戶籍制度的創(chuàng)新路徑研究

[摘 要]當(dāng)前，由于我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，社會(huì)的全面進(jìn)步，城市和農(nóng)村也取得了較大的進(jìn)步。但兩者發(fā)展的步調(diào)卻顯得與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)對(duì)立關(guān)系依舊存在，且有不斷加重的趨勢(shì)。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于當(dāng)前的人口管理制度，具體來說就是戶籍管理制度。為了健康快速實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有必要對(duì)當(dāng)前的戶籍管理制度進(jìn)行合理適當(dāng)?shù)母母镆赃m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)發(fā)展的需要。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村 城市 對(duì)立 戶籍改革

作者簡(jiǎn)介：牛飛飛（1985-），男，陜西寶雞人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：公共政策與城市公共管理。

一、農(nóng)村與城市對(duì)立關(guān)系的演變

農(nóng)村社區(qū)是人類歷史上最早形成的社區(qū)類型。我國至今仍有大部分人口生活在農(nóng)村社區(qū)中。城市社區(qū)的形成較農(nóng)村社區(qū)晚，是在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和政治有了較大發(fā)展的基礎(chǔ)上形成的。在《共產(chǎn)黨宣言》中，用于表述城鄉(xiāng)關(guān)系的術(shù)語有“城鄉(xiāng)對(duì)立”、“城鄉(xiāng)差別”、“城市的統(tǒng)治”等。在馬恩的不少論述中，“城鄉(xiāng)分離”也等同于“城鄉(xiāng)對(duì)立”，是不同勞動(dòng)分工和生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾狀態(tài)。[1]

（一）農(nóng)村與城市對(duì)立關(guān)系的演進(jìn)歷程

城市社區(qū)的產(chǎn)生晚于農(nóng)村，但城市社區(qū)的出現(xiàn)是與農(nóng)村社區(qū)分不開的，古代城市的基礎(chǔ)從總體上說是農(nóng)業(yè)文明。城市產(chǎn)生后與農(nóng)村有著密切的聯(lián)系并且相互影響著，城市需要農(nóng)村為它提供衣食生存資料和勞動(dòng)力的補(bǔ)充，而農(nóng)村則接受著城市作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的輻射作用。

城市從一產(chǎn)生，就是社會(huì)統(tǒng)治集團(tuán)的聚居地和工商業(yè)中心。在階級(jí)社會(huì)和私有制的條件下，城市就其發(fā)揮的功能而言，又是與農(nóng)村相分離、相對(duì)立的。政治上它服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)，壓迫著農(nóng)村；經(jīng)濟(jì)上它通過不等價(jià)交換，剝削著農(nóng)村；文化上則影響和支配著農(nóng)村。農(nóng)村供養(yǎng)著城市，而城市則奴役著農(nóng)村。

在封建社會(huì)，封建統(tǒng)治以政治上的專制獨(dú)裁和經(jīng)濟(jì)上的橫征暴斂，壓迫掠奪著農(nóng)村。

到了近代，城市資產(chǎn)階級(jí)依靠民眾的力量推翻封建主義后，工業(yè)革命使城市發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。城市成為工商業(yè)的中心，這使得城鄉(xiāng)關(guān)系具有了一種產(chǎn)業(yè)分工的意義。但這種變化沒能根本改變城鄉(xiāng)之間的對(duì)立關(guān)系。城市中的資本仍是農(nóng)村的剝削者，資源和財(cái)富都向城市集中，城鄉(xiāng)對(duì)立依然嚴(yán)重。

社會(huì)主義制度的建立，為消除幾千年來的城鄉(xiāng)對(duì)立奠定了歷史的基礎(chǔ)，開始形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。但是由于生產(chǎn)力水平的限制以及歷史遺留的因素等，在社會(huì)主義條件下，尤其在當(dāng)前，城鄉(xiāng)關(guān)系短時(shí)間內(nèi)不可能取得好轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還可能長期存在。在這種二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村繼續(xù)承擔(dān)著為城市和工業(yè)發(fā)展提供原始積累的重負(fù)，但經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的配置卻傾向于城市，農(nóng)民在勞動(dòng)就業(yè)、收入分配方面與城市居民還存在較大差距，在社會(huì)保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面還不能與城市居民享受同等的社會(huì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。[2]

（二）面臨的機(jī)遇

剛剛閉幕的黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展作出重大戰(zhàn)略部署，審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，描繪了未來12年我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的美好前景。黨的十七屆三中全會(huì)提出，我國總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。要建城鄉(xiāng)一體化格局，戶籍制度是一道亟待跨越的“坎”，只有從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等，才能徹底打破城鄉(xiāng)二元的藩籬。

前不久，國務(wù)院出臺(tái)了一項(xiàng)旨在促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的措施，因其中一條措施與“戶籍制度”有關(guān)，立即引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。該措施指出企業(yè)招用非本地戶籍的普通高校?？埔陨系漠厴I(yè)生，各地城市應(yīng)該取消落戶限制。與此同時(shí)，上海戶籍“新政”相關(guān)政策細(xì)則也在醞釀之中，且該項(xiàng)改革已獲得高度的輿論評(píng)價(jià)。那么，這是否是多米諾骨牌的第一張? 能否引發(fā)全國性的連鎖效應(yīng)?

二、現(xiàn)行戶籍制度的反思

戶籍，古稱“版籍”，乃“登錄人口之冊(cè)”，現(xiàn)在一般指戶口登記機(jī)關(guān)以戶口為單位登記戶口所用的簿冊(cè)；戶籍制度，則是指依法搜集、登記、確認(rèn)本國住戶居民的出生、死亡、身份、住址、遷移情況等基本人口信息，并對(duì)人口和住戶實(shí)施管理的一系列法律、法規(guī)、政策，是重要的國家行政法律制度。無論古今中外，戶籍制度在國家治理中都發(fā)揮著不可替代的作用。[３]

我國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成(建國初至1958年)、發(fā)展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三個(gè)階段。戶籍制度，像一道無形的鴻溝，把城鄉(xiāng)居民分割開來。現(xiàn)行的戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在其產(chǎn)生的特定歷史時(shí)期，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有著重要的作用，具有特定的歷史必然性和合理性。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的歷史條件下難以拿出一套更好的辦法來應(yīng)對(duì)農(nóng)村城市的綜合性危機(jī)，“處于計(jì)劃思維觀念支配下的決策者也就只能得出以戶籍手段實(shí)行城鄉(xiāng)隔離以保住一頭的結(jié)論?！盵４] 然而隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)流動(dòng)自由和遷徙自由的呼聲越來越高，當(dāng)前的戶籍管理制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能勝任。不僅如此，當(dāng)前戶籍上的區(qū)別還導(dǎo)致了城市居民在社會(huì)保障、文化教育、政治等方方面面的權(quán)利享有上優(yōu)于農(nóng)民，這也成為了嚴(yán)重的貧富分化和暴力頻發(fā)等社會(huì)問題的溫床。現(xiàn)行戶籍制度的改革、完善作為一種趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)。

其實(shí)，20世紀(jì)90年代以來，我國的城市戶籍制度的確出現(xiàn)了一定的松動(dòng)，在中央政府的政策許可范圍內(nèi)，為了吸引資金和優(yōu)秀人才，各省市實(shí)施了不同程度的措施：一方面，有些城市對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)者和城市投資者實(shí)行政策優(yōu)惠，向他們開放城市戶口或降低落戶門檻，而對(duì)低素質(zhì)勞動(dòng)者實(shí)行嚴(yán)格的流入限制和遷入限制；另一方面，有些城市通過戶口吸引人才和資金，也就是要外地人在當(dāng)?shù)赝顿Y和買房才能落戶，這可以看做是外地人進(jìn)入城市的“門票”，也可以說是支付城市戶口的資源價(jià)格。事實(shí)上，以遷入戶口的辦法吸引人才和資金，這仍然是在用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問題。[5]關(guān)于戶籍制度改革的爭(zhēng)議由來已久，雖然一些地區(qū)的戶籍制度有所松動(dòng)，但總體上，我國的戶籍制度仍然像一塊厚重的鋼板，難以憾動(dòng)。

三、戶籍管理制度改革的路徑分析與前景

由于傳統(tǒng)的戶籍制度將住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民權(quán)益同戶口掛鉤，在戶口載體上附加了各種利益關(guān)系，因此，戶籍制度改革牽扯到的不僅僅是戶籍本身的問題，而是住房、就業(yè)、教育、社保利益的重新調(diào)整。回頭仔細(xì)來看，無論是上海戶籍“新政”，還是國務(wù)院的“措施”，都不可能對(duì)戶籍制度產(chǎn)生根本性的沖擊。前者，可以看作是人才引進(jìn)的“獎(jiǎng)品”；后者，盡管這一舉措具有重大意義，但同樣屬于“政策杠桿”。 這就決定了戶籍制度改革不可能一蹴而就，而是一個(gè)分階段、逐步實(shí)施的過程。

（一）戶籍制度改革的理性路徑：實(shí)行居住地登記辦法；取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)等各種戶口類型；實(shí)行以公民住房、職業(yè)和收入來源等主要生活基礎(chǔ)為落戶標(biāo)準(zhǔn)與政策控制相結(jié)合的戶籍遷移制度；實(shí)行社會(huì)待遇與戶籍脫鉤的政策，取消一切附加條件。[6]令人欣慰的是國家相關(guān)部門已明確表態(tài)，戶籍制度改革大的方向已確定將按居住地登記。這就意味著政府要逐步改善社會(huì)管理職能，破除二元結(jié)構(gòu)，執(zhí)行按照居住地登記戶籍管理，這是戶籍改革的大方向。

其實(shí)，不論以上哪種改革路徑，從大的方面講，都有一定的科學(xué)性。但都忽視了一個(gè)共同的現(xiàn)實(shí)問題，那就是面對(duì)流動(dòng)人口日益增加的壓力，如何在我國現(xiàn)有城市發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，在當(dāng)前各種資源都比較有限的狀況下來保證城市有足夠的吸納能力。顯然，這在目前是達(dá)不到的。同時(shí)， 目前大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力教育水平、職業(yè)技能都比較低， 這些人如果過量涌入必將引發(fā)“城市病”。其典型的實(shí)例就是美國的貧民窟，從它的產(chǎn)生之日起，一直是美國歷史上一塊刺眼的傷疤。

另外， 戶籍管理的徹底放開、人口遷徙的完全自由必將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)秀人才的外流， 盡管有人會(huì)說，根據(jù) “人口推拉”理論，在經(jīng)過一段時(shí)期后，人口就會(huì)自然達(dá)到平衡流動(dòng)，但是這個(gè)“時(shí)期跨度”很難把握和預(yù)測(cè)，也不能排除“城市病”當(dāng)中某些“病狀”的短期爆發(fā)，最終給城鄉(xiāng)日后的發(fā)展埋下不和諧的種子。

因此，在目前的現(xiàn)實(shí)條件下， 筆者認(rèn)為戶籍制度中對(duì)城鄉(xiāng)戶口的分類登記、對(duì)大城市人口總量的適度控制以及對(duì)農(nóng)村人口遷往城市的有限限制， 仍然具有一定的合理性。但關(guān)鍵是個(gè)“度”的問題，把握得好，城鄉(xiāng)全面進(jìn)步；把握得不好，城鄉(xiāng)對(duì)立將愈演愈烈。

（二）戶籍改革是“牽一發(fā)動(dòng)全身”的改革：我們也要看到戶籍改革的另一困難方面，難就難在需要醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、財(cái)政分配、教育保障的配合，需要多部門的通力配合。也就是說，全方位推進(jìn)戶籍管理制度改革將是一項(xiàng)艱巨任務(wù)，應(yīng)當(dāng)照顧到就業(yè)制度、財(cái)政制度、社會(huì)保障制度、市政制度、政治制度等方面進(jìn)行全面的改革。在改革時(shí)處理好各利益方的利益問題和各項(xiàng)相關(guān)配套制度改革的同步推進(jìn)，確保改革不會(huì)帶來過大的社會(huì)振蕩。取消附著在戶口上的特權(quán)，考慮到與其他部門或制度的關(guān)系，施行相關(guān)配套制度改革。正像當(dāng)年糧票的消亡一樣，城鄉(xiāng)兩種戶籍制度最后不是被取消的，而是在一些條件具備以后消亡的。

從長遠(yuǎn)看，要真正淡化戶口差別，必須從根本上縮小不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)落差，最大限度地消弭城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)和公平地享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，讓每個(gè)人在同一制度平臺(tái)上，憑能力參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。戶籍改革還應(yīng)盡快剝離依附于戶口的各種利益和功能，使勞動(dòng)就業(yè)、子女升學(xué)、住房分配、社會(huì)福利等與戶口完全脫鉤，還原戶籍的本來面目，讓它純粹成為國家實(shí)施管理、統(tǒng)計(jì)人口和進(jìn)行決策的基礎(chǔ)。[7]但這是一個(gè)漫長且需要一部分人付出代價(jià)的過程，不能操之過急，改革必然要損害一些人的利益，但筆者深信，最終不會(huì)再有“城市人”與“農(nóng)村人”之分。

四、總結(jié)

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速時(shí)期，城市和農(nóng)村也在不斷前進(jìn)，但兩者前進(jìn)的步伐卻顯得很不協(xié)調(diào)，且差距有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)，為了解決這一問題，有必要對(duì)現(xiàn)行人口管理制度進(jìn)行理性適當(dāng)改革。實(shí)際上，許多農(nóng)村居民在城市務(wù)工、經(jīng)商已連續(xù)多年，他們?nèi)鎱⑴c了城市的生產(chǎn)和生活，只是因?yàn)樯谵r(nóng)村而不能算作城市居民，不能享受城市居民的待遇。這既不利于我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于我國全面城市化的實(shí)現(xiàn)。要從根本上解決以上這些問題，全面建設(shè)小康社會(huì)，就要對(duì)戶籍制度進(jìn)行慎重改革。而且我們必須看到戶籍改革的關(guān)鍵，是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)居民在社會(huì)福利、醫(yī)療保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育等方面享受同等的待遇。如果只是改變戶口登記簿上城鄉(xiāng)身份的差別，而未能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)配套政策銜接好，戶改則失去了實(shí)際意義。

參考文獻(xiàn)

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