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    關(guān)于在內(nèi)蒙古部分旗縣實施“區(qū)直管旗(縣)”試點的幾點建議

    2009-07-31 06:59:00內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心課題組
    北方經(jīng)濟 2009年13期
    關(guān)鍵詞:管理權(quán)限我區(qū)直管

    內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心課題組

    黨的“十七大”以來,在進一步推進改革發(fā)展的新形勢下。黨中央多次提出,繼續(xù)推進省直管縣(市)的財政體制改革,有條件的地方可依法探索省直管縣(市)的體制,進一步擴大縣級政府的社會管理和經(jīng)濟管理權(quán)限。這為縣域經(jīng)濟發(fā)展和地方政府改革創(chuàng)新開拓了新的空間。近年來,為突破縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制制約,許多省區(qū)探索了“省直管縣”的有效途徑和方式。我區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中存在諸多的問題與現(xiàn)階段行政管理體制的弊端有著密切的聯(lián)系,盡快開展“區(qū)直管旗(縣)”試點,推動行政管理體制改革勢在必行。

    一、實施“區(qū)直管旗(縣)”的必要性

    (一)“區(qū)直管旗(縣)”是提高行政效率的需要

    從國外的趨勢看,政府管理的層級結(jié)構(gòu)正向扁平化方向發(fā)展。如,美國縣和市二級行政區(qū)平均管理幅度為431個,俄羅斯二級行政區(qū)平均管理幅度為21個,德國二級行政區(qū)平均管理幅度為40個。我國二級行政區(qū)平均管理幅度僅為8.6個,我區(qū)也僅為8.4個,遠遠低于發(fā)達國家地方政府的管理幅度。實施“區(qū)直管旗(縣)”改革可以通過財政體制的“扁平化”漸進帶動行政體制的“扁平化”,實現(xiàn)行政體制由“金字塔型”向“扁平型”轉(zhuǎn)變,使公共行政權(quán)力“零距離”地接近服務(wù)對象,有利于降低行政成本,提高行政效率,緩解旗(縣、市)事權(quán)與財權(quán)不相稱的矛盾。

    (二)“區(qū)直管旗(縣)”是轉(zhuǎn)變政府職能的需要

    隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及政府職能的逐步調(diào)整,自治區(qū)與盟(市)兩級政府的職能發(fā)生了較大的變化,事務(wù)性工作明顯減少,需要政府審批的事項將會越來越少。據(jù)統(tǒng)計,實行審批制度改革以來,中央和地方行政審批項目削減幅度達到50%左右。隨著改革的深化。旗(縣、市)以上政府的行政管理職能將由微觀逐漸轉(zhuǎn)向宏觀,自治區(qū)級政府及其所屬部門的管理幅度空間增大。實施“區(qū)直管旗(縣)”改革,將有利于旗(縣、市)政府轉(zhuǎn)變職能,提高社會管理和公共服務(wù)能力,更直接、高效地為企業(yè)和社會公眾提供服務(wù),減輕規(guī)費負擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計,浙江省實施“省直管縣”后,平均每年每個縣(市、區(qū))群眾節(jié)約費用1000萬元,義烏市僅下放機動車變更登記這一事項,一年為老百姓節(jié)省費用500萬元。

    (三)“區(qū)直管旗(縣)”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要

    縣域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最重要環(huán)節(jié),加快縣域經(jīng)濟發(fā)展是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑。通過擴大旗(縣、市)的經(jīng)濟管理權(quán)限,可以為經(jīng)濟實力較強和發(fā)展?jié)摿^大的旗(縣、市)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢,加快縣域經(jīng)濟發(fā)展提供廣闊空間,增強自我發(fā)展能力。通過改革財政體制??梢栽鰪娊?jīng)濟弱旗(縣、市)的財政實力,提高公共服務(wù)的資金保障,強化公共服務(wù)和社會管理職能,縮小城鄉(xiāng)差距具有重要的意義。

    (四)“區(qū)直管旗(縣)”是貫徹自治區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的需要

    自治區(qū)“十一五”規(guī)劃提出,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略是:“呼包鄂”地區(qū)率先發(fā)展,東部地區(qū)加快發(fā)展,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,關(guān)鍵是在各主要經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部形成相互聯(lián)系,資源配置合理的若干增長極??h域經(jīng)濟是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分,必須加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此,要在“呼包鄂”、“赤(峰)-通(遼)”和“海(拉爾)-滿(洲里)”等重點區(qū)域內(nèi)部選擇基礎(chǔ)好、潛力大的旗(縣、市)實施“區(qū)直管旗(縣)”,增強這些旗(縣、市)的輻射帶動作用,發(fā)展成為區(qū)域經(jīng)濟的重要支點。

    (五)“區(qū)直管旗(縣)”是保增長保民生的需要

    當前,受國際金融危機的影響,我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活遇到一些困難。保持全區(qū)經(jīng)濟的平穩(wěn)較快增長,就必須充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟對國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性作用,圍繞壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè),擴大投資規(guī)模:圍繞挖掘消費潛力。提高居民收入。通過“區(qū)直管旗(縣)”改革,可以進一步理順體制,使國家和自治區(qū)擴大內(nèi)需的各項措施落到實處:同時。也可以推動財政逐步轉(zhuǎn)向公共財政、民生財政,有效提高旗(縣、市)財政民生支出的保障水平。

    (六)“區(qū)直管旗(縣)”是推進形成主體功能區(qū)的需要

    按照國家推進形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求,我區(qū)按縣域劃分為重點開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域兩種類型,這是今后經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局的重要依據(jù)。重點開發(fā)區(qū)域承擔(dān)著推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,集聚經(jīng)濟和人口的重要任務(wù),這就要求進一步增強縣域經(jīng)濟的活力。賦予旗(縣、市)更多的經(jīng)濟和社會管理權(quán)限。限制開發(fā)區(qū)域的主要是保護生態(tài)環(huán)境和保障糧食安全,財力增長受到一定限制,這就要求建立與基本公共服務(wù)均等化相適應(yīng)的財政體制,加大對限制開發(fā)區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付力度,緩解縣級財政困難。

    二、實施“區(qū)直管旗(縣)”的可行性

    (一)國家大政方針為我區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”改革指明了根本方向

    2005年溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革會議上明確指出,具備條件的地方可以推進省直管縣的試點:黨的十六屆五中全會提出,要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級,條件成熟的地區(qū)可以實行省直管縣的財政體制:國家“十一五”規(guī)劃提出“推進省直管縣”。這為我區(qū)推進“區(qū)直管旗(縣)”試點提供了政策依據(jù)。

    (二)國內(nèi)外的成功實踐為我區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”改革提供了有益借鑒

    1992年以來,我國陸續(xù)有浙江、吉林、河北、湖北、江蘇、黑龍江等省市進行“省管旗(縣)”試點,采取邊試點,邊推進,建立了不同的發(fā)展模式,取得了明顯成效。就我區(qū)而言,1986年3月自治區(qū)人民政府批準二連浩特市為計劃單列市。1992年7月,國務(wù)院批準二連浩特市為全國13個沿邊開放城市之一。1992年3月滿洲里經(jīng)國務(wù)院批準為首批沿邊開放城市,自治區(qū)計劃單列市,享有省級經(jīng)濟管理權(quán)限,這些改革政策有力地促進了兩市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,滿洲里已成中俄最大的陸路口岸,二連浩特市已成為對蒙的重要口岸。這些經(jīng)驗可以為我區(qū)實施“區(qū)直管旗(縣)”試點提供有益借鑒。

    (三)我區(qū)縣城經(jīng)濟社會快速發(fā)展為“區(qū)直管旗(縣)”改革提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)

    “十一五”以來,我區(qū)縣域經(jīng)濟快速發(fā)展,2007年地區(qū)生產(chǎn)總值占全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的55.7%,比2000年提高了4.2個百分點;實現(xiàn)地方財政收入163.75億元,占全區(qū)地方財政收入的56.86%,比2000年增長了2.6倍。第八屆全國縣域經(jīng)濟基本競爭力百強縣(市),我區(qū)人選2個,西部百強縣(市)我區(qū)占到22個。這些都為推進“區(qū)直管旗(縣)”試點提供了強有力的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

    (四)信息化的快速發(fā)展為我區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”提供重要的技術(shù)支撐

    隨著信息化的加快推進,以網(wǎng)絡(luò)、通信等技術(shù)手段保障的電子政務(wù)正在不斷推廣,技術(shù)上為翩平化的行政管理創(chuàng)造了條件。

    三、實施“區(qū)直管旗(縣)”的基本構(gòu)想

    (一)總體設(shè)想

    牢固樹立和全面落實科學(xué)發(fā)展觀,按照“制定標準,選擇試點:制定規(guī)劃,分步實施”的原則,以“審批權(quán)和財權(quán)”為核心,積極推進制度創(chuàng)新,擴大部分旗(縣、市)行政管理權(quán)限,減少管理層次,提高工作效率,降低行政成本,推進形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的旗(縣、市),促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

    (二)試點選擇

    考慮到我區(qū)實際,有必要按照旗(縣、市)的不同特點,按照不同類型選擇試點旗(縣、市)。

    類型一:選擇經(jīng)濟強旗(縣、市)作為試點,支持部分經(jīng)濟條件較好的旗(縣、市)加快發(fā)展。一方面可以加強其輻射帶動作用,另一方面能夠與中心城市形成合力。要結(jié)合自治區(qū)打造“呼包鄂”經(jīng)濟圈的發(fā)展戰(zhàn)略。可選擇準格爾旗等作為試點旗縣;結(jié)合加快“赤(峰)-通(遼)”和“海(拉爾)-滿(洲里)”兩帶發(fā)展,可選擇寧城縣、奈曼旗、陳巴爾虎旗作為試點旗(縣)。

    類型二:選擇目前經(jīng)濟優(yōu)勢并不明顯,但擁有土地、資源、區(qū)位等潛在發(fā)展條件的旗(縣、市)作為試點。如,錫林郭勒盟的東烏旗等。

    類型三:按照“幫強扶弱”的原則,選擇一些經(jīng)濟發(fā)展比較落后的旗(縣、市),重點加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。如,興安盟阿爾山市等。

    (三)改革內(nèi)容

    要在統(tǒng)籌考慮各旗(縣、市)經(jīng)濟總量、財政狀況、工業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、發(fā)展?jié)摿ΣΩ髦饕笜诉M行綜合比較的基礎(chǔ)上,從以下兩個方面進行改革:

    一是對經(jīng)濟強旗(縣、市)賦予更大的發(fā)展自主權(quán),重點在規(guī)費、土地、社會管理等領(lǐng)域下放審批權(quán)。除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外,須經(jīng)盟(市)審批或管理的,由擴權(quán)旗(縣、市)自行審批、管理;須經(jīng)盟(市)審核、報自治區(qū)審批的。由擴權(quán)旗(縣、市)直接報自治區(qū)審批,報盟(市)備案;對國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定須經(jīng)盟(市)審核、審批的事項,采取委托或授權(quán)等辦法,由試點旗(縣、市)審核、審批。

    二是對經(jīng)濟欠發(fā)達旗(縣、市)實行扶持政策,以事權(quán)確定財權(quán),理順旗(縣、市)政府與盟(市)政府的事權(quán)與財權(quán)。加大財政轉(zhuǎn)移支付傾斜力度,國家和自治區(qū)對交通、通信、能源、環(huán)保、流通、旅游、農(nóng)牧業(yè)、林業(yè)、水利和教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)投資重點向欠發(fā)達旗(縣、市)傾斜。在融資擔(dān)保、干部交流、人才引進和勞務(wù)培訓(xùn)等方面實行特殊的政策。

    (四)盟市與試點旗(縣、市)關(guān)系的處理

    “區(qū)直管旗(縣)”是盟(市)與旗(縣、市)經(jīng)濟利益關(guān)系的調(diào)整,這將有利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展,由此很可能受到來自盟(市)的阻力。因此。在推行“區(qū)直管旗(縣)”時要兼顧盟(市)與旗(縣、市)關(guān)系。協(xié)調(diào)好中心城市的擴張與縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系,在旗(縣、市)與中心城市之間建立一種新型的競爭一合作一分工關(guān)系,使城市和區(qū)域共生共榮,相互依托,合作發(fā)展。

    從盟(市)財政的統(tǒng)籌能力和調(diào)控能力看,一般來說,如果盟(市)財力較弱?;旧蠜]有能力幫扶旗(縣、市)甚至需要從旗(縣、市)財政“抽血”才能滿足自身需要,則應(yīng)以納入“區(qū)直管旗(縣)”范圍為宜;如果盟(市)財力較強,能夠帶動和支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展,則不納人“區(qū)直管旗(縣)”范圍。

    (五)試點旗縣的管理

    “區(qū)直管旗(縣)”為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了一個寬松的平臺,但是基層政府在發(fā)展過程中有可能出現(xiàn)趨利化短期行為,這種行為可能會在“擴權(quán)”過程中被放大,甚至扭曲激勵機制。因此?!皵U權(quán)”所獲得的自由度不應(yīng)沒有約束,“區(qū)直管旗(縣)”需要激勵機制與約束機制有效銜接。實行“區(qū)直管旗(縣)”,必然對自治區(qū)政府的管理水平提出更高的要求。因此,必須建立以自治區(qū)政府有效監(jiān)管機制為核心的“擴權(quán)一約束機制,加強自治區(qū)對旗(縣、市)轉(zhuǎn)移支付的要求,合理指導(dǎo)縣域經(jīng)濟發(fā)展。提高監(jiān)管水平,使縣域經(jīng)濟在良性軌道上發(fā)展。

    四、幾點建議

    (一)加強宣傳,提高認識

    一是認真學(xué)習(xí)國家的相關(guān)政策方針,落實國家對縣域盆濟發(fā)展的方針政策:二是學(xué)習(xí)和借鑒其它試點省區(qū)已取得的經(jīng)驗和成果,結(jié)合我區(qū)的實際,積極推進“區(qū)直管旗(縣)”試點;三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo),提高試點旗(縣、市)政府部門的業(yè)務(wù)工作水平,增強責(zé)任意識和發(fā)展意識,切實轉(zhuǎn)變政府職能和工作方式。

    (二)開展前期研究,制定具體實施意見

    一是針對我區(qū)區(qū)情,積極開展前期研究,為開展“區(qū)直管旗(縣)”試點提供理論支持。二是針對我區(qū)旗(縣、市)比較多的特點,制定詳細的篩選辦法和具體的實施意見,制定一套完整的選擇指標體系,在充分考慮旗(縣、市)的經(jīng)濟基礎(chǔ)、配套服務(wù)能力和發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上,分區(qū)域選擇一些具有代表性的旗(縣、市);三是制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”工作若干規(guī)定》,提供相應(yīng)的政策支持和指導(dǎo)。

    (三)設(shè)立組織推進機構(gòu)。完善相應(yīng)配套政策體系

    一是考慮到“區(qū)直管旗(縣)”是一個系統(tǒng)工程,涉及面寬,特別是與現(xiàn)有體制存在一些沖突,建議設(shè)立由自治區(qū)主席牽頭的推進機構(gòu),保障試點工作的順利進行;二是切實加強組織領(lǐng)導(dǎo),認真搞好經(jīng)濟管理權(quán)限和政策調(diào)整后的工作銜接,確保改革試點工作扎實穩(wěn)步推進。自治區(qū)各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工切實加強對擴大部分試點旗縣市經(jīng)濟管理權(quán)限工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,確保試點旗(縣、市)經(jīng)濟管理權(quán)限擴大后不出現(xiàn)管理上的脫節(jié)和漏洞。

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