東盟治理進(jìn)程中的環(huán)境區(qū)域合作模式

邱昌情

[內(nèi)容提要]東盟環(huán)境合作是伴隨著地區(qū)一體化進(jìn)程的一種地區(qū)治理形式。當(dāng)前東盟治理進(jìn)程中的環(huán)境區(qū)域合作展現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭，環(huán)境合作議題向多領(lǐng)域拓展，并逐步向機(jī)制化方向邁進(jìn)，但未來東盟環(huán)境區(qū)域合作的道路仍然漫長艱辛。本文通過比較分析APEC和“東盟10+3”合作模式在東盟環(huán)境區(qū)域合作中的作用與進(jìn)展，探討環(huán)境區(qū)域合作模式在東盟治理進(jìn)程中的發(fā)展及未來前景。

[關(guān)鍵詞]東盟治理環(huán)境區(qū)域合作機(jī)制

中圖分類號(hào)：D814·1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007－1369(2009)2－0100－06

從20世紀(jì)80年代后期開始，尤其是1992年的聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展大會(huì)后，環(huán)境問題迅速成為當(dāng)今國際社會(huì)普遍關(guān)心的問題。隨著國家間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益緊密，環(huán)境問題的國家間合作也越來越普遍。當(dāng)前，東盟治理進(jìn)程中的環(huán)境區(qū)域合作已經(jīng)展現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭，合作議題正向多領(lǐng)域拓展，并逐步向機(jī)制化方向邁進(jìn)。但另一方面，東盟面臨的環(huán)境問題比以往更加復(fù)雜和富有挑戰(zhàn)性，如何在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下實(shí)行經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是東盟面臨的主要任務(wù)。本文試圖從全球環(huán)境治理的視角來考察環(huán)境區(qū)域合作模式對(duì)東盟環(huán)境治理的作用，指出東盟治理進(jìn)程中的環(huán)境區(qū)域合作必須加強(qiáng)制度化建設(shè)，使環(huán)境區(qū)域合作由功能性合作過度到制度化環(huán)境合作模式，這將是未來東盟環(huán)境合作的必然選擇。

全球環(huán)境治理視野下的區(qū)域合作模式：理論闡釋

廣義的全球環(huán)境治理包括理念(notions)與制度(institutions)兩個(gè)層面：前者致力于闡明環(huán)境議題全球性應(yīng)對(duì)的必要性與理論可能性，而后者則側(cè)重于使各種全球性環(huán)境政治與政策理念的制度化甚至機(jī)構(gòu)化。需要強(qiáng)調(diào)的是，一方面，上述兩個(gè)層面的區(qū)分只是相對(duì)的。實(shí)際上，許多學(xué)者理解的寬泛意義上的國際制度或體系(regimes)還包括各種形式的國際原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序甚至認(rèn)知性(cognitive)范式。這就使得很多逐漸被接受的全球性環(huán)境共識(shí)可以歸人國際“軟制度”的范圍，比如“全球思考、地方行動(dòng)”、“人類共同遺產(chǎn)”、“污染無國界”、“地球只有一個(gè)，但世界不止一個(gè)”等等。另一方面，全球環(huán)境治理的制度層面本身也是一個(gè)十分復(fù)雜的制度或組織機(jī)構(gòu)體系。這其中既包括具有強(qiáng)有約束力的國際制度體系和國際環(huán)境法律，也包括作為軟約束存在的不斷增加的國際環(huán)境規(guī)約、慣例和先行做法等。

然而，全球環(huán)境治理有著很強(qiáng)的生態(tài)主義理想化或者目標(biāo)指向色彩，其面臨的首要難題不是如何從全球環(huán)境治理的相對(duì)多元化的理念走向相對(duì)簡約的制度化實(shí)踐，而是如何使這一理論思考者和實(shí)踐者擁有一個(gè)可以彼此理解、交流和學(xué)習(xí)的話語空間或語境。造成環(huán)境全球性思維這一方法論困境的因素很多：一是由不同社會(huì)發(fā)展水平所決定的族群或地區(qū)間的環(huán)境文化價(jià)值差異。當(dāng)今世界遠(yuǎn)不是一個(gè)均質(zhì)化和平衡發(fā)展的世界：一方是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高的多的人類少數(shù)族群或地區(qū)，他們耗費(fèi)著世界絕大部分的自然物質(zhì)能源，卻有著更為國際化甚至全球化的環(huán)境視野；另一方是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的多的人類大部分族群或地區(qū)，他們只是為了生存和有限發(fā)展而斗爭，并不得不從事著大量“損人利己”的生態(tài)環(huán)境破壞活動(dòng)。在這樣一種現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)與政治世界格局之下，各個(gè)族群或地區(qū)性主體有可能形成基于各自理解的綠色文化價(jià)值觀念，卻很難保證其有一個(gè)明確意義上的全球綠色向度。二是以民族國家為代表的政治主體間的環(huán)境利益差異?！碍h(huán)境污染無國界”是事實(shí)，但民族國家依然是并將繼續(xù)是國際經(jīng)濟(jì)與政治舞臺(tái)的主角。在跨國環(huán)境保護(hù)需要和民族國家利益之間發(fā)生沖突時(shí)，民族國家?guī)缀鯐?huì)毫不猶豫地選擇后者。因此，我們應(yīng)當(dāng)更多地立足于較為現(xiàn)實(shí)主義的全球環(huán)境政治立場，單純地寄希望于圍繞某一國際組織、國際條約或所謂的“全球公民社會(huì)”的全球環(huán)境治理，未必是可靠或唯一的選項(xiàng)。而正是在這一背景下，筆者認(rèn)為，環(huán)境治理的區(qū)域合作模式應(yīng)該成為一個(gè)值得關(guān)注的替代或通路。

概括地說，區(qū)域合作或一體化組織可以從結(jié)構(gòu)和功能兩個(gè)向度加以區(qū)分，而這也可以構(gòu)成評(píng)估其區(qū)域環(huán)境合作模式的基本性方面。從結(jié)構(gòu)來說，區(qū)域合作組織可以根據(jù)它們的政策目標(biāo)、決策機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)分為三種類型。第一種類型是制度化的區(qū)域合作組織。它們具有具體界定的短期和中長期目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)，這些組織得到明確的授權(quán)以通過定期舉行的會(huì)議、按照一致同意或特定多數(shù)方式做出有法定約束力的決策。第二種類型是功能性區(qū)域合作機(jī)制。這類組織被創(chuàng)建的主要目的是承擔(dān)某些補(bǔ)充性角色，以幫助民族國家政府應(yīng)對(duì)那些具有國際或跨國影響的議題領(lǐng)域。因而，這類合作組織一般只具有有限的法律授權(quán)或資源以設(shè)計(jì)長遠(yuǎn)或綜合性目標(biāo)、做出具有強(qiáng)烈約束性的決策以及維持或發(fā)展持久性的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域中的大多數(shù)雙邊或多邊政府間對(duì)話機(jī)制比如中歐環(huán)境對(duì)話機(jī)制，屬于這一類型。另外，現(xiàn)實(shí)中還有一些介于上述二者之間的區(qū)域合作組織類型。它們往往同時(shí)采納了制度化和功能化的合作方法。就其功能而言，弗蘭克·比爾曼(Frank Biermann)和斯蒂芬·鮑爾(Steffen Bauer)曾依據(jù)跨國或國際組織發(fā)揮下列三種作用的多少來進(jìn)行分類：作為知識(shí)傳播者以確定全球議程、作為談判促進(jìn)者以構(gòu)建全球合作框架和作為能力建設(shè)者使全球合作框架運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，可以在適當(dāng)調(diào)整上述分類尺度的基礎(chǔ)上提出一個(gè)分析區(qū)域合作或一體化組織的環(huán)境治理的功能向度，包括促進(jìn)地區(qū)環(huán)境信息交流、推動(dòng)區(qū)域環(huán)境政策發(fā)動(dòng)與談判、監(jiān)控區(qū)域環(huán)境政策落實(shí)三個(gè)不同層面以及作為其外部維度的全球環(huán)境治理參與。

東盟環(huán)境合作：從APEC到“東盟10+3”

東盟環(huán)境合作開始于20世紀(jì)70年代末80年代初，東盟作為東南亞次區(qū)域組織第一個(gè)將環(huán)境議題引入地區(qū)合作，通過地區(qū)層面的集體合作與協(xié)調(diào)，形成相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃來解決東盟國家共同面臨的環(huán)境問題。1977年，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(uNEP)推動(dòng)和支持下，東盟開始開展地區(qū)環(huán)境合作，制定了第一個(gè)東盟分區(qū)環(huán)境計(jì)劃，后來在1989年APEC成立后，組建了東盟成員國政府首腦會(huì)議、東盟環(huán)境部長會(huì)議、東盟環(huán)境高官組織和執(zhí)行合作計(jì)劃項(xiàng)目的六個(gè)小組以及東盟秘書處等，開始形成了一個(gè)制度化次區(qū)域合作組織。從東盟環(huán)境合作的進(jìn)程來看，主要經(jīng)歷了從APEC到“東盟10+3”這樣一個(gè)制度化合作階段。

1從APEC到“東盟10+3”

涵蓋整個(gè)東南亞地區(qū)的第一個(gè)區(qū)域合作機(jī)構(gòu)是論壇性的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)。APEC自1989年成立以來不斷地?cái)U(kuò)大著它的“成員經(jīng)濟(jì)體”和合作議題領(lǐng)域。它的成員已經(jīng)從最初的12個(gè)擴(kuò)大到目前的21個(gè)。它在1996年接納了環(huán)境議題，其標(biāo)志是中國政府建議下的一個(gè)APEC“環(huán)境保護(hù)中心”次年在北京的成立；然而，APEC的主要目標(biāo)、決策機(jī)制和組織框架沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的

變化。它的根本目標(biāo)是進(jìn)一步推進(jìn)這一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長和繁榮，并逐步強(qiáng)化一個(gè)亞太共同體?；谏鲜瞿繕?biāo)，它的首要政策是在2020年前實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的貿(mào)易與投資自由化，也就是1994年在印度尼西亞茂物舉行的領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上確定的“茂物目標(biāo)”(Bogor Goals)。同時(shí)，APEC是當(dāng)今世界唯一的建立在非約束性承諾、公開平等尊重各方觀點(diǎn)基礎(chǔ)上的國際組織。相應(yīng)的，APEC內(nèi)部沒有設(shè)立明確管理權(quán)限與政策落實(shí)權(quán)力的持久性內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，比如像歐盟內(nèi)部的歐盟委員會(huì)(Ec)那樣的角色，因此，APEC主要是作為一種多邊合作性的經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易論壇來運(yùn)作的。從區(qū)域一體化組織的視角來看，APEC似乎已經(jīng)表明了由于地理、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義上的復(fù)雜性而難以走向一種進(jìn)一步制度化的未來。1997年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)使得東盟和中國、日本、韓國開始認(rèn)真對(duì)待關(guān)于加強(qiáng)東亞合作的建議。在這一新的合作主義氛圍之下，東盟和“中、日、韓”領(lǐng)導(dǎo)人于1997年12月首次在馬來西亞舉行了會(huì)晤，標(biāo)志著“東盟+3”合作這一區(qū)域合作組織的建立。在成立之初，“東盟+3”在很多方面看起來像那時(shí)一度失寵的APEC的一個(gè)替代或萎縮版本。因?yàn)橄馎PEC一樣，它首先必須應(yīng)對(duì)的也是經(jīng)濟(jì)議題特別是對(duì)東盟經(jīng)濟(jì)造成沉重打擊的亞洲金融危機(jī)。就決策機(jī)制和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)而言，“東盟+3”看起來也像是另一個(gè)多邊非正式對(duì)話機(jī)制。但與APEC不同的是，它第一次為包括東盟和中國、日本與韓國的東亞地區(qū)提供了一個(gè)制度性合作框架，并很快顯示了它演變成為一個(gè)制度化區(qū)域合作組織的發(fā)展?jié)摿?。目前，“東盟10+3”的決策機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)包括如下幾部分：在最高層次上，包括一個(gè)“10+3”峰會(huì)、三個(gè)“10+1”峰會(huì)和一個(gè)“中、日、韓”峰會(huì)，在中間層次上，它包括不同領(lǐng)域的部長級(jí)會(huì)議，目前涉及外交、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)、旅游、能源和環(huán)境等八個(gè)政策領(lǐng)域；在更低水平上，它包括各種形式的高官或工作小組會(huì)議。所有上述會(huì)議已經(jīng)變得比較規(guī)范和正式。使東南亞國家憑借一個(gè)組織完善的次區(qū)域合作組織“東盟”，在東亞區(qū)域合作的發(fā)動(dòng)與推進(jìn)過程中發(fā)揮了關(guān)鍵性或領(lǐng)導(dǎo)者作用。

2“東盟10+3”對(duì)環(huán)境議題的吸納

像其他區(qū)域合作組織一樣，“東盟+3”成立后不久就在致力于推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的同時(shí)感受到了應(yīng)對(duì)非經(jīng)濟(jì)議題的必要性。目前，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)被確認(rèn)為“東盟+3”合作框架下的八個(gè)政策領(lǐng)域和17個(gè)政策議題之一，其他七個(gè)政策領(lǐng)域分別是經(jīng)濟(jì)、貨幣與金融、政治與安全、旅游、農(nóng)業(yè)、能源和信息技術(shù)。1999年舉行的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議將范圍擴(kuò)大包括外交、財(cái)政和貿(mào)易部長，并確認(rèn)了八個(gè)關(guān)鍵性合作領(lǐng)域，而環(huán)境保護(hù)是其中之一。同年11月28日發(fā)表的聯(lián)合聲明，首次明確表達(dá)了各成員國希望推進(jìn)這一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、政治安全方面合作的意愿。作為會(huì)議主要成果之一，“東盟+3”成員國同意促進(jìn)某些跨境地區(qū)比如大湄公河流域的發(fā)展合作，并加強(qiáng)它們?cè)诟鞣N國際與區(qū)域性論壇比如聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、APEC、亞歐會(huì)議(ASEM)和東盟地區(qū)論壇(ARF)等中的溝通與協(xié)調(diào)。

2001年5月，在柬埔寨舉行的貿(mào)易部長會(huì)議決定支持六個(gè)未來合作領(lǐng)域，其中之一就是環(huán)境保護(hù)。其中，題為“東盟衛(wèi)星圖象檔案和環(huán)境研究”的項(xiàng)目描述到：“這一區(qū)域面臨的重要挑戰(zhàn)之一是快速推進(jìn)的現(xiàn)代化和工業(yè)化對(duì)環(huán)境造成的影響，比如森林減少、水質(zhì)退化、洪水、旱災(zāi)和公共健康風(fēng)險(xiǎn)。這一計(jì)劃將使各國遠(yuǎn)距離分享現(xiàn)有的衛(wèi)星圖象檔案資源來研究、管理和解決這些環(huán)境難題。”在環(huán)保合作方面，兩個(gè)研究報(bào)告是非常重要的：一是2001年領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議通過的東亞展望小組的最終報(bào)告，二是2002年領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議通過的東亞研究小組(EASG)——2000年設(shè)立的作為“東亞展望小組”的一個(gè)后續(xù)研究機(jī)構(gòu)的最終報(bào)告。其中，題為“走向東亞共同體：一個(gè)和平、繁榮與進(jìn)步的區(qū)域”的展望小組報(bào)告，將“促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和善治方面的區(qū)域性努力”作為它追求的五個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)之一，而研究小組的報(bào)告包括了17個(gè)短期計(jì)劃項(xiàng)目和9個(gè)中長期計(jì)劃項(xiàng)目，目前，這兩個(gè)報(bào)告推薦的這些政策措施都已經(jīng)完成或正在實(shí)施之中。其中，環(huán)境保護(hù)作為9個(gè)中長期政策措施之一正在通過“東盟+3”環(huán)境部長會(huì)議積極運(yùn)作，主要目標(biāo)是“促進(jìn)這一區(qū)域更密切的海洋環(huán)境合作”。

為了落實(shí)2002年領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議達(dá)成的強(qiáng)化合作機(jī)制建設(shè)的決定，第二屆但也更為正式的“東盟+3”環(huán)境部長會(huì)議(EMM)——繼2002年11月首次在萬象舉行之后于2003年12月在緬甸舉行。此后，該會(huì)議先后于2004年和2005年由菲律賓和新加坡主辦。這些會(huì)議討論并確立了十個(gè)“東盟+3”環(huán)境合作重點(diǎn)領(lǐng)域：全球環(huán)境議題、土地和森林火災(zāi)及其跨境煙霧污染、海洋與沿海環(huán)境、可持續(xù)林業(yè)管理、國家公園和自然保護(hù)區(qū)管理、水資源保護(hù)、環(huán)境友好與清潔生產(chǎn)、公共環(huán)境意識(shí)教育、城市環(huán)境管理等等。很明顯，“東盟+3”的環(huán)境合作特別是在機(jī)制制度化和區(qū)域性政策創(chuàng)制方面仍處在初創(chuàng)階段。盡管如此，我們可以看到，它在三個(gè)亞體系層面——“東盟+1”、東盟本身和“中、日、韓”合作上已經(jīng)取得了諸多進(jìn)展。

“東盟+1”環(huán)境保護(hù)合作的一個(gè)典型事例是東盟與中國之間的合作。依據(jù)2003年簽署的《面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》，雙方承諾通過重新綠化跨境河流沿岸特別是聯(lián)合開發(fā)湄公河流域以保護(hù)次區(qū)域生物多樣性來強(qiáng)化雙邊合作。為此，一個(gè)世界銀行支持下的項(xiàng)目——“大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護(hù)計(jì)劃走廊行動(dòng)計(jì)劃”，正在實(shí)施過程中。這一為期十年的計(jì)劃包括三個(gè)連續(xù)性階段：第一階段(2005～2008年)，它將致力于創(chuàng)建九個(gè)分別選自六個(gè)參與國(中國、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南)的生物多樣性保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)。在經(jīng)過第一階段的評(píng)估后，該計(jì)劃將在2009年和2012年分別進(jìn)入第二和第三階段。

2002年6月由成員國簽署并于2003年11月實(shí)施的《東盟跨境煙霧污染協(xié)定》，是東盟首個(gè)具有法律效力的區(qū)域環(huán)境條約。這不僅標(biāo)志著東盟各國過去數(shù)年來協(xié)商解決跨境煙霧污染努力所取得的實(shí)效，而且會(huì)成為東盟在區(qū)域環(huán)境問題協(xié)調(diào)與解決中發(fā)揮更積極作用的起點(diǎn)。東盟在環(huán)境合作方面的其它標(biāo)志性成果包括：修改后的《東盟歷史遺產(chǎn)宣言》的簽署、《東盟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展城市框架》和《東盟水資源管理長期戰(zhàn)略計(jì)劃》的通過等。為了落實(shí)上述政策文件及其它計(jì)劃，東盟已經(jīng)建立了包括東盟跨境煙霧污染協(xié)調(diào)中心、東盟環(huán)境災(zāi)難緊急應(yīng)對(duì)與戰(zhàn)略規(guī)劃研究所和東盟生物多樣性區(qū)域中心等持久性內(nèi)部機(jī)構(gòu)。至于“東盟10+3”框架下的中、日、韓，對(duì)于東盟領(lǐng)導(dǎo)的東南亞一體化進(jìn)程和東盟發(fā)起的“東盟10+3”框架下的東亞區(qū)域更廣泛合作建議，都持一種積極立場。

總之，“東盟10+3”合作已經(jīng)通過為成員國提供一個(gè)共同的政治平臺(tái)或制度性框架，尤其是

定期舉行的不同級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，顯示了其在東亞區(qū)域環(huán)境合作中的領(lǐng)導(dǎo)性角色。在這一框架下，這些國家可以交流各自的政策觀點(diǎn)、討論共同關(guān)心的環(huán)境議題、探討某些雙邊或多邊環(huán)境難題的解決方案。

作為區(qū)域環(huán)境治理角色的“東盟10+3”：評(píng)估與展望

新的治理理論強(qiáng)調(diào)參與、伙伴與共識(shí)，這在很大程度上代表著“東盟10+3”機(jī)制與東盟推進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作相吻合的趨勢(shì)。以上對(duì)其組織演進(jìn)和環(huán)境政策議題的吸納過程的初步分析說明，“東盟+3”環(huán)境合作機(jī)制已經(jīng)確立了并為發(fā)展成為一個(gè)有影響力的區(qū)域環(huán)境治理角色奠定了重要基礎(chǔ)。與APEC以及其他跨國或區(qū)域性合作組織相比，“東盟+3”制定了更為明確和雄心勃勃的中長期發(fā)展目標(biāo)，包括向本區(qū)域共同體未來完整的社會(huì)與環(huán)境向度的政治承諾，并已經(jīng)形成了更為制度化的不同級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人定期會(huì)晤機(jī)制。以下作者將從“東盟10+3”環(huán)境區(qū)域合作機(jī)制自身的特征及功能向度對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，并提出未來進(jìn)一步推進(jìn)“東盟10+3”框架下的環(huán)境區(qū)域合作的對(duì)策與建議。

1“東盟10+3”環(huán)境區(qū)域合作機(jī)制的特征與功能缺陷

“東盟10+3”環(huán)境合作機(jī)制的出現(xiàn)標(biāo)志著東亞地區(qū)主義的成熟和未來發(fā)展的趨向，但它有著與以往歐美式的地區(qū)主義不同的特征。

(1)漸進(jìn)式發(fā)展和制度化水平低?！皷|盟10+3”環(huán)境合作機(jī)制基本上還處于發(fā)展的初級(jí)階段，其制度化發(fā)展水平較低。雖然“10+3”機(jī)制已經(jīng)形成了包括領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議一外長會(huì)議一各部部長會(huì)議和高官會(huì)議等一套比較系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，然而這些機(jī)制并非歐盟那樣的緊密型的組織制度，而是類似亞太經(jīng)合組織那樣松散的“論壇型”機(jī)制。

(2)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。目前，“東盟10+3”框架下的環(huán)境合作更多體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人宣言和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作層面，原則精神居多，還缺少解決環(huán)境問題的懲罰監(jiān)督機(jī)制。如果不建立起有效的監(jiān)督機(jī)制和懲罰機(jī)制，成員國就會(huì)存在僥幸心理而產(chǎn)生欺騙行為，使得環(huán)境區(qū)域合作難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

(3)各成員國法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)難以協(xié)調(diào)?！皷|盟10+3”框架下的各成員國各自都制定了全面的法規(guī)，作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境目標(biāo)和行動(dòng)框架。但由于各國所持立場不同，遇到具體問題時(shí)，很難找到相應(yīng)的條款進(jìn)行解決或制裁。再加上成員國之間長期堅(jiān)持“不干預(yù)”原則，使得東盟環(huán)境合作問題主要強(qiáng)調(diào)在合作干預(yù)上的同樣獨(dú)立和在沖突解決上的一致通過，為各成員國獨(dú)立地解決問題提供了很大的彈性。結(jié)果，區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境沖突難以解決。

(4)決策權(quán)虛弱和內(nèi)部結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)未充分發(fā)育成熟?！皷|盟+3”顯然還沒有成為一個(gè)有著明確環(huán)境向度的東亞區(qū)域合作組織。而從其功能向度的三個(gè)構(gòu)成要素來看，“東盟+3”在第一個(gè)層面即促進(jìn)區(qū)域環(huán)境信息交流已經(jīng)發(fā)揮著十分重要的作用，但在第二個(gè)和第三個(gè)層面即創(chuàng)制區(qū)域環(huán)境政策并監(jiān)控其落實(shí)上顯然還缺乏充分的執(zhí)法權(quán)和行動(dòng)能力。

2推進(jìn)“東盟10+3”框架下環(huán)境合作的對(duì)策與建議

從結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)向度和功能評(píng)價(jià)向度結(jié)合起來，作為區(qū)域環(huán)境治理角色的“東盟+3”合作已經(jīng)具備了明確的政策目標(biāo)和較為制度化的決策機(jī)制，并在促進(jìn)信息交流和推動(dòng)政策協(xié)商談判方面發(fā)揮著積極作用，但與一個(gè)像歐盟那樣的具有完善的政策目標(biāo)、決策機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)框架和健全的促進(jìn)信息交流、推動(dòng)政策談判、監(jiān)控政策落實(shí)職能的區(qū)域環(huán)境一體化組織相比，還有著相當(dāng)大的距離。因此，“東盟10+3”環(huán)境合作在可預(yù)見未來的發(fā)展必須注意以下幾個(gè)方面的因素及其變化：

(1)借鑒有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織的經(jīng)驗(yàn)，將貿(mào)易與環(huán)境合作聯(lián)系起來，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)，深化東盟環(huán)境領(lǐng)域的制度化合作，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)國家的合作與交流。如2003年春天發(fā)生的非典疫情，促進(jìn)了中國和東盟的在這方面的合作。同年4月，溫家寶總理出席了在泰國曼谷舉行的中國一東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于非典問題特別會(huì)議，會(huì)議簽署了《中國與東盟防止“非典”聯(lián)合聲明》。此外，2004年發(fā)生在這一地區(qū)的海嘯災(zāi)難對(duì)于“東盟+3”這樣的區(qū)域合作組織的教訓(xùn)是，單向度或局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作方法在一個(gè)全球化進(jìn)程中的世界已不再有效，并將面臨諸多的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)。

(2)建立起管理環(huán)境問題的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。盡管“東盟10+3”框架下的環(huán)境區(qū)域合作不像歐盟那樣有嚴(yán)格的組織機(jī)制，但鑒于環(huán)境問題的重大意義和兩難處境的產(chǎn)生，必須加強(qiáng)組織的機(jī)制建設(shè)，設(shè)立專門治理環(huán)境問題的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)成員國之間的環(huán)境合作，防止成員國之間糾紛的產(chǎn)生，加強(qiáng)環(huán)境法規(guī)的有效實(shí)施以及促進(jìn)各成員國政府及公眾共同推進(jìn)地區(qū)環(huán)境的改善。

(3)建立環(huán)境問題爭端解決機(jī)制。隨著貿(mào)易與投資自由化的發(fā)展，成員國關(guān)于環(huán)境與貿(mào)易、環(huán)境與投資的糾紛將呈上升趨勢(shì)。因此，需要建立起處理環(huán)境問題的爭端解決機(jī)制，以保障東盟的環(huán)境合作順利實(shí)施。自上世紀(jì)80年代初《東盟環(huán)境馬尼拉宣言》發(fā)表以來，東盟環(huán)境合作的法律法規(guī)發(fā)展非常迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)制定的環(huán)境公約宣言等已達(dá)30多項(xiàng)，主要涉及生物多樣性保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、跨國界煙霧污染預(yù)防和治理等廣泛內(nèi)容，但總的來說，東盟環(huán)境法規(guī)體系仍不健全。

(4)充分發(fā)揮環(huán)境非政府組織的積極作用。自20世紀(jì)80年代開始，東盟非政府組織得到很大發(fā)展。它們不僅關(guān)注本國事務(wù)，也關(guān)注整個(gè)東盟事務(wù)，在保護(hù)環(huán)境和堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了十分重要的作用。如1979年成立的菲律賓環(huán)境問題聯(lián)盟屬下就有720個(gè)非政府組織的綠色論壇，而1980年由79個(gè)非政府組織建立的印尼環(huán)境論壇到1992年就發(fā)展了約500個(gè)下屬組織。這些環(huán)境非政府組織采取對(duì)話、示威等方式與政府和一些跨國公司展開抗?fàn)?，反?duì)修大壩、破壞森林和草原、工業(yè)污染、濫捕海洋魚類等，取得了顯著成效。

近年來，隨著東盟各國經(jīng)濟(jì)高速增長，這一地區(qū)的環(huán)境狀況呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)，若不采取有力的協(xié)調(diào)行動(dòng)加以遏止，必將對(duì)本地區(qū)的發(fā)展構(gòu)成威脅。的確，無論東盟還是中、日、韓都對(duì)強(qiáng)化“東盟+3”框架下的非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作與協(xié)調(diào)包括環(huán)境保護(hù)，持一種積極的立場。然而，“東盟+3”面臨的難題是雙方還沒有明確意識(shí)到現(xiàn)在就需要啟動(dòng)創(chuàng)建一個(gè)更加制度化的環(huán)境與社會(huì)合作機(jī)制。因此，“東盟10+3”不僅要發(fā)展為一個(gè)日益重要的區(qū)域環(huán)境信息與政策交流的制度化平臺(tái)，更需要走向一個(gè)結(jié)構(gòu)與功能不斷完備的區(qū)域治理實(shí)體，推動(dòng)建立一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的地區(qū)環(huán)境合作機(jī)制。

結(jié)論

東盟治理進(jìn)程中的環(huán)境區(qū)域合作在政策目標(biāo)、決策機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)等方面已經(jīng)取得很大的進(jìn)展，作為這樣一個(gè)不斷擴(kuò)大與深化過程的結(jié)果，它正在上升為促進(jìn)東南亞環(huán)境保護(hù)與合作的一個(gè)主要角色。然而，東盟治理進(jìn)程中的環(huán)境區(qū)域合作的一個(gè)主要問題就是制度化程度比較低，仍停留在功能性合作階段。作為環(huán)境治理者的“東盟10+3”在從一個(gè)實(shí)質(zhì)上的政府間對(duì)話機(jī)制向一個(gè)真正區(qū)域合作或一體化組織的演變過程中，東盟國家必須將“東盟+3”目前經(jīng)濟(jì)合作主導(dǎo)下的進(jìn)程重新定位為一個(gè)綜合性、寬領(lǐng)域的合作平臺(tái)，使東南亞環(huán)境合作從功能化階段過渡到制度化合作?？傊?，“東盟10+3”合作模式確實(shí)在成長為促進(jìn)東南亞區(qū)域環(huán)境合作與協(xié)調(diào)方面的一個(gè)公認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)者，盡管它在實(shí)現(xiàn)決策機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)方面的實(shí)質(zhì)性改善之前很難擔(dān)當(dāng)更重要的角色，但通向一個(gè)東南亞環(huán)境共同體的路程已經(jīng)開始，這必將對(duì)未來東亞共同體的構(gòu)建起到重要作用。

(責(zé)任編輯：張業(yè)亮)