gòu)建政府與市場互動的城市新區(qū)開發(fā)模式,著力促進政府職能改變,要在完善落實各項政策支撐體系,建立健全相關(guān)的法規(guī),創(chuàng)新機制等方面做足文章。

    [關(guān)鍵詞]城市新區(qū)開發(fā);政府引導(dǎo);市場運作;政府一市場互動

    [中圖分類號]F127.9[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2009)03-0019-02

    開發(fā)齊齊哈爾新區(qū),是齊齊哈爾市委市政府站在城市發(fā)展的戰(zhàn)略高度,本著對歷史、對未來、對人民負責(zé)的態(tài)度,做出的重大決策。早在2002年,市委市政府就提出了近期沿江發(fā)展,遠期跨江發(fā)展的城市發(fā)展目標(biāo)。借助國家治理松花江流域的機遇和尼爾基水庫的落成,縮窄嫩江瀉洪渠道,利用嫩江西岸剩余的45平方公里灘涂建設(shè)齊齊哈爾新區(qū),既符合國家土地利用政策又能提高城市品位,促進城市的現(xiàn)代化,是一件利國利民的好事、大事。建設(shè)一個什么樣的新區(qū)?怎么建設(shè)新區(qū)?成為擺在我們面前的新課題。

    當(dāng)今中國迎來了人類歷史上最大的一次城市化浪潮,新區(qū)建設(shè)蓬勃興起。通過城市新區(qū)建設(shè)帶動城市向大都市發(fā)展是城市空間拓展的主要手段,通過考察和借鑒國內(nèi)兄弟城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)的成功經(jīng)驗,堅持政府引導(dǎo)與市場運作相結(jié)合,構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場運作”的新區(qū)開發(fā)建設(shè)模式是保證新區(qū)快速建設(shè),促進新區(qū)可持續(xù)發(fā)展最佳機制。

    為此,筆者認為轉(zhuǎn)變政府職能、研究落實新區(qū)開發(fā)政策、建立健全相關(guān)法律法規(guī),為該模式的成功運行提供良好的政策和投資環(huán)境,是保證新區(qū)開發(fā)建設(shè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的前提條件。

    一、由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

    長期以來,受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下管理理念的影響,地方政府在進行城市新區(qū)開發(fā)和建設(shè)的過程中,往往既是新區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略的決策者、各項政策的制定者,也是新區(qū)的建設(shè)者和房地產(chǎn)開發(fā)商,而且還是市場的組織者和管理者。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善,這種全能型政府不僅不適應(yīng)新區(qū)的開發(fā),反而在一定程度上會影響新區(qū)開發(fā)的速度。將市場能做的事情退還給市場,實現(xiàn)由全能政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變已是大勢所趨。凡是市場能夠做的事都讓位給市場,凡是市場自行調(diào)節(jié),企業(yè)自行決定,中介機構(gòu)提供服務(wù)的事項政府要堅決退出。通過經(jīng)濟和法律手段來規(guī)范市場行為,運用政策、法律和提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)營造良好的發(fā)展環(huán)境,協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、國土資源、財政等行政部門,確保新區(qū)建設(shè)各環(huán)節(jié)高效運行。將新區(qū)管理與市場作用有效地結(jié)合起來,才會有力推動新區(qū)開發(fā)建設(shè),促進地域經(jīng)濟發(fā)展。

    二、完善落實政策支撐體系

    縱觀其新區(qū)建設(shè)歷程,不難發(fā)現(xiàn)每個時期的新區(qū)建設(shè)都離不開相關(guān)政策的配套扶持。新區(qū)的建設(shè)是一項綜合的社會系統(tǒng)工程,需要各個部門相互配合、協(xié)調(diào)推進,這就需要一系列相關(guān)政策的綜合引導(dǎo)和推動。針對新區(qū)開發(fā)的不同階段,應(yīng)依次出臺相關(guān)政策措施來推動新區(qū)建設(shè)進程。在新區(qū)開發(fā)初期,為吸引投資商,政府可以直接統(tǒng)籌或負責(zé)區(qū)域性大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),以確保新區(qū)有良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件;根據(jù)實際情況,在土地、戶籍、財政稅收、投融資政策等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠,實行政策聚焦,鼓勵投資者在新區(qū)開發(fā)建設(shè)。如:對投資額大的項目可允許一次規(guī)劃、分期建設(shè)、分期繳納土地出讓金等;鼓勵大企業(yè)總部和金融機構(gòu)人駐新區(qū),對其建房、租房給予一定的補助等等,以優(yōu)惠的政策吸引各方力量參與新區(qū)建設(shè)。

    三、建立健全相關(guān)地方法規(guī)

    新區(qū)開發(fā)可以依賴市場,需要政府、企業(yè)、公眾的參與,但需要有一整套完善的法規(guī)體系,規(guī)范政府和市場問的相互行為,使其各司其職,依法辦事。為保障新區(qū)建設(shè)的順利進行,地方人大應(yīng)依法制定相關(guān)法律條文、健全相關(guān)法規(guī),以約束新區(qū)規(guī)劃和開發(fā)行為。新區(qū)立法應(yīng)涉及機構(gòu)設(shè)置、土地政策、環(huán)境保護、資源利用、資金籌措、住宅標(biāo)準(zhǔn)等多方面內(nèi)容,制定相關(guān)的土地法、規(guī)劃法、環(huán)境法、吸引投資與市場扶持法、新區(qū)開發(fā)管理法等,從而依法明確新區(qū)建設(shè)基本原則、目標(biāo)定位、新區(qū)開發(fā)建設(shè)主體、建設(shè)資金使用、開發(fā)程序、規(guī)劃建設(shè)等事宜,為新區(qū)建設(shè)提供堅實的法律基礎(chǔ)。

    四、大力推進創(chuàng)新機制

    新區(qū)開發(fā)走“政府引導(dǎo)、市場運作”之路,就要在土地資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施配套、新區(qū)建設(shè)投融資、新區(qū)管理等方面充分引入市場機制,把政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)緊密結(jié)合起來,真正實現(xiàn)政府與市場的雙向互動,推進城市新區(qū)的有序開發(fā)和統(tǒng)籌建設(shè)。

    第一,實施“政府授權(quán),市場運作”的土地開發(fā)。在我國現(xiàn)行土地公有制下,開發(fā)商作為物業(yè)開發(fā)的主體,既是一級市場的土地需求者,也是二級市場的房屋供給者,我們可以借鑒上海浦東新區(qū)土地開發(fā)模式——“兩級循環(huán)、滾動開發(fā),政府宏觀控制,市場自由運作”,按照“政府壟斷一級市場,放開搞活二級市場,提高土地使用效益”的原則熟化土地,將經(jīng)過完善配套升值后的土地通過招標(biāo)等方式向開發(fā)商出讓,保證新區(qū)建設(shè)資金的投入,為新區(qū)建設(shè)創(chuàng)造條件。也可以嘗試“政府授權(quán)、市場運作”的熟地開發(fā)模式,構(gòu)建政府、企業(yè)和市場之間的溝通橋梁,使得政府對于土地開發(fā)和土地市場的調(diào)控擁有較強的控制力,形成“土地儲備——系統(tǒng)開發(fā)——熟地投放——資金回籠——土地儲備”的良性循環(huán),既能保證政府土地收益的回收,又能實現(xiàn)了各個參與方的共贏。

    第二,開展政府主導(dǎo)下的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的市場化。面對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題,政府時常力不從心。一方面,基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共性和自然壟斷性,市場機制不能解決其合理配置問題,需要政府干預(yù);另一方面,政府如果直接投資基礎(chǔ)設(shè)施,難免自陷微觀經(jīng)濟事務(wù)中,影響其職能的履行,還會背上沉重的財政包袱。政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的未來需求預(yù)測和總體布局規(guī)劃、制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期計劃,讓市場機制在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。地方政府應(yīng)積極促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的市場化,創(chuàng)立公平、公正的市場環(huán)境,引入競爭機制,通過經(jīng)營權(quán)拍賣轉(zhuǎn)讓、資本置換、BOT和TOT等方式,讓民間資本參與新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);通過簡化審批、減少收費、改善服務(wù),建立激勵機制,給投資者創(chuàng)造一個良好的、公平競爭的投資環(huán)境。審批時,對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以適度超前,但不能嚴重過剩;應(yīng)引入競爭,但不能過度競爭,采取各種優(yōu)惠與獎勵政策降低私有企業(yè)進入壁壘,積極吸引其他投資主體參與新區(qū)投資、建設(shè)和運營活動,盡可能讓市場機制充分發(fā)揮作用;建立以收費為主的成本補償機制,制定合理的收費辦法和恰當(dāng)?shù)呢斦a貼制度,力促新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成自我生存自我發(fā)展的能力。

    第三,搭建多元化投資平臺,拓寬新區(qū)融資渠道。新區(qū)建設(shè)普遍面臨著資金短缺、資金利用效率低、融資困難等難題,要打破新區(qū)建設(shè)的資金瓶頸,就必須按照“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的原則,構(gòu)建“投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化”的新機制,建立健全政府、企業(yè)、社會等多個投資主體共同參與的多元投資共建機制,積

    極吸引外資和社會閑散資金積極參與新區(qū)的開發(fā)建設(shè),為新區(qū)建設(shè)提供充足的資金供給。同時進行市場化運作,最大程度地提高資金使用效率。創(chuàng)新投融資體制,采取“融資運作、經(jīng)營生財、滾動發(fā)展”的策略,加快新區(qū)建設(shè)??梢酝ㄟ^BOT、PPP等方式廣泛吸收各種民間資本、社會資本及國外資本,參與新區(qū)開發(fā)建設(shè)。(BOT是“build-operate-transfer”的縮寫,意為“建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓”,是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),向社會提供公共服務(wù)的一種方式。PPP(公私合作制)的合作方式,被越來越多的應(yīng)用在市政建設(shè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施等政府項目融資中)。應(yīng)根據(jù)不同的建設(shè)階段采用不同的融資模式并選擇合理的融資渠道,新區(qū)建設(shè)初期的總體融資模式應(yīng)以政府主導(dǎo)型的間接融資模式為主,待投資環(huán)境明顯改善后,轉(zhuǎn)為以市場主導(dǎo)的直接融資為主。

    第四,創(chuàng)新新區(qū)管理體制,實現(xiàn)政府與市場的有效對接。目前中國絕大多數(shù)新區(qū)在管理上一般由政府直接領(lǐng)導(dǎo),實踐證明這種單一化管理模式已不適應(yīng)新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。在市場經(jīng)濟的條件下,新區(qū)管理模式必須與市場經(jīng)濟的要求相適應(yīng),才能實現(xiàn)新區(qū)的科學(xué)發(fā)展。為加快城市新區(qū)的開發(fā)與建設(shè),新區(qū)在管理上應(yīng)該把政府、市場、民眾結(jié)合起來,走“小政府、大社會”、“小政府、大開發(fā)”的路子,按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、重心下移、強化服務(wù)”的原則,創(chuàng)建“兩級政府、兩級管理、公眾參與”的新區(qū)管理新體制。政府、企業(yè)和社會組織共同形成一個管理體系,三方力量分工合作,共享權(quán)力,共擔(dān)責(zé)任,形成多層管理模式。

    新區(qū)管理委員會作為市政府的派出機構(gòu),對新區(qū)行使相對獨立的管理職能,實行“封閉式管理、開放式運作”。在基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、社會福利、公共教育、消防救災(zāi)等混合公共產(chǎn)品領(lǐng)域適當(dāng)引入民營資本,推動公共服務(wù)的市場化進程,并制定出完善的監(jiān)控制度,明確與各相關(guān)企業(yè)單位的責(zé)、權(quán)、利,對其實行統(tǒng)一考評、績效考核,增強新區(qū)在管理上的獨立性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,切實將管理權(quán)限落實到位;完善新區(qū)政務(wù)公開制度、群眾舉報制度、特邀監(jiān)督制度,讓民眾積極參與到新區(qū)管理的決策、執(zhí)法、監(jiān)督和公共設(shè)施建設(shè)等的過程之中,賦予公眾“監(jiān)督權(quán)、倡議權(quán)”,討論新區(qū)建設(shè)發(fā)展中的重大問題,擴大公民對市場化運作項目的立法討論、政策建議及具體操作過程的監(jiān)督,提高新區(qū)管理的透明度;管委會利用管理機制的創(chuàng)新,不斷與企業(yè)和社會組織進行管理權(quán)力的分配與再分配,做到政府機構(gòu)的扁平化,真正實現(xiàn)新區(qū)管理由政府包攬型向市場導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變。

    總之,政府和市場兩方面的力量是相輔相成的。政府在城市新區(qū)建設(shè)的推進過程中處于主導(dǎo)地位,對于新區(qū)建設(shè)具有決定推動作用,主要體現(xiàn)在政策、法規(guī)、規(guī)劃、管理等方面,以保證新規(guī)劃和發(fā)展的目標(biāo)的實現(xiàn)。充分發(fā)揮市場給新區(qū)建設(shè)帶來可持續(xù)發(fā)展動力的作用,面對機遇和挑戰(zhàn)并存的局面,堅持政府引導(dǎo)與市場運作相結(jié)合,構(gòu)建政府與市場雙向互動型的新區(qū)開發(fā)建設(shè)模式。

    科學(xué)營造城市,創(chuàng)新成就未來。我們相信,在市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下,以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),建設(shè)一個生態(tài)環(huán)境優(yōu)雅,具有北方城市特色,適合旅游觀光的鶴城現(xiàn)代化新區(qū)的目標(biāo),一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

    [參考文獻]

    [1]王燁峰,城市新區(qū)發(fā)展研究初探[D],東南大學(xué),2006。

    [2]張永梅,城市新區(qū)開發(fā)中的政府角色和作用分析[D],同濟大學(xué),2007。

    [3]劉亞臣,馬曉暉,韓鳳,市場導(dǎo)向的新城管理模式初探——以沈撫新城管理模式為例[J],中國市場,2008,(04)。

    [責(zé)任編輯張振華]

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