完善招投標(biāo)弘濟時艱任重道遠(yuǎn)

[摘 要]近十年來,隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》及配套法規(guī)的頒布實施。招投標(biāo)法的實施無論是法律效果還是社會效果和經(jīng)濟效果均取得積極的成果。尤其在金融危機的背景下,其發(fā)揮了巨大的作用。招投標(biāo)過程中暴露出一些不容忽視的問題和矛盾。解決這些問題需要制度的建立健全和完善。

[關(guān)鍵詞]招投標(biāo) 成果 問題 完善

作者簡介:章忠祥(1968年12月生-),東至縣人,造價師,資產(chǎn)評估師,金融師。

近十年來,隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》及配套法規(guī)的頒布實施。通過招投標(biāo)不僅為招標(biāo)人節(jié)約了資金,還保證了建設(shè)項目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度,從而保障建設(shè)資金的合理有效使用,優(yōu)化資源配置,提高投資效益;通過招投標(biāo)激勵企業(yè)參與市場公平競爭,激發(fā)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,促進(jìn)社會勞動生產(chǎn)率的提高;通過招投標(biāo)中的公平、公開、公正和誠實信用競爭,有力促進(jìn)市場定價機制的形成,使得標(biāo)的物性價比更趨合理;通過招投標(biāo)可以堵塞腐敗的黑洞和凈化市場環(huán)境,有效提高政府的公信力。投標(biāo)法的實施無論是法律效果還是社會效果和經(jīng)濟效果均取得積極的成果。

招投標(biāo)法不僅影響到微觀經(jīng)濟質(zhì)量,招投標(biāo)還關(guān)系宏觀經(jīng)濟的三駕馬車——投資領(lǐng)域、消費領(lǐng)域、進(jìn)出口貿(mào)易領(lǐng)域,所以招投標(biāo)法是市場經(jīng)濟法律體系中的一部重要法律,它既是社會主義市場經(jīng)濟的風(fēng)向標(biāo),也是市場經(jīng)濟的保護器,他的立法質(zhì)量和實施使用的質(zhì)量直接影響宏觀經(jīng)濟的運行和調(diào)控質(zhì)量。在1998年,國家實行積極的財政政策,大力投資市政公用設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施,由于在當(dāng)時工程領(lǐng)域時發(fā)貪腐和質(zhì)量安全事件,在此背景下催生了《招投標(biāo)法》。招投標(biāo)不僅是政府采購的主要交易方式,已經(jīng)發(fā)展為市場交易的主要競價交易方式。2008年國家確定4萬億經(jīng)濟刺激計劃,規(guī)范的招投標(biāo)交易有力地推動了中央擴大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟增長政策的順利實施;有效地遏制了投資領(lǐng)域的腐敗,進(jìn)一步凈化了市場。在目前金融危機的背景下,招投標(biāo)的工作的質(zhì)量顯得尤為重要,因為建設(shè)項目是未來宏觀經(jīng)濟的助推器。在1998年的亞洲金融危機和2008年的金融危機的應(yīng)對中,總結(jié)出經(jīng)濟的發(fā)展和調(diào)控的手段離不開投入和制度,制度創(chuàng)新推動經(jīng)濟增長已被社會認(rèn)識?？梢哉f《招投標(biāo)法》實施和完善是弘濟時艱。 目前在建設(shè)領(lǐng)域時常曝出許多負(fù)面新聞,造成惡劣的社會影響,使得“有工程就有腐敗”已經(jīng)泛化為民眾的普遍心理。由于招投標(biāo)法的時效性凸顯滯后,相關(guān)配套法規(guī)尚不完善,各行業(yè)和地區(qū)對工程招投標(biāo)管理方式不盡相同,招標(biāo)代理的行為、評標(biāo)辦法失之統(tǒng)一,價值尺度失范,招投標(biāo)過程中暴露出一些不容忽視的問題和矛盾,直接制約了招投標(biāo)的功能和作用的發(fā)揮,招投標(biāo)法及配套法規(guī)有待進(jìn)一步完善,招投標(biāo)法的實施和完善任重道遠(yuǎn)。現(xiàn)在招投標(biāo)中的突出問題表現(xiàn)如下:

一、經(jīng)濟鑒證機構(gòu)行為過度商業(yè)化,不能有效地行使社會公信力

根據(jù)招投標(biāo)法的規(guī)定,凡不具備自行招標(biāo)條件的,應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資格的招標(biāo)代理單位代理招標(biāo)。而招標(biāo)代理機構(gòu)作為經(jīng)濟鑒證機構(gòu)是“自負(fù)盈虧”企業(yè),經(jīng)濟鑒證機構(gòu)的經(jīng)濟最大化與行業(yè)的公正原則相左。于是,部分招標(biāo)代理機構(gòu)沒有以提供廉潔優(yōu)質(zhì)高效服務(wù),不是靠樹立招標(biāo)代理的誠信、公正,而是通過走關(guān)系、給業(yè)務(wù)‘回扣、詆毀同行、惡意降價等不正常手段招攬業(yè)務(wù)。個別經(jīng)濟鑒證機構(gòu)為追求自身利潤,減少必要的投入,工程量清單編制欠準(zhǔn)確,招標(biāo)文件與現(xiàn)實存在一定差距,甚至在工程量清單里故意留有“活口”,犧牲執(zhí)業(yè)質(zhì)量贏得利潤。這些不誠信得行為給招投標(biāo)工作帶來了負(fù)面影響,引起了社會的不滿。

二、評標(biāo)辦法缺乏統(tǒng)一,使得招標(biāo)的結(jié)果缺乏可比性和一致性

雖然原國家計委聯(lián)合等7部委于2003年頒布《評標(biāo)委員會和評標(biāo)辦法暫行規(guī)定》,但該規(guī)定只是原則性的和概念性的規(guī)定,對于量化的指標(biāo)、因素沒有一個直觀詳細(xì)的闡述。為此,各地方政府自行制定招投標(biāo)評標(biāo)管理辦法,這樣有利于地方政府因地制宜的實施招投標(biāo)法。但是由于各種原因,同一地區(qū)同類工程招標(biāo)文件的評標(biāo)比較指標(biāo)和因素有較大的差異;就投標(biāo)資格審辦法有:前置預(yù)審、后審、候補入圍人;就設(shè)標(biāo)底而言:有標(biāo)底、無標(biāo)底、控制價。出現(xiàn)低價中標(biāo)也合理,高價中標(biāo)也合法的局面,缺乏可比性和一致性。對招投標(biāo)的評標(biāo)辦法和評標(biāo)結(jié)果人們是霧里看花,而面對公眾的質(zhì)疑,以工程的多樣性來簡單的解釋,降低了招標(biāo)的可信度,也有違招投標(biāo)法中的“合理低價中標(biāo)”規(guī)定。

三、價值尺度失范,市場機制有待完善,使得競爭無序

按照招投標(biāo)法第四十一條規(guī)定,經(jīng)評審的最低價中標(biāo),但是投標(biāo)價低于成本的除外。這就是說通過市場合理的競爭形成工程的價格,工程的交易價值尺度是市場價值。為改變了計劃經(jīng)濟色彩的定額的計價模式,出臺了工程清單計價規(guī)范。但目前實際上的工程項目計價模式是:企業(yè)投標(biāo)時不是按照自已得企業(yè)定額來報價,而是按照本地造價站發(fā)布的信息價和本地造價站發(fā)布的消耗量定額來計算工程報價,這還是穿新鞋走老路,清單規(guī)范只是一個擺設(shè)。實際上工程招投標(biāo)的價值尺度還是管理部門定額提供價值尺度。目前在工程造價領(lǐng)域,普遍認(rèn)為:清單招標(biāo)形成工程價格的機制是個別價格決定工程價格,社會平均成本才是合理的價格。這種認(rèn)識只片面的看待企業(yè)依據(jù)《企業(yè)定額》自主報價,忽略了招投標(biāo)的市場競爭性和效率優(yōu)先的市場原則。這種片面的認(rèn)識促使各地官方機構(gòu)熱衷編制地方消耗量定額。實際上通過市場競爭形成的價格就是市場公允價值的表現(xiàn)。

四、交易成本偏高,增加當(dāng)事人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)

目前,市場普遍反映,招投標(biāo)的成本較高,部分招標(biāo)代理機構(gòu)存在亂收費現(xiàn)象。代理人對投標(biāo)人收取的名目繁多的其他收費,如投標(biāo)報名費、清單編制費、圖紙復(fù)印費等其他收費,少則幾百元,多則數(shù)千元,而且收費不開任何票據(jù),投訴無據(jù),投標(biāo)人屬于弱勢群體,想?yún)?biāo)就得認(rèn)花冤枉錢,此舉加重了投標(biāo)單位經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

目前,將招標(biāo)代理服務(wù)實行“誰委托誰付費”修改為“招標(biāo)代理服務(wù)費用應(yīng)由招標(biāo)人支付,招標(biāo)人、招標(biāo)代理機構(gòu)與投標(biāo)人另有約定的,從其約定”。這樣也不可避免地導(dǎo)致了招標(biāo)代理機構(gòu)從自身利益出發(fā),采取不正當(dāng)措施要求投標(biāo)人向招標(biāo)代理人承諾,先支付代理費,否則將不利于中標(biāo)的條款就編入招標(biāo)文件,從而達(dá)到排除潛在投標(biāo)人的目的;甚至一些機構(gòu)藉此行賄受賄、索賄,而且一旦事發(fā),無法厘清中介機構(gòu)的營業(yè)收入和受賄收入。另外,這種三方約定的收費規(guī)定有違經(jīng)濟鑒證行業(yè)的慣例要求——執(zhí)業(yè)人員及機構(gòu)與價值分析對象沒有現(xiàn)存或者預(yù)期的利益關(guān)系;與相關(guān)當(dāng)事方?jīng)]有現(xiàn)存或者預(yù)期的利益關(guān)系,對相關(guān)當(dāng)事方不存在偏見。以上行為直接影響招標(biāo)過程中必須堅持的公開、公平、公正、平等競爭的原則。

五、招投標(biāo)法條款中缺失法律救濟的規(guī)定,不利于當(dāng)事人的維權(quán)

在我國招投標(biāo)法中的第五章法律責(zé)任的規(guī)定,主要是規(guī)定招投標(biāo)各主體的行政責(zé)任,而對受害方的救濟規(guī)定并不充分和全面。盡管根據(jù)合同法的規(guī)定請求損害補償、沒收保證金、中標(biāo)無效。這些規(guī)定使得違法成本相對違法收益來說是微乎其微,因為十次違規(guī)違法操作,只要一次成功就有利可圖,更何況被查處的幾率也不是很大。

一旦合同進(jìn)行實質(zhì)性履行階段,發(fā)現(xiàn)到招投標(biāo)中的違規(guī)違法,很難解除合同。因為合同簽訂和實質(zhì)履行后,對締約過失責(zé)任的追究無明確規(guī)定,而且相關(guān)的司法解釋中對某些行為可以采取補救措施達(dá)到招標(biāo)的要求,對于無效建筑合同,工程合格的,須支付工程款。這實際上對其他未中標(biāo)的投標(biāo)人是不公平的。造成法律責(zé)任過輕與其危害不相稱。

在關(guān)于招投標(biāo)、政府采購?fù)对V的規(guī)定中,對投訴人要求是招投標(biāo)的當(dāng)事人、利害關(guān)系人,而且要求實名書面舉報的同時還要附身份證復(fù)印件。這種苛刻的投訴舉報條件,不利于招投標(biāo)的違法行為的查處;而且在一定區(qū)域內(nèi)促使投標(biāo)人形成圍標(biāo)串標(biāo)、輪流中標(biāo)等不正當(dāng)?shù)睦婢礄C制。這些對投訴人的身份的限定還排除了社會公眾監(jiān)督。

六、招投標(biāo)法的規(guī)定重程序,輕實體,給掛靠經(jīng)營有可乘之機

招投標(biāo)的過程實際是締約磋商的過程,工程招標(biāo)目的是選擇生產(chǎn)單位—建造或技術(shù)服務(wù)單位,這個交易過程是在產(chǎn)品生產(chǎn)之前,無法看樣品,業(yè)主與中標(biāo)單位實際上期貨交易的性質(zhì)。而在招投標(biāo)法中對招投標(biāo)的程序規(guī)定較詳細(xì),而對質(zhì)量的要求和履約的能力的規(guī)定較簡單,在當(dāng)前工程擔(dān)保和保險機制尚未健全的前提下,對招投標(biāo)單位的履約能力的規(guī)定只是紙上談兵,按照合同法的操作顯得過于簡單。這種僅審查程序的合法性,容易給掛靠經(jīng)營、串標(biāo)圍標(biāo)抬標(biāo)有可趁之機;也給某些不法業(yè)主虛假招標(biāo)騙取招標(biāo)保證金等經(jīng)費有可趁之機。

七、操縱招投標(biāo)的手段不斷翻新,使招投標(biāo)流于形式

現(xiàn)在絕大多數(shù)招標(biāo)中程序是無暇可擊,但也存在明招暗定、規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象。主要是手段也與政府監(jiān)管方法一道升級,不斷翻新,主要方法是:拖延進(jìn)度時間,擠占招標(biāo)時間,使得采購變成緊急采購,達(dá)到規(guī)避招標(biāo)的目的;在標(biāo)段劃分、招標(biāo)條款上按照內(nèi)部人的意愿“量體裁衣”,限制潛在投標(biāo)人競爭,達(dá)到保護“關(guān)系人”的目的;在評標(biāo)時,多方聯(lián)手,操縱評標(biāo)專家打“人情分”;在合同履行時,在價款支付、質(zhì)量驗收等方面故意刁難合同方,使得中標(biāo)單位退出,或者“私下轉(zhuǎn)包”給關(guān)系人,達(dá)到實際控制項目目的。例如,某市的一宗土地轉(zhuǎn)讓招標(biāo)中,標(biāo)的地幅較大,規(guī)劃指標(biāo)較高,中小投資者都被限制在外,在實際合同履行中,隨意修改設(shè)計方案和合同條件,滿足關(guān)系人的利益要求;這種批地的方式既合法又保護了關(guān)系人的利益,同時又使得開發(fā)商在區(qū)域房地產(chǎn)市場上處于支配地位,操縱房地產(chǎn)市場中的土地、商品房的價格,人為地削弱市場的競爭力,達(dá)到壟斷和操縱價格目的,謀取暴利。

形成上述招投標(biāo)突出問題原因很復(fù)雜,既有主觀方面也有客觀方面的原因。主要是機制制度的缺陷和缺失,加上人的“趨利”本性。解決這些突出問題從如下幾個方面入手:

1.改革經(jīng)濟鑒證機構(gòu)組織形式,促使執(zhí)業(yè)人員從“經(jīng)濟人“向“正義人”的美麗轉(zhuǎn)身。

目前,我國法律法規(guī)對非國有工程咨詢機構(gòu)股東的組成規(guī)定中,沒有要求執(zhí)業(yè)機構(gòu)中的股東需要具有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格,這就使得執(zhí)業(yè)人員成為資本的雇傭,成為賺錢的機器,談不上獨立執(zhí)業(yè),更談不上職業(yè)化。社會應(yīng)該為執(zhí)業(yè)人員創(chuàng)造一個經(jīng)濟獨立,政治參與,社會融入的氛圍。在執(zhí)業(yè)機構(gòu)股東中應(yīng)該限制非執(zhí)業(yè)人員的數(shù)量,保證有限的工程咨詢資源在注冊執(zhí)業(yè)人員中合理分配,使執(zhí)業(yè)人員具有行業(yè)的榮譽感和行業(yè)的自尊心。營造經(jīng)濟簽證執(zhí)業(yè)人員非商人的社會理念,強調(diào)執(zhí)業(yè)人員和機構(gòu)的社會公益責(zé)任。重塑經(jīng)濟簽證執(zhí)業(yè)人員的道德觀和價值觀,改變唯利是圖的價值觀。促使他們在執(zhí)業(yè)中自覺維護社會的公平公正,恪守法律和道德底線,自覺抵制舞弊,嚴(yán)格執(zhí)行行業(yè)規(guī)則,為社會提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù),樹立行業(yè)自尊心和行業(yè)公信力。達(dá)到保護中介機構(gòu)、委托人及社會公眾的合法權(quán)益。

2.對工程造價體制進(jìn)行升級換代的變革,利于形成統(tǒng)一開放的市場。

自2009年全國取消定額測定費收取,從經(jīng)濟上削除了行業(yè)管理部門發(fā)布定額存在的基礎(chǔ)。但造價體制改革還是剛剛起步,從定額站改為造價站,不僅僅是名稱的改變,關(guān)鍵是事權(quán)的重新劃定,打破造價站發(fā)布定額的壟斷格局,造價站應(yīng)該從定額管理和發(fā)布的事務(wù)中解放出來。積極投入到指導(dǎo)企業(yè)編制具有自身特點的企業(yè)定額;對市場造價進(jìn)行監(jiān)測;造價糾紛的仲裁;清單定額的宣貫;發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用建立和完善行業(yè)自律機制,強調(diào)推進(jìn)行業(yè)自律,推動整個造價和招投標(biāo)事業(yè)向前發(fā)展。這樣有利于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場。

3.制定科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)范的評標(biāo)辦法,利于市場公平競爭。

目前隨著清單規(guī)范的推廣使用,2003版的評標(biāo)辦法已不能適用;同時,而且現(xiàn)存的評標(biāo)辦法沒有鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和綠色施工的規(guī)定。而在代建招標(biāo)、設(shè)計招標(biāo)、監(jiān)理招標(biāo)、項目管理招標(biāo)、科研課題經(jīng)費招標(biāo)、土地整理招標(biāo)、醫(yī)藥招標(biāo)等行業(yè)專業(yè)還沒有一個統(tǒng)一的操作規(guī)程。

建議國家發(fā)改委牽頭制定各個專業(yè)統(tǒng)一的招標(biāo)代理操作規(guī)程和有量化指標(biāo)的評標(biāo)細(xì)則,使得《評標(biāo)委員會和評標(biāo)辦法規(guī)定》具有操作性、先進(jìn)性、合理性。

4.修正招投標(biāo)法,使得它的內(nèi)容豐富完善,邏輯嚴(yán)密。

招投標(biāo)法實施十年來,為市場經(jīng)濟的健康發(fā)展提供了法律保障,但由于社會經(jīng)濟發(fā)生了變化,它的時效性略顯滯后,現(xiàn)在實踐中,招投標(biāo)被廣泛的應(yīng)用在市場交易方式,例如:醫(yī)療器械和藥品,物業(yè)管理、土地出讓等,所以招投標(biāo)法的調(diào)整范圍也不能僅限于工程及技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域、國有投資主體。應(yīng)該擴大到貨物、產(chǎn)權(quán)交易、服務(wù)領(lǐng)域、非國有領(lǐng)域。

增加招投標(biāo)法中的法律責(zé)任條款,加大違法處罰力度,對采取不正當(dāng)手段取得合同的不僅是行政處罰,而且應(yīng)該以詐騙罪追究刑事責(zé)任。明確中介執(zhí)業(yè)人員在政府投資項目招標(biāo)時,其身份按照合同法中委托代理條款的規(guī)定,應(yīng)為政府工作人員或為國企人員,其在招標(biāo)中違規(guī)的接受錢物弄虛作假的按受賄、瀆職論處;非國有投資其在代理中違規(guī)的接受錢物應(yīng)按侵權(quán)、商業(yè)賄賂論處。

5.進(jìn)一步完善相關(guān)法律、法規(guī)的制定和實施。

隨著招投標(biāo)法和采購法頒布實施,及其配套的法律法規(guī)逐步建立和完善,我國的市場招投標(biāo)法律體系已基本建立。形成了現(xiàn)場監(jiān)督體系和渠道暢通、反應(yīng)快捷的投訴查處機制;形成 “公開招標(biāo)、公開評議、平等競爭、市場運作、法制保證”的管理機制。尤其自2009年出臺《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的意見》,這標(biāo)志著政府對招標(biāo)投標(biāo)活動的管理已經(jīng)不局限于簡單法律規(guī)范,而是結(jié)合項目管理和政府采購的實際操作,通過合理的制度設(shè)計解決深層次問題。

目前建設(shè)領(lǐng)域勞務(wù)派遣制,從表面上根除了“包工頭”,中國的建筑市場全員勞務(wù)派遣制是世界罕見,必須要改革建設(shè)市場中的全員勞務(wù)派遣制,要從法律的層面調(diào)整建筑行業(yè)的分包和勞務(wù)分包,這樣才能從源頭上保證招投標(biāo)主體的動機純正。制定《串標(biāo)圍標(biāo)的違法認(rèn)定辦法》、完善投訴查處的制度,明確招標(biāo)投標(biāo)法的執(zhí)法主體。降低《刑法》中串標(biāo)、虛假證明文件的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。

6.創(chuàng)新評標(biāo)技術(shù),大力推廣電子招投標(biāo)。

利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)和電子商務(wù)平臺,大力推廣電子招投標(biāo),這樣既可以降低交易成本,又保證招投標(biāo)公平,同時避免暗箱操作,防止腐敗發(fā)生。

研發(fā)穩(wěn)定、可靠、適用、先進(jìn)的電子招投標(biāo)標(biāo)軟件,并結(jié)合電子評標(biāo)軟件的原理,制定一個規(guī)范、統(tǒng)一、合理、科學(xué)的評標(biāo)辦法。電子招投標(biāo)要在軟件程序中設(shè)定對招標(biāo)文件硬條款(如資質(zhì)、業(yè)績、財務(wù)能力、技術(shù)能力、設(shè)備能力、經(jīng)驗?zāi)芰?、人員配備等)的自動識別和篩選。技術(shù)標(biāo)先由軟件程序自動對其(如施工組織設(shè)計、專項方案)進(jìn)行合規(guī)性審查和符合強制性規(guī)范審查,合格后才能進(jìn)入專家評標(biāo)步驟。評標(biāo)專家隨機抽取,雙盲的前提下評標(biāo)。商務(wù)標(biāo)由電腦程序自動評分。專家的評定過程有全程錄像和AO辦公系統(tǒng)的自動記錄。

參考文獻(xiàn)

[1]章忠祥。略論招標(biāo)代理市場的制約因素及對策[B]建筑經(jīng)濟2008(6月增刊)(6-20)

[2]全國一級建造師執(zhí)業(yè)資格考試用書編寫委員會,建設(shè)工程法律法規(guī)選編[F]北京。中國建筑工業(yè)出版社2004