市政債券融資方式在污水處理項(xiàng)目上的應(yīng)用研究

彭　錚

摘要：污水處理行業(yè)是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)投資領(lǐng)域，以其投資量大、沉淀性強(qiáng)的投資特征在城市投資結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)大的比重。伴隨著城市污水處理行業(yè)市場化的逐步推進(jìn)，市場機(jī)制的趨于完善，政府角色轉(zhuǎn)變的逐步到位，地方財(cái)稅自治能力的逐步加強(qiáng)，最終實(shí)現(xiàn)市政債券的發(fā)行，將是政府污水處理行業(yè)投融資的根本出路。

關(guān)鍵詞：污水處理；市政債券；融資方式

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-1145（2009）03-0010-02

地方政府債券，指某一國家中有財(cái)政收入的地方政府地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。在某些特定情況下，地方政府債券又被稱為“市政債券”。

伴隨城市污水處理行業(yè)市場化的逐步推進(jìn)，市場機(jī)制趨于完善，政府角色轉(zhuǎn)變的逐步到位，地方財(cái)稅自治能力的逐步加強(qiáng)，最終實(shí)現(xiàn)市政債券的發(fā)行，將是政府污水處理行業(yè)投融資的根本出路。

一、市政債券發(fā)行的可行性分析

（一）有豐富的國際、國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒

在國外，尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，如美國、日本等，市政債券市場十分發(fā)達(dá)，已經(jīng)成為債券市場的一個(gè)重要組成部分。市政債券可以由政府的一般征稅權(quán)力來擔(dān)保，并以稅收償還（這稱之為一般債務(wù)債券），也可以由某些政府事業(yè)的收入來擔(dān)保，包括以市政府供水系統(tǒng)、市政供電系統(tǒng)、市政下水道系統(tǒng)等的收入來償還（這稱之為收入債券）。而且，各國在保證中央政府國債優(yōu)先的前提下，為促進(jìn)地方債的發(fā)行和推銷，都分別從債券利率、稅收政策等方面給予優(yōu)惠。他們在地方債券市場發(fā)展過程中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)可供我國借鑒和參考。

我國也已有多年的國債、企業(yè)債、金融債發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，特別是近20年的國債發(fā)行實(shí)踐使我國在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也培養(yǎng)了一批精通債券發(fā)行和流通的中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，這些都為地方政府債券的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證。一方面，我國現(xiàn)有的證券交易網(wǎng)絡(luò)，包括上海和深圳兩個(gè)交易所、銀行間債券交易市場和正在發(fā)展的場外交易市場（如柜臺(tái)交易市場）等和交易規(guī)則，都為地方政府債券的交易、為提高地方債券的流動(dòng)性創(chuàng)造了基本的條件；另一方面，我國的市場中介機(jī)構(gòu)，都已經(jīng)有了較大的發(fā)展，它們能為地方債券的發(fā)行、承銷、評(píng)級(jí)、流通、轉(zhuǎn)讓提供全方位的服務(wù)，并能對地方債券的發(fā)行主體進(jìn)行有效的約束和監(jiān)督。

（二）分稅制的實(shí)施是發(fā)行市政債券的體制依據(jù)

地方政府特別是城市地方政府發(fā)行市政債券，最主要的是必須以分稅制為基礎(chǔ)，只有在分稅制的基礎(chǔ)上，地方政府和城市才能夠有稅收來源，進(jìn)而也才有發(fā)行市政債券的信用。改革以前，在統(tǒng)收統(tǒng)支和收入分成等體制下，地方財(cái)政基本上沒有財(cái)權(quán)和財(cái)力。在分稅制財(cái)政體制下，地方政府的事權(quán)和支出范圍是明確的，地方政府的稅收也是明確的，它與中央政府的利益邊界已經(jīng)界定，因此，地方政府作為發(fā)行債券的主體地位是可以成立的。

（三）地方融資的一些方式客觀上是地方政府債券發(fā)行的實(shí)踐

目前，盡管我國還沒有公開地發(fā)行地方政府債券，但是卻已有了一些這方面的“實(shí)踐”：一是中央財(cái)政發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方用于地方項(xiàng)目建設(shè)，其實(shí)這也就是中央政府將發(fā)行債券的收入無償給地方使用；二是目前大量存在的也是政策所允許的、根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔(dān)保的債務(wù)；三是盡管在法律上不允許地方政府發(fā)債，但客觀上已經(jīng)形成了地方政府融資體系，并且產(chǎn)生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務(wù)融資行為；四是在各級(jí)地方財(cái)政吃緊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金非常短缺的情況下，為避開《預(yù)算法》的限制，有的地方出現(xiàn)了一些同政府有密切聯(lián)系或本身就是政府下屬部門發(fā)行債券用于市政建設(shè)的做法。這種債券以項(xiàng)目產(chǎn)生的收益作為還款資金，形式上是一種企業(yè)債券，實(shí)質(zhì)上是一種準(zhǔn)地方債券。

（四）從資金供給方面看，目前存在巨大的發(fā)行空間，且能得到認(rèn)購者的積極響應(yīng)

中國是世界上儲(chǔ)蓄率較高的國家之一，平均儲(chǔ)蓄率達(dá)到40%。然而當(dāng)前我國居民個(gè)人投資者的投資渠道相對有限，股票市場的高風(fēng)險(xiǎn)讓廣大并不具有專業(yè)投資技能和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的居民望而卻步，銀行儲(chǔ)蓄余額的持續(xù)大幅增長和近年來的國債熱銷的現(xiàn)象，都反映了普通居民其實(shí)更渴望得到安全性高和收益穩(wěn)定的投資品種。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，無疑將會(huì)受到廣大個(gè)人投資者的追捧。而且，居民個(gè)人投資于地方政府債券，可以避免將儲(chǔ)蓄滯存在銀行體系成為巨額的存差，有助于更有效地實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化以及國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。我國的機(jī)構(gòu)投資者在近年也發(fā)展很快，證券投資基金、保險(xiǎn)基金、社會(huì)保障基金、商業(yè)銀行等，對于地方債券，也都有巨大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種，這既可以更大程度地分散風(fēng)險(xiǎn)，又可以為獲得較為穩(wěn)定的投資回報(bào)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。因此，個(gè)人投資者和機(jī)構(gòu)投資者將成為購買地方政府債券的主體。

二、市政債券在中國的發(fā)展現(xiàn)狀

在中國，所謂地方債券，是相對國債而言，以地方政府為發(fā)債主體。不過我國債券業(yè)內(nèi)也往往把地方企業(yè)發(fā)行的債券列為地方債券范疇。目前，由于金融危機(jī)的影響，中國政府已經(jīng)授權(quán)地方政府發(fā)行債券。由財(cái)政部代理發(fā)行的2000億地方債券分配方案目前已經(jīng)基本確定，獲各省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)《關(guān)于地方政府債券收支安排專項(xiàng)預(yù)算調(diào)整方案報(bào)告》通過后，即可發(fā)行上市。此前，新疆維吾爾自治區(qū)政府債券（一期）30億元已獲準(zhǔn)發(fā)行，這也是全國范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券的第一期。目前，北京地方債的預(yù)算安排也已進(jìn)入人大審議程序。據(jù)悉，目前各地方政府在核定的規(guī)模范圍內(nèi)，正在積極履行項(xiàng)目確定、預(yù)算調(diào)整、人大審批等程序。財(cái)政部將根據(jù)地方政府上報(bào)的債券發(fā)行計(jì)劃，按照成熟一期發(fā)行一期的原則，盡快組織債券發(fā)行。

三、市政債券融資模式是污水處理行業(yè)融資發(fā)展的趨勢

隨中國城市污水行業(yè)市場化的逐步推進(jìn)，中國污水行業(yè)投融資結(jié)構(gòu)的沿革可分為三個(gè)階段：

第一階段，20世紀(jì)90年代中后期以前，城市污水行業(yè)投資以政府，特別是城市政府的財(cái)政收入、借貸以及由政府主導(dǎo)的行政事業(yè)性收費(fèi)為根本支撐。這一時(shí)期市場化改革的政策尚未形成共識(shí)，投資需求比較旺盛，政府因過去的投資慣性和水業(yè)公益性屬性，主要靠地方政府的財(cái)政收入勉強(qiáng)支撐污水行業(yè)的投資需求。

第二階段，90年代后期以來，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市污水行業(yè)出現(xiàn)巨大的投資缺口，城市政府財(cái)力已無以為繼。根據(jù)規(guī)劃，城市污水行業(yè)2010年前的建設(shè)需求超過4000億元，如果加上已有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革對資本的需求，總需求則更大。污水行業(yè)巨大的供需矛盾實(shí)質(zhì)性地決定了城市污水行業(yè)的市場化方向，某種程度上，引入資本是地方政府推進(jìn)污水行業(yè)市場化的根本動(dòng)力。同時(shí)，伴隨著中國政治經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，城市污水行業(yè)逐步走出純公益性范疇。隨著水價(jià)政策的逐步出臺(tái)，資本市場和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)亦有所發(fā)展，以企業(yè)為主體的項(xiàng)目融資（如BOT、TOT等）和政策性融資（如政府開發(fā)專項(xiàng)基金、政策性銀行信貸等）成為這一階段污水行業(yè)融資的主要形式。

第三階段，隨著市場機(jī)制趨于完善，政府角色轉(zhuǎn)變的逐步到位，中國城市污水行業(yè)必然逐步進(jìn)入投融資結(jié)構(gòu)的成熟階段。規(guī)范的、市場化的資本市場將會(huì)優(yōu)化城市污水行業(yè)的投融資結(jié)構(gòu)，企業(yè)和政府將由此融得大量低成本的資金，尤其是通過債券和基金市場。近年來，以首創(chuàng)股份為代表污水行業(yè)集團(tuán)，采取產(chǎn)權(quán)收購的形式實(shí)現(xiàn)投資擴(kuò)張，已在某種程度上說明，至少從資本戰(zhàn)略上，中國污水行業(yè)個(gè)別主流企業(yè)已經(jīng)開始局部利用第三階段的資本市場資源。另外一點(diǎn)，隨著市政債券等以政府為主體的低成本商業(yè)融資工具的逐步推開，城市政府會(huì)一定程地重返水業(yè)投資主角。

筆者認(rèn)為地方財(cái)稅自治能力的逐步加強(qiáng)，最終實(shí)現(xiàn)市政債券的發(fā)行，將是我國政府污水處理行業(yè)投融資的根本出路。

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作者簡介：彭錚，中南大學(xué)商學(xué)院2007級(jí)工商管理碩士。