完善我國高校貧困生認(rèn)定機制的思考

鄭　軍　王祎敏

摘 要： 貧困生的準(zhǔn)確認(rèn)定是資助的前提，關(guān)乎我國資助政策體系目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)通過配備專門的認(rèn)定人員、延伸和拓寬認(rèn)定渠道、規(guī)范認(rèn)定方法、強化各方責(zé)任等手段加以完善。

關(guān)鍵詞： 貧困生 認(rèn)定機制 思考

從上世紀(jì)九十年代普通高校全面實行招生收費并軌以后，我國高校初步建立了收費制度和高等教育成本分擔(dān)的機制，高校里也產(chǎn)生了家庭經(jīng)濟困難學(xué)生（以下簡稱貧困生）這一特殊群體。為幫助他們順利就學(xué)，我國已經(jīng)建立起了以獎學(xué)金、助學(xué)貸款、勤工助學(xué)、學(xué)費減免為主體的、多元混合資助政策體系。①應(yīng)當(dāng)說，這一政策體系的建立和不斷完善，為保障公民的受教育權(quán)和教育公平起到了很好的作用。但我們不應(yīng)忽視，該制度在運行過程中還存在著一些亟待解決的突出問題，直接影響到其效能的有效發(fā)揮，譬如何為貧困生？應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)定？等等。本文擬此展開探討，以期對完善高校貧困生助學(xué)體系有所裨益。

一、當(dāng)前高校貧困生認(rèn)定中存在的問題

（一）貧困生的界定過于模糊

對于何為貧困生這樣一個國家資助政策體系中的前提性概念的內(nèi)涵，長期以來甚至至今仍然是令人困擾的一個問題。對此，教育部、財政部于2007年6月26日聯(lián)合下發(fā)了《教育部、財政部關(guān)于認(rèn)真做好高等學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》（教財〔2007〕8號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），《指導(dǎo)意見》第2條指出：“本意見中所指的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生是指學(xué)生本人及其家庭所能籌集到的資金，難以支付其在校學(xué)習(xí)期間的學(xué)習(xí)和生活基本費用的學(xué)生。”《指導(dǎo)意見》的發(fā)布，在一定程度上彌補了貧困生界定標(biāo)準(zhǔn)缺失的不足，但存在以下缺陷：1.《指導(dǎo)意見》的效力不明。作為唯一界定貧困生的國家級規(guī)范性文件，《指導(dǎo)意見》的規(guī)范效力不夠明確。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，該文件系屬于國務(wù)院部委規(guī)章，據(jù)此，對其所轄事項應(yīng)具約束力，但《指導(dǎo)意見》明確表達(dá)了其提意見僅具有“指導(dǎo)”作用，非必須執(zhí)行?？梢?，高校并無必須遵守《指導(dǎo)意見》的義務(wù)，《指導(dǎo)意見》僅具有指導(dǎo)意義，甚至可以說，貧困生的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，至今仍然缺失。2.《指導(dǎo)意見》的界定標(biāo)準(zhǔn)模糊，不具有可操作性。尤其是學(xué)習(xí)和生活的“基本費用”范圍包括哪些事項，無法明確，如購買或租用電腦的費用到底哪一項是基本費用，還是兩項都不是呢？本人及其家庭“所能籌集到”的資金與其家庭貧困狀況必然一一對應(yīng)嗎？顯然不是。此外，“能籌集”既可以反映主觀的情況，也可以理解為客觀的事實，但這兩種不同理解所反映的應(yīng)受資助的必要性是顯然不同的。

（二）貧困生認(rèn)定的具體方法和程序不科學(xué)

《指導(dǎo)意見》確立了民主評議和學(xué)校評定相結(jié)合的認(rèn)定原則，要求學(xué)校制訂嚴(yán)格的認(rèn)定工作程序，由學(xué)校學(xué)生資助管理機構(gòu)、院（系）認(rèn)定工作組、年級（或?qū)I(yè)）認(rèn)定評議小組，按照各自的職能分工，認(rèn)真、負(fù)責(zé)地共同完成認(rèn)定工作。應(yīng)當(dāng)說，這些要求對保證認(rèn)定工作的公平、公正具有十分重要的意義。不難看出，《指導(dǎo)意見》所要求建立并已經(jīng)在多數(shù)高校建立的認(rèn)定機構(gòu)中，認(rèn)定的具體工作是由認(rèn)定評議小組完成的，相對而言，這個應(yīng)當(dāng)能夠在很大程度上保證認(rèn)定的準(zhǔn)確性。然而，由于多數(shù)高校的輔導(dǎo)員配備仍不達(dá)標(biāo)②，加之由于高校擴招帶來的輔導(dǎo)員事務(wù)性工作量的無限膨脹以及輔導(dǎo)員工作職責(zé)的多重化要求，客觀上使得處于整個認(rèn)定工作中心環(huán)節(jié)的輔導(dǎo)員難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。實踐中在有的高校中甚至出現(xiàn)了以班為單位“投票選舉”、［1］以寢室為單位“輪流坐莊”等［2］極為不當(dāng)?shù)腻e誤做法；有的學(xué)生獲得資助后即購買奢侈品，或者互相請吃、攀比等，也有少數(shù)學(xué)生夸大家庭經(jīng)濟困難程度，弄虛作假，偽造貧困生證明或?qū)W習(xí)成績單，助長了不誠信之風(fēng)，甚至有的學(xué)生主張將所獲資助作為班級聚餐或旅游的“公共財產(chǎn)”。［3］此外，盡管許多高校均按照《指導(dǎo)意見》的要求制定了相應(yīng)的認(rèn)定辦法，且這些認(rèn)定辦法均很好地貫徹了《指導(dǎo)意見》確立的以民主評議和學(xué)校評定相結(jié)合的認(rèn)定原則，但在具體執(zhí)行中，許多高校將其變成了民主評議為主、學(xué)校評定為輔的做法，這種做法不甚合理。試想，資助貧困生就學(xué)，本質(zhì)上屬于社會救助的一部分，履行資助是國家和社會的責(zé)任和義務(wù)，獲得資助是貧困生的基本權(quán)利，因此，有權(quán)決定是否給予資助的主體只能是資助者。因此，一些高校變民主評議為主的做法實際上直接將給予資助的決定權(quán)完全下放給了主要由學(xué)生代表組成的認(rèn)定評議小組，這一做法本身的妥當(dāng)性值得探討。同時，在民主評議中權(quán)重較大的考量因素在很大程度上仍然捉摸不定，學(xué)生的操行、生活習(xí)慣、人際關(guān)系、學(xué)習(xí)狀況等因素是否在民主評議中成為了影響因素，以及諸如此類的與經(jīng)濟收入狀況無關(guān)的因素應(yīng)否成為影響因素仍然少有人進(jìn)行冷靜的思考和關(guān)注，而這事實上比由誰認(rèn)定、通過幾個或者幾級互相具有隸屬關(guān)系的機構(gòu)認(rèn)定恐怕要重要得多。可見，如果說《指導(dǎo)意見》的原則性迎合了其屬性的要求的話，那么有些地方、有些高校制定的具體認(rèn)定辦法的原則性則有點“舍本逐末”。

（三）貧困生認(rèn)定所需的證明材料的取得程序不適當(dāng)。

當(dāng)前各高校認(rèn)定貧困生所需要的證明材料中最重要的就是要求貧困生提供貧困證明，而該項證明的取得往往是根據(jù)貧困生或其家人的申請，由其居住地的基層自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或基層民政部門出具，不符合基本的程序正義，由此而取得的證明缺乏公信力，加之這些基層單位在出具證明的過程中缺乏必要的責(zé)任制約，往往會出于鄉(xiāng)土人情等隨意出具證明，造成該證明材料缺乏真實性。

（四）貧困生信息管理靜態(tài)化

盡管在《指導(dǎo)意見》和許多地方或高校的認(rèn)定辦法中都明確了要對貧困生的信息實現(xiàn)動態(tài)管理，但應(yīng)該看到，在目前的人員配置和工作職責(zé)要求下，動態(tài)化管理貧困生信息存在一定困難。當(dāng)前的所謂動態(tài)化主要依靠學(xué)生本人主動提供相應(yīng)的信息，而這在誠信狀況較差的今天很難真正實現(xiàn)貧困生信息管理動態(tài)化。

二、完善貧困生認(rèn)定機制的對策建議

貧困生的準(zhǔn)確認(rèn)定是國家資助政策體系得以順利運行的前提，它直接影響到這一政策體系功能的發(fā)揮，影響到國家教育公平基本價值的實現(xiàn)，久而久之，還會不可避免地影響到高校育人工作的成效。面對認(rèn)定機制方面存在的這些問題，我們以為，應(yīng)當(dāng)從以下方面加以完善，以構(gòu)建起規(guī)范、科學(xué)的貧困生認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（一）強化隊伍，延伸渠道。

強化隊伍，就是要建立起一支業(yè)務(wù)過硬的專門化隊伍。鄧小平同志指出：政策確定了，干部便是關(guān)鍵。唯有過硬的、專門化的干部隊伍才能保證既定政策發(fā)揮效用。在貧困生的認(rèn)定工作中，這一點尤為重要，加之貧困生認(rèn)定工作的復(fù)雜性和管理方面的動態(tài)化，客觀上就要求各高校應(yīng)當(dāng)配備自上而下一體化的工作人員來負(fù)責(zé)該項工作，同時，盡量避免處在第一線的工作人員大量“兼職”的現(xiàn)象。

延伸渠道，就是要在貧困生的認(rèn)定中，改變目前高中、大學(xué)教育階段中貧困資助各自為政、相互脫節(jié)的現(xiàn)象，將高中教育階段的資助記錄引入大學(xué)教育階段，作為高校認(rèn)定貧困生的重要參考。尤其是對于剛剛邁進(jìn)大學(xué)校門的新生而言，如果缺乏高中階段的資助記錄或貧困信息檔案，單憑剛?cè)胄５膶W(xué)生提供的一紙證明界定是否屬于貧困生，則往往難以保證認(rèn)定的準(zhǔn)確性。同時，由于地域的因素，高中階段的資助記錄對于保證大學(xué)階段貧困的準(zhǔn)確認(rèn)定具有重要的意義。對此，有的地方已經(jīng)開始了實踐。如江蘇省將從2008年起，下放高校貧困新生的認(rèn)定權(quán)限，由各地高中負(fù)責(zé)進(jìn)行初步評定，減輕高校認(rèn)定貧困生的壓力，并希望能形成良性互動。［4］

（二）規(guī)范方法，強化責(zé)任。

規(guī)范方法，就是要改變目前部分高校存在的認(rèn)定工作中權(quán)力下放過于徹底的做法，將貧困生認(rèn)定工作當(dāng)成一項育人工作來抓，建立起切實可行的認(rèn)定程序，確保認(rèn)定結(jié)果的準(zhǔn)確。具體而言，要抓好一些幾個環(huán)節(jié)：第一，堅持正確的認(rèn)定原則，確立科學(xué)的考量因素。無論是在學(xué)校評定中，還是在民主評議方面，全面、細(xì)化、科學(xué)的度量標(biāo)準(zhǔn)的建立都是它們運行的前提。而正如前文所指出的，這些考量因素十分模糊。盡管在財政部、教育部聯(lián)合下發(fā)的系列文件（財教［2007］90號、財教［2007］92號、財教［2007］91號）中規(guī)定了相應(yīng)資助的申請條件，但不難發(fā)現(xiàn)，這些條件比較宏觀，需要各地、各高校加以細(xì)化。如這些文件確立的條件中均要求學(xué)生必須熱愛祖國、擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；遵守憲法和法律，遵守學(xué)校規(guī)章制度；誠實守信，道德品質(zhì)優(yōu)良；此外財教［2007］92號文還要求學(xué)生“生活簡樸”等。顯然，上述因素是確定給予相應(yīng)資助時必須具備的條件，但它們是不是同樣應(yīng)當(dāng)成為認(rèn)定學(xué)生是否貧困生的條件呢？如果不是，那么肯能會出現(xiàn)這樣的情形，即有人被認(rèn)定為貧困生，但不能從現(xiàn)在的資助政策體系中獲得資助，而這顯然是違背國發(fā)［2007］13號文的基本精神的。反之，如果是，那么，其在決定貧困生認(rèn)定中的權(quán)重應(yīng)當(dāng)是多少？等等，這些問題應(yīng)當(dāng)在各高校制定的認(rèn)定貧困生的辦法中加以明確。第二，規(guī)范證明材料的提取程序，提高證明材料的證明力。證明材料的提取是貧困生認(rèn)定中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為保證證明材料的真實，應(yīng)當(dāng)徹底改變目前由學(xué)生（當(dāng)事人）自己提取證明材料的做法，將該項義務(wù)交由各高校專門人員來完成，從程序上保證證明材料的真實性和公信力。第三，建立量化考核指標(biāo)，開展綜合評定。貧困生認(rèn)定要做到公平公正，將國家資助真正用到貧困生身上，一方面要進(jìn)一步推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)、加強大學(xué)生的誠信教育，使得當(dāng)下貧困生認(rèn)定指標(biāo)中權(quán)重較大的貧困生證明的證明力不斷提高。另一方面高校對貧困生認(rèn)定要做到精細(xì)化，量化考核指標(biāo)不可或缺。如廈門大學(xué)采取的提取學(xué)生連續(xù)三個月食堂消費數(shù)據(jù)的做法［5］盡管尚待完善，但其積極的方面值得推廣。當(dāng)然，量化考核只能是貧困生認(rèn)定的指標(biāo)之一，其作用在于彌補當(dāng)下認(rèn)定指標(biāo)的單一，而不是完全替代它。同時，必須看到，在社會誠信體系尚不完善，大學(xué)生的誠信意識仍有待提高的背景下，只有開展綜合評定，才是破解貧困生認(rèn)定的有效做法。第四，建立制度化的反饋機制，強化貧困生的動態(tài)管理。一方面要落實廣大同學(xué)的監(jiān)督反饋機制，另一方面要落實出具證明材料的單位的回訪反饋機制，通過這兩個反饋機制的制度化，徹底改變目前部分高校中存在的“一次認(rèn)定、四年有效”的不當(dāng)做法，既能有效減少“原發(fā)”“假貧困生”的數(shù)量，又能使貧困生的信息管理實現(xiàn)動態(tài)化，防止產(chǎn)生“繼發(fā)”的“假貧困生”。第五，及時采集和更新貧困生信息，建立貧困生檔案。貧困生信息的采集是整個認(rèn)定環(huán)節(jié)中的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)當(dāng)作為一項常規(guī)性工作，并由各高校在每年新生入學(xué)后及時采集，這樣，就避免了為資助而在較短時間內(nèi)“尋找”貧困生的現(xiàn)象。

所謂強化責(zé)任，主要指兩個方面，其一，強化證明材料出具部門或單位的責(zé)任，通過國務(wù)院行政法規(guī)或國家教育主管部門規(guī)章明確相關(guān)基層單位負(fù)有如實出具證明材料的義務(wù)，強調(diào)若出具虛假證明，則應(yīng)當(dāng)和貧困生一起承擔(dān)歸還所獲資助的連帶責(zé)任，從而提高所出具證明材料的證明力；其二，強化受資助貧困生的責(zé)任，明確若采用虛構(gòu)事實或隱瞞真相的方法騙取資助的，資助人有權(quán)將所發(fā)放資助追回，同時，教育主管部門應(yīng)當(dāng)要求高校為貧困生建立誠信檔案，在誠信檔案中如實記載相應(yīng)事實，從根本上加大假貧困生造假的成本。

注釋：

① 2007年5月，國務(wù)院《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系的意見》，確立了國家獎學(xué)金、國家勵志獎學(xué)金、國家助學(xué)金、國家助學(xué)貸款、勤工助學(xué)、學(xué)費減免等多種形式的高校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系。

②根據(jù)教育部《普通高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊伍建設(shè)規(guī)定》，高校輔導(dǎo)員隊伍應(yīng)當(dāng)按照不低于1：200的比例配備。

參考文獻(xiàn)：

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［3］鄧云濤，瞿祥華.貧困生資助勿重評選輕教育［N］.中國教育報，2008，12-26，（003）.

［4］伍欣.資助高校貧困生遭遇資格認(rèn)定難題［N］.中國社會報，2007，9-19，（006）.

［5］張東陽.貧困生認(rèn)定量化考核不可缺［N］.中國教育報，2008，11-11，（002）.