應對自然災害的多部門聯(lián)動研究

羅會永

提要本文首先對應對自然災害的多部門聯(lián)動機制提出合理化措施，最后總結出應該健全統(tǒng)一協(xié)作的自然災害信息動態(tài)預警機制和信息發(fā)布制度，進一步健全應對突發(fā)事件的組織體制，切實抓好各類應急預案和《突發(fā)事件應對法》等相關法律法規(guī)的落實情況。

關鍵詞：自然災害；應急機制；預警機制

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

近年來，我國極端天氣氣候事件越來越頻繁，重大自然災害發(fā)生的次數(shù)增多、影響的范圍廣泛、造成的損失嚴重。為更好地應對重大自然災害，我們迫切需要采用先進的技術手段，提高對災害的監(jiān)測預警能力和應急響應能力，實現(xiàn)科學高效的指揮決策、快速有效的應急救援以及準確及時的災情評估，最大限度地減少災害造成的損失。我國自然災害應急機制的建設引起中央領導的高度重視始于2003年的“非典”?！胺堑洹敝?，黨中央、國務院提出了加快突發(fā)公共事件應急機制建設的重大課題。黨的十六屆四中全會明確提出，要建立健全社會預警體系，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。

一、我國自然災害應急機制存在的問題

1、缺乏統(tǒng)一的自然災害預警系統(tǒng)。無論是雪災還是洪災，其中最重要的是氣象預警。2008年南方雪災之前，我國的氣象預報系統(tǒng)應該就有雪災天氣的預警，早就應該在雪情造成災害前期，通報可能出現(xiàn)的災情，讓各地區(qū)做好相關預防措施，做到有備無患?！锻话l(fā)事件應對法》專門規(guī)定了突發(fā)事件的檢測與預警制度，該法第42條明確規(guī)定：“國家建立健全突發(fā)事件預警制度”，要求建立一個統(tǒng)一的突發(fā)事件（包括自然災害）預警系統(tǒng)。當然，災情的提前預警需要很多部門的配合以及統(tǒng)一的系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析。

2、一些地方政府應急反應速度滯后。人們本來有理由期望，經(jīng)歷過1998年的抗洪救災和2003年的“非典”，政府的救災應急能力應當有所提高。但事實是，相關應急預案似乎沒有及時啟動，不少應急管理機構在災情出現(xiàn)幾十個小時后還不能掌握基本情況，災害現(xiàn)場幾乎沒有什么公共服務。比如，數(shù)萬人聚集火車站幾天，政府除了維持治安之外，沒有及時采取什么有效的疏散、救濟措施。這與地方政府長期以來僅以經(jīng)濟指標來衡量政府官員政績的畸形政績觀有很大的關系。

3、有關部門缺乏及時、有效的溝通。無論是災害預警還是災害的應急處置都需要各相關部門和各級政府的有效溝通、精誠合作?！秶易匀粸暮戎鷳鳖A案》將“部門密切配合，分工協(xié)作，各司其職，各盡其責”規(guī)定為“工作原則”之一，并專門規(guī)定了“災害信息共享”。但是，在災情初發(fā)之時，許多地方政府和部門卻做不到自主而靈活地快速應對、相互積極配合，從而盡可能減少民眾之苦，只有等到中央或上級領導親臨現(xiàn)場指揮才能快速行動起來。此外，2008年冰雪災害還暴露出氣象部門和電力部門缺乏有效溝通，氣象信息未能對電力設施的建設和運行起到應有的指導作用。

4、社會自我救助體系過于幼稚軟弱。遇到突發(fā)事件時，中國政府的社會組織能力、資源配置能力是強大的，我國渡過和戰(zhàn)勝過1998年洪水、2003年“非典”等多次大的危機。但是，政府強大的能力后面，我們看到的是社會力量和民間組織的弱小。目前，我們的救災抗災方式仍處在“強政府-弱社會”模式之下，只有自上而下的政府縱坐標，而缺乏自左向右的民間橫坐標，無法形成更加有效的救災網(wǎng)絡。由于組織資源匱乏，社會日常必要的民間救助活動就無人承擔。一旦遭遇嚴重災害，這種匱乏的嚴重后果就暴露無遺。在發(fā)生較大災害時，通常會有一些熱心機構，尤其是新聞媒體發(fā)起組織捐贈、救助活動。但這類活動都是臨時的，組織者雖很熱心，卻缺乏必要

的專業(yè)技巧。由于臨時湊成，其信譽也容易遭到懷疑。

二、自然災害應急機制的完善

1、航天信息部門應發(fā)揮空間基礎設施在防災減災方面的獨特優(yōu)勢。與其他手段相比，空間基礎設施具有反應速度快、覆蓋范圍廣、不受地面條件限制等特點，在應對重大自然災害中具有獨特的優(yōu)勢。在應急響應能力方面，通過衛(wèi)星遙感技術和導航定位技術，可以迅速獲得災害范圍、位置和受損程度等災情，為救災人力和物資的投放提供指揮決策支持。重大自然災害往往造成地面基礎設施嚴重損毀，交通、電力和地面通信中斷，致使災情信息不能及時傳遞，衛(wèi)星應急通信此時就發(fā)揮了不可替代的重要作用。2008年6月14日，日本發(fā)生7.2級地震，通過S頻段多媒體廣播衛(wèi)星和地面專用預警系統(tǒng)，日本政府提前10秒發(fā)出預警，為市民贏得了寶貴的逃生時間。在對災害管理的持續(xù)性、動態(tài)性和廣域性需求方面，通過氣象、光學和雷達等衛(wèi)星，可以進行全天候、全天時的大范圍觀測，獲取災害的形成發(fā)展路徑以及動態(tài)變化等信息，及時提供災情監(jiān)測和災害影響數(shù)據(jù)，為準確評估災害損失提供科學依據(jù)。例如，氣象衛(wèi)星能夠觀測全球各地發(fā)生的臺風，并對其強度、影響范圍、降雨量等進行有效監(jiān)測，據(jù)此能夠采取及時有效的措施，大大減少臺風造成的損失。

2、新聞部門應強化突發(fā)自然災害報道意識。要克服重重困難，投身抗災救災的各項活動，積極宣傳抗災救災中的干部群眾先進典型。讓人們感到在重大自然災害面前，災民并非孤立無援，讓人充滿希望，增強戰(zhàn)勝自然災害的勇氣與信心。突發(fā)災害事件由于事發(fā)突然，往往很容易引起人們的廣泛關注，并成為一段時間人們的關注焦點，對于媒體而言，這也是很能吸引讀者眼球的一個看點。如果媒體能快速、全方位、多層次地進行深入報道，就很容易贏得讀者，抓住他們的心。如果再能以正確的輿論導向引導受眾，就能圓滿地完成媒體的神圣使命。災害事件包括自然災害與人為事故，這些事件往往難以預料并可能危害國家與社會的安定，具有公共危機性質(zhì)。因此，對災害事件的報道不但是對新聞媒體的重大考驗，也能反映一個國家面對公共危機時的媒介應對機制。更重要的是，新聞媒體在報道災害事件時所把握的“度”對化解危機，變危險為轉(zhuǎn)機具有重要意義。新聞媒介在報道災害事件中須正確把握以下幾點：第一，在對災害事件的應對機制上須做到第一時間、真實、迅速的報道災情；第二，對災害事件的報道應在尊重事實的原則上弱化對災難場面的過分展示，強化展示應對危機和處理災情的事件經(jīng)過；第三，從操作層面看，在災害事件的新聞報道中，記者應當注意采訪的方式、角度與內(nèi)容；第四，災害事件報道內(nèi)容要注重做到“災情”、“災民”、“救災”三個對象間的相互平衡。災情是事件本身，作為事實的災情首先是人們最需要了解的基本信息。

3、政府部門應積極制定災害應急預案，科學處理突發(fā)自然災害。要建立延伸至基層、具有區(qū)域和行業(yè)代表性的、真實高效的重大事件和復雜情報傳遞與預警機制，實行縱向領導，直接對黨中央、國務院負責。進一步強化地方各級政府的“公共服務意識”，使其能夠針對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件和復雜局面，依據(jù)憲法、法律和有關預案，把問題解決在初始階段。一是加強基礎設施建設重視危機的事前預防?！拔C管理的關鍵是危機預防”，最有效的危機管理不在于危機形成和爆發(fā)以后的干預和補救，而在于事先消除可能導致危機的各種可能性，從源頭上防止危機的形成和爆發(fā)對于管理著13億人口的中國政府，‘未雨綢繆”則更顯關鍵。災后重建，要以加強基礎設施建設為主，把提高防災抗災能力和意識放到首位。政府應對本次雪災進行全面的總結，加強對相關基礎設施的建設，以減少發(fā)生災難的可能性，降低災難可能帶來的損失。二是建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的公共危機管理部門。各部門條塊分割的行政體制已無法有效應對緊急的危機事件。為達到政府資源的最優(yōu)整合，一個專門的、能統(tǒng)籌負責公共危機管理的政府部門成為必需。我國建立危機管理中的協(xié)調(diào)機制，可以參考公共危機管理較成熟的國家。從全球看，中央政府應急管理機制比較成熟的有三種模式：（1）美國模式。其總特征為，“行政首長領導，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負責”；（2）俄羅斯模式。其總特征為，“國家首腦為核心，聯(lián)席會議為平臺，相應部門為主力”；（3）日本模式。其總特征為，“行政首腦指揮，綜合機構協(xié)調(diào)聯(lián)絡中央會議制定對策，地方政府具體實施”。筆者認為，我國更適合借鑒日本模式，既國家主席為領導抗災救災的核心，國務院綜合協(xié)調(diào)各權利部門，人大常務委員會制定對策，各地政府執(zhí)行實施決策。三是加強危機預警的建設，重視災難應對演習。我國更要盡快建立健全重大氣象災害應急處置和信息共享機制。由國家有關部門牽頭制定重大氣象災害的政府專項應急預案，構建氣象災害應急處置社會聯(lián)動機制，加快國家應急平臺體系建設，形成和建立部門之間互聯(lián)互通、實時充分共享的信息交換機制。四是加強國民危機意識教育。有數(shù)據(jù)顯示，中國每年因自然災害、事故災害和社會安全事件等突發(fā)公共事件造成的人員傷亡逾百萬，經(jīng)濟損失高達6，500億元，占中國GDP的6%。不可否認，中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，但我們的安全教育卻嚴重缺位，危機意識也相對低下。早在2005年8月，由北京專業(yè)調(diào)查公司發(fā)布的《城市居民危機意識》的調(diào)查報告顯示，北京市民中有40%不知道哪里有避難場所，更有近70%根本沒有想到過避難。

三、總結

應急機制關系著民生，關鍵時刻最能體現(xiàn)政府價值。建立健全完善的應急機制已經(jīng)成為維護發(fā)展大局的重要工作。（1）健全統(tǒng)一協(xié)作的自然災害信息動態(tài)預警機制和信息發(fā)布制度；（2）建立應對災害體系，提高民眾災害自救能力；（3）要進一步健全完善應對突發(fā)事件的組織體制；（4）切實抓好各類應急預案和《突發(fā)事件應對法》等相關法律法規(guī)的落實情況。

（作者單位：重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院）

主要參考文獻：

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[2]完善空間基礎設施建設提升防災減災應對能力[J].中國航天科技集團公司.

[3]唐圣華，田力.論我國自然災害應急機制的完善——由2008年南方冰雪災害引發(fā)的思考[J].防災科技學院.