淺談土地資源的節(jié)約集約利用

劉文麗　閆　鴻

摘要：我國人多地少，人地矛盾日益尖銳的今天，針對土地利用中土地結(jié)構(gòu)和布局不合理，建設(shè)用地粗放，土地利用率低，后備資源少，土地開發(fā)空間不足，耕地數(shù)量每年逐漸減少等問題，我們要充分認(rèn)識到節(jié)約集約利用土地重要性。并通過規(guī)劃、計劃的調(diào)控作用，充分利用閑置土地，完善建設(shè)用地儲備制度，做好土地開發(fā)整理工作，加強監(jiān)督檢查，全面落實節(jié)約集約用地責(zé)任，使每個人都意識到要節(jié)約集約用地，達到堅守18億畝耕地紅線不動搖。

關(guān)鍵詞：土地資源；節(jié)約集約；利用；措施

中圖分類號：F301文獻標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０059－02

要確保到2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，必然要加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，發(fā)展和建設(shè)需要占用大量的土地是不可避免的，而且我國的人口還將繼續(xù)增加，這樣土地供需矛盾將日益尖銳?！墩ぷ鲌蟾妗访鞔_提出，要把節(jié)約集約用地作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的突破口和重要抓手。發(fā)展是第一要務(wù)，這一點任何時候都不能動搖，問題在于發(fā)展必須是科學(xué)的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的，表現(xiàn)在土地利用上必須堅持節(jié)約集約用地制度，堅守18億畝耕地紅線。這就要求我們要樹立正確的用地觀，從落實科學(xué)發(fā)展觀的高度，本著對事業(yè)負(fù)責(zé)，對子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極推進節(jié)約集約用地。

一、我國土地資源的基本情況及利用中存在的問題

我國雖然擁有960萬平方公里的土地，但我國是人口大國，人均資源相對不足，人均耕地只有1.39畝，僅為世界人均耕地的1/3。而且我國的人口還將繼續(xù)增加，對耕地的需求會進一步增大，人增地減的矛盾會進一步加劇。

（一）土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理，產(chǎn)出效率低

建設(shè)用地規(guī)模模糊，土地利用結(jié)構(gòu)不合理。許多城市開發(fā)建設(shè)中盲目批地、上項目，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡，投資強度和用地定額不能實現(xiàn)雙向調(diào)控。許多城市“攤大餅”式地外延擴張，熱衷于寬馬路、大廣場建設(shè)，建設(shè)用地集約利用程度不高。在廣大農(nóng)村，空閑住宅、空心村、閑散地大量存在，土地浪費嚴(yán)重。

（二）土地利用十分粗放，利用率不高

城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)存在大量閑置和批而未供的土地，城市閑置地占5％，城市容積率低，還有40％屬于低效用地，粗放浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（三）土地供需矛盾日益突出

近幾年，全國建設(shè)用地的需求每年都在1 200萬畝左右，但只能滿足50%，“十一五”期間和今后15年，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要“戰(zhàn)略機遇期”，也是資源供需矛盾的凸顯期，建設(shè)用地將進一步增加，經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源的依賴程度更高，土地資源供需矛盾將日益加劇和長期存在。

（四）耕地數(shù)量還在逐漸減少，建設(shè)可占用耕地面積越來越少

據(jù)統(tǒng)計，1996—2007年的11年間，我國凈減耕地1.25億畝，平均每年凈減少1 230萬畝。主要是建設(shè)用地增長過快，造成了耕地的大量流失，且呈逐年加快的趨勢。國務(wù)院已作出決定，到2020年18億畝耕地不能減少，這是一條不可逾越的紅線。2007年全國耕地是18.26億畝，還剩2 600萬畝，每年只能占用200萬畝，僅占建設(shè)用地需求總量的1/6，這將直接威脅18億畝耕地的紅線。所以，建設(shè)用地的供給將面臨十分巨大的壓力。

（五）后備資源少，土地開發(fā)空間嚴(yán)重不足

據(jù)測算，我國土地開發(fā)潛力最大為1億畝左右，土地整理潛力最大約8 000萬畝，土地復(fù)墾潛力近1 400萬畝，后備資源總潛力約為2億畝。這只是潛力，而有些潛力根本不可能變成現(xiàn)實的耕地資源。

（六）違規(guī)違法用地突出

一些地方為單純追求GDP，盲目招商引資，為了使項目盡快“落地”，不惜以違法違規(guī)為代價，闖紅線、碰高壓線。一是“以租代征”，用農(nóng)用地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)。二是突破開發(fā)區(qū)范圍，擅自擴大開發(fā)區(qū)面積，有的還以各種名義新設(shè)各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)等。三是在沒有依法取得建設(shè)用地的審批手續(xù)，就擅自先征地、供地、施工建設(shè)。

二、我國土地資源節(jié)約集約利用的措施

（一）要充分利用規(guī)劃、計劃的調(diào)控作用

目前的土地利用方式粗放，建設(shè)用地規(guī)模模糊，土地利用結(jié)構(gòu)不合理等，這些都是致使土地利用效率低下的原因。要強化土地利用總體規(guī)劃對土地利用的整體控制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)好各類相關(guān)規(guī)劃（城市規(guī)劃、交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等）與土地利用總體規(guī)劃的銜接，所確定的各類建設(shè)用地規(guī)模要符合土地利用總體規(guī)劃的安排。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的作用，土地利用年度計劃是實施規(guī)劃的重要工具，在第三會輪土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）編制的特殊時期，要會同相關(guān)部門根據(jù)城市總體規(guī)劃和城市發(fā)展實際，制定科學(xué)合理的土地利用年度計劃。嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，使每個建設(shè)項目都做到合理的用地規(guī)模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，節(jié)約每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集約用地水平。

規(guī)劃的影響是長遠(yuǎn)的，而且很難改變，要想使土地能夠適度利用，使土地的利用強度和收益水平達到最佳狀態(tài)，只有將節(jié)約集約原則貫穿到規(guī)劃當(dāng)中，才能從源頭上防止土地的浪費。

（二）要充分利用閑置土地，提高現(xiàn)有土地利用效率

節(jié)約集約用地，眼睛不能一味地向外，一搞建設(shè)就想到新占土地，而是要認(rèn)真組織開展建設(shè)用地普查評價，對現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況做出評估，把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為今后土地開發(fā)利用的重點，努力提高建設(shè)用地利用率。

首先要全面清查，摸清底數(shù)，讓閑置土地?zé)o處藏身。然后在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，把工作重點轉(zhuǎn)移到加快處置方面，主要對城市內(nèi)影響較大，閑置時間較長的閑置土地進行疏理，在分析找準(zhǔn)原因的基礎(chǔ)上，提出每一塊地的處置方案，并以此為突破口，帶動整個閑置土地的處置工作。針對閑置土地成因復(fù)雜的現(xiàn)實情況，本著嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)考慮歷史因素，重在解決問題，最大程度發(fā)揮土地效益的原則，提出對不同類型的閑置土地區(qū)別對待，分類處理。從處置閑置土地的實踐來看，采取收回是一項必不可少的強力措施，但收回不是目的，而是手段，督促開工，加快建設(shè)才是目的，只有讓閑置土地動起來才能達到發(fā)揮土地效益的作用。

在對原有閑置土地進行處置的同時，要加大用地管理力度，加強批后監(jiān)管措施，嚴(yán)防出現(xiàn)新的閑置土地。通過進一步規(guī)范用地審批，嚴(yán)把建設(shè)用地預(yù)審關(guān)、報批關(guān)、批后跟蹤管理關(guān)，及時掌握土地供應(yīng)和開發(fā)利用狀況，定期進行評價分析，加強對建設(shè)用地的監(jiān)管和對項目單位建設(shè)進度的跟蹤監(jiān)督，使新開工項目基本不再出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。

（三）要充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，完善建設(shè)用地儲備制度

國務(wù)院《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》提出，要充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，完善建設(shè)用地儲備制度。我國的土地市場正處在由政府行政配置向市場配置的轉(zhuǎn)變中，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，解決我國土地市場早期出現(xiàn)的總量失控，資產(chǎn)流失，促進土地市場健康發(fā)展，建立了土地儲備制度。

通過土地儲備，使政府掌握了土地的“統(tǒng)一收購權(quán)”，逐步加強對土地一級市場的壟斷供應(yīng)，確保土地供應(yīng)的合法性，減少違法用地、多頭供地、越權(quán)批地等現(xiàn)象的發(fā)生，有效地調(diào)控土地供需市場，為逐步建立一個公開、公平、公正、高效的土地市場打下了基礎(chǔ)，并盤活了存量土地資產(chǎn)，有助于土地供應(yīng)實現(xiàn)由“增量為主”向“存量為主”的轉(zhuǎn)變。建立土地儲備，也是推行招拍掛出讓等市場方式配置土地資源的現(xiàn)實需要。招拍掛出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統(tǒng)一。多年來由于條件不具備，推行招拍掛出讓受到極大的限制。土地儲備制度的出現(xiàn)，為其創(chuàng)造了條件，我國市、縣政府供地、管地方式發(fā)生了重大變革，即從多個部門分散供應(yīng)“生地”和以協(xié)議出讓為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一供應(yīng)“凈地”和以招拍掛出讓為主。這樣，城市政府既壟斷了土地一級市場，又直接掌握著一定量的土地儲備，可根據(jù)城市發(fā)展和市場需求，有計劃地適時適量供應(yīng)土地，政府對土地市場的調(diào)控能力大大提高。

（四）要做好土地開發(fā)整理，堅守18億畝耕地紅線

要保障我國這樣一個人口大國的糧食安全和社會穩(wěn)定，就必須確立糧食基本自給的方針，做到這一點，就要守住18億畝耕地不能少。非農(nóng)建設(shè)盡量不占或少占耕地，對于確需占用耕地的，要把占用耕地“占一補一”，實現(xiàn)耕地的占補平衡落實到位，不僅要實現(xiàn)耕地的總量平衡，還要保證耕地質(zhì)量上的占補平衡，做好土地開發(fā)整理工作是有效途徑和根本保障。

切實加強土地開發(fā)整理質(zhì)量管理，把補充耕地的質(zhì)量作為耕地占補平衡考核內(nèi)容，強化驗收工作，確保補充耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量相當(dāng)。通過整理和復(fù)墾，改善農(nóng)村和礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境。堅決杜絕毀林開荒、亂墾草場和破壞濕地等現(xiàn)象。要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和土地資源適宜性，因地制宜確定開發(fā)整理后土地的用途，使土地開發(fā)整理成為推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。

（五）加強監(jiān)督檢查，全面落實節(jié)約集約用地責(zé)任

建立節(jié)約集約用地考核制度。要把節(jié)約集約用地考核納入市、縣經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，使各級政府及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)切實承擔(dān)起推進節(jié)約集約用地責(zé)任。建立節(jié)約集約用地的監(jiān)測，主要是做好土地市場動態(tài)監(jiān)測和土地變化狀況監(jiān)測。及時向社會公開供地計劃、結(jié)果及實際開發(fā)利用情況等動態(tài)信息。對批多用少、占而不用的土地，堅決依法收回，重新配置。做好年度土地變更調(diào)查，建立土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，全面掌握各類土地變化狀況。重點監(jiān)測各地新增建設(shè)用地、耕地減少和違法用地等情況，監(jiān)測結(jié)果要向社會公開。

建立節(jié)約集約用地的監(jiān)管機制，批前要嚴(yán)格依照土地利用總體規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策和建設(shè)用地指標(biāo)體系等規(guī)定，對項目用地各項指標(biāo)進行審查并提出預(yù)審意見，項目沒有達到集約用地規(guī)定的，預(yù)審不通過，不予安排用地計劃；批中要加強建設(shè)用地定額管理，嚴(yán)控新增用地總量，依據(jù)省規(guī)定的定額指標(biāo)及市規(guī)定的單位面積投資強度等因素，綜合確定供地數(shù)量，堅決核減超指標(biāo)的用地，制止浪費土地、粗放用地行為；批后要加強日常監(jiān)督檢查，實施全程監(jiān)管，督促用地單位按集約用地的規(guī)定開發(fā)利用土地。

我們要做好土地資源的節(jié)約集約利用的宣傳，使每個人都意識到節(jié)約集約用地需要全社會的努力，使節(jié)約集約用地逐步成為全社會特別是政府的自覺行動。我們要切實保護土地資源，大力促進節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少，利用效率高，符合我國國情的土地利用新路子。這是關(guān)系我國民族生存根基和國家長遠(yuǎn)利益的大計，我們要以節(jié)約集約用地的實際行動全面落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。