略論農(nóng)村法律秩序之構(gòu)建

蔣傳宓

摘要：合理的社會秩序應(yīng)該能夠充分地保護社會各主體的合法權(quán)益。由于歷史和現(xiàn)實的原因，中國現(xiàn)有的農(nóng)村社會秩序所固有的缺陷，已無法在新形勢下對農(nóng)民權(quán)益進行有效的保護。在市場經(jīng)濟與民主政治的框架下，要實現(xiàn)新農(nóng)村目標(biāo)，構(gòu)建農(nóng)村法律秩序是必然的選擇，也是建設(shè)和諧農(nóng)村的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村法律秩序；構(gòu)建；村民權(quán)利；保障

中圖分類號：DF2文獻標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０049－02

中國雖然從立法上確立了村民自治制度，黨中央和國務(wù)院也非常重視農(nóng)村法制建設(shè)，但是從現(xiàn)實情況看，法治農(nóng)村還面臨不少問題。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進，農(nóng)村社會的利益沖突不斷涌現(xiàn)，構(gòu)建農(nóng)村法律秩序，已成中國農(nóng)村社會改革與發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

一、構(gòu)建農(nóng)村法律秩序面臨的問題

（一）村民自治體制不合理，自治受阻

改革開放以來，人民公社體制被否定，中國農(nóng)村基本上實行了政社分設(shè)的“鄉(xiāng)政村治”體制。農(nóng)村政治事務(wù)、行政事務(wù)由鄉(xiāng)級政府進行管理，公共事務(wù)和公益事業(yè)則實行村民自治。

然而，這種體制存在三個最基本的矛盾：農(nóng)村基層黨組織（領(lǐng)導(dǎo)權(quán)）與村委會（村治權(quán)）相互沖突；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力干涉村民的自治權(quán)；村委會權(quán)力沖擊集體經(jīng)濟權(quán)。這嚴(yán)重阻止了村民自治。據(jù)調(diào)查，在村務(wù)管理中，村民會議很少召開，甚至有的村從未召開過；由于村務(wù)公開欄的內(nèi)容基本上是計劃生育方案和村干部人事變動情況，而村財務(wù)及救災(zāi)救濟款物的發(fā)放情況較少，極少有人去看[1]。

（二）集體所有權(quán)實現(xiàn)機制不健全，村民的經(jīng)濟權(quán)利受到威脅

憲法確立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民只能承包經(jīng)營。但承包經(jīng)營并不順利：一是村委會憑借對土地的控制權(quán)，為了獲取土地收益，制造種種借口，單方撕毀承包合同，隨意“調(diào)整”已發(fā)包的土地，侵害了農(nóng)民的土地承包權(quán)和土地收益權(quán)?！度嗣穹ㄔ簣蟆肪驮d一個案例：黑龍江省村民楊文彬所承包的400畝荒山熟化后被無償收回，并被罰款[2]。二是在集體土地國有化的過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的權(quán)益被侵害。有些地方政府為了追求“政績”，甚至為了“提高”財政收益，憑借手中的權(quán)力，對集體土地強征濫占，并給予農(nóng)民過低標(biāo)準(zhǔn)的補償[3]。

（三）權(quán)利救濟措施不到位，村民權(quán)益得不到保障

調(diào)查顯示，調(diào)解仍然是中國農(nóng)村救濟權(quán)利最重要的方式。對于鄰里糾紛，大多數(shù)村民選擇找村干部或人民調(diào)解員解決，或者選擇找村里有威信的人解決，甚至有的人干脆忍氣吞聲，只有少數(shù)選擇打官司。而遇到村委會侵犯承包經(jīng)營權(quán)時，絕大多數(shù)村民選擇找村委會、向鄉(xiāng)政府反映或到上級政府上訪，選擇打官司的只是極少數(shù)，個別村民找新聞媒體主持公道。村民認為遇事打官司是因為沒有其他辦法，實屬被逼無奈[1]。

（四）村民、干部法律意識缺乏，農(nóng)村法治難行

農(nóng)村是法律的盲點。村民不知法、不信法、不求法。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民不能區(qū)分政策與法律，更談不上了解相關(guān)法律程序[1]。在他們看來，辦個酒席、洞房花燭，就是“結(jié)婚”，至于登記與否，沒有什么關(guān)系。作為“熟人”社會，注重的是親情、鄉(xiāng)情、家法、族規(guī)，依賴的是傳統(tǒng)的倫理與長者的威信，而法律距離他們則是那么的遙遠！

二、構(gòu)建農(nóng)村法律秩序的對策與建議

（一）認真貫徹憲法精神，梳理有關(guān)三農(nóng)立法

有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)梳理涉農(nóng)法律，消除法律之間的矛盾，建立完整和科學(xué)的三農(nóng)法律體系。第一，進一步明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系，“鄉(xiāng)政”權(quán)與“村治”權(quán)的界定應(yīng)盡量具體，以保證村民自治落到實處。第二，理清村黨支部與村委會的關(guān)系，明確各自的職權(quán)職責(zé)。村委會就村務(wù)所作的決定，只要合法，對群眾有益，群眾擁護，黨支部沒有必要加以干涉；而促使村務(wù)公開、村干部廉潔以及宣傳法律和黨的政策則是村黨支部的工作重心。第三，設(shè)計“村”的治理結(jié)構(gòu)。“村民大會”為村的最高權(quán)力機構(gòu)，村委會和集體經(jīng)濟組織由村民大會產(chǎn)生，其地位低于村民大會，受其監(jiān)督；村委會的職權(quán)只是管理村公共事務(wù)與公益事業(yè)，集體經(jīng)濟組織負責(zé)經(jīng)營集體資產(chǎn)。

（二）尋求有效機制，實現(xiàn)民主權(quán)利

村民民主權(quán)利包括選舉、建議、參加村民大會、投票等一系列權(quán)利，其中選舉權(quán)是核心。此處就以選舉權(quán)為例來探討如何實現(xiàn)村民民主權(quán)利。首先，確立基層民政部門在村民選舉中的指導(dǎo)與監(jiān)督地位，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村民選舉中傾向性。其次，加強村民選舉的監(jiān)督力度，不得對候選人規(guī)定法外條件，完全由群眾自己推選；對破壞、操縱、干涉村民選舉的行為予以處罰，處罰措施應(yīng)具體，不能籠統(tǒng)“依法處理”，對“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的”，不僅“當(dāng)選無效”，還應(yīng)當(dāng)予以制裁。也可以將村委會選舉直接納入《選舉法》的調(diào)整范疇。

在選舉投票的公平問題上，實行“個人和戶的加權(quán)計票法”。（1）確定加權(quán)數(shù)。村民個人每一票的加權(quán)數(shù)為“1”（個人加權(quán)數(shù)），戶代表每一票的加權(quán)數(shù)為“2”（戶代表加權(quán)數(shù)）；（2）確定全票。將所有登記有選舉權(quán)的村民人數(shù)與個人加權(quán)數(shù)的乘積加上全村戶數(shù)與戶代表加權(quán)數(shù)的乘積作為本次選舉的全票數(shù)；（3）投票選舉。有選舉權(quán)的村民和本村戶代表同時過半數(shù)并分別進行投票，選舉有效；（4）計票。將本次村民個人投票數(shù)與個人加權(quán)數(shù)的乘積同本次戶代表投票數(shù)與戶代表加權(quán)數(shù)的乘積相加，即為候選人的得票總數(shù)；（5）當(dāng)選。候選人獲得本次選舉全票數(shù)過半的選票，始得當(dāng)選。

（三）創(chuàng)新集體產(chǎn)權(quán)制度，理順利益關(guān)系

有人認為，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革：一是明晰產(chǎn)權(quán)，所有權(quán)落于組上，剝離村委會控制集體土地的權(quán)力，使土地集體所有制與農(nóng)民的距離更近；二是淡化所有權(quán)，強化使用權(quán)，所有權(quán)歸集體，農(nóng)民享有長期完整的使用權(quán)；三是取消承包制，確立農(nóng)地使用權(quán)私有；四是取消垂直管理，還權(quán)于農(nóng)民，國家征占集體土地要由村民會議研究決定，不能政府一方說了算[3]。這種觀點是建樹性的，但存在實體上不公平、邏輯上矛盾之嫌。

在現(xiàn)行憲法框架下進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其目標(biāo)應(yīng)是“所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)”相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)運作。首先，建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和經(jīng)營機構(gòu)。確立集體土地所有權(quán)由村民大會行使，設(shè)立“集體資產(chǎn)管理委員會”等常設(shè)機構(gòu)，對土地及其經(jīng)營進行日常管理；明確集體經(jīng)濟組織的是唯一合法的集體資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)，行使集體資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，村土地的經(jīng)營事項由村民大會決定，集體經(jīng)濟組織負責(zé)實施；確立村委會的村法定監(jiān)察機構(gòu)地位，對村土地的管理和經(jīng)營進行監(jiān)督。其次，建立農(nóng)村土地有償使用制度。村民及其他人在取得集體土地承包經(jīng)營權(quán)時應(yīng)當(dāng)支付對價，該使用權(quán)在不改變土地用途的前提下可以自由轉(zhuǎn)讓；村民對本村土地享有同等條件下的優(yōu)先承包權(quán)。再次，建立合理的征地及補償制度。國家只是農(nóng)地使用的管理者，只有當(dāng)涉及重大社會利益時，國家才可以征用集體土地；強化國家征地的民事性、淡化其行政性，不僅要安置農(nóng)民、補償使用者，而且還要合理補償農(nóng)地所有者的地租損失。

（四）健全“村治”法律監(jiān)督制度，規(guī)范“村治”行為

雖然村委會擁有一定的“公權(quán)力”，但現(xiàn)有的國家監(jiān)督機制對其并不奏效。因此，應(yīng)當(dāng)建立有效的“村治權(quán)”法律監(jiān)督機制。（1）“村規(guī)”備案制度。村委會或者村民大會所制定《村民自治章程》和《村規(guī)民約》等村內(nèi)制度，通過向有關(guān)機關(guān)備案的程序，獲得一定的法律效力，也接受相應(yīng)的監(jiān)督。（2）“說明理由”制度。村委會的行為對村民利益有不利影響，或群眾不滿意、有疑問時，村委會必須說明理由，以確?！皟晒_”制度真正貫徹。（3）“村治”司法審查制度。當(dāng)村委會或村干部的行為侵害集體或者自己的合法權(quán)益時，村民可以自己的名義向法院起訴，運用司法審查來規(guī)范“村治”行為，這在《物權(quán)法》中已有體現(xiàn)。①

（五）完善農(nóng)村法律服務(wù)體制，保障農(nóng)民合法權(quán)益

完善中國農(nóng)村法律服務(wù)體制，暢通農(nóng)村糾紛處理渠道。（1）吸引高素質(zhì)法律人才進入農(nóng)村，使這些人才進得來、留得住。更重要的還要培養(yǎng)農(nóng)村自己的法律人才，如山東棗莊市開展“兩個一”工程建設(shè)就是一個很好的嘗試，即“為每村培養(yǎng)一名法律大專生村干部，為每戶培養(yǎng)一個法律明白人”，效果不錯。這樣不僅有利于法律的執(zhí)行，而且有利于法律在農(nóng)村的深入。（2）法院設(shè)立專門的“農(nóng)村法庭”，審理涉農(nóng)糾紛，同時指導(dǎo)農(nóng)村普法和調(diào)解的工作。審判方式原則上為流動庭審，方便群眾訴訟，并充分發(fā)揮審判的教育功能。（3）建議在每一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立一個法律服務(wù)機構(gòu)，律師、公證員每年都有義務(wù)在農(nóng)村法律服務(wù)機構(gòu)提供法律援助，為村委會的決策提供法律咨詢和建議，協(xié)助其依法處理好本村的事務(wù)，幫助村干部運用法律手段處理村內(nèi)矛盾，指導(dǎo)村民運用法律武器保護自己的合法權(quán)益。

（六）探索有效的法制教育途徑，提高村民法律意識

法律秩序的內(nèi)在因素是人們的法律心理，只有村民形成權(quán)利意識、法律意識，內(nèi)化法律精神，才會信仰法律[4]、依法辦事。因此，要加強農(nóng)村法制宣傳教育，做到經(jīng)常性、靈活性、有效性，拋棄“法律工具主義”，全面宣傳法的價值，突出其核心價值——權(quán)利價值。形式上不拘一格，可以結(jié)合農(nóng)民日常生產(chǎn)生活中遇到的問題以案說法，也可以推廣北京市密云縣南穆家峪村的“三上兩進一提高”、重慶黔江區(qū)的“三課一書一警示”等經(jīng)驗。內(nèi)容上要有針對性，涉及三農(nóng)問題的法律法規(guī)要及時宣傳，與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)的法律要深入宣傳，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的法律法規(guī)要反復(fù)宣傳。在效果上，法律要融入村民生活，化為村民的行為，最終營造出崇尚法治的新農(nóng)村社會氛圍。

總之，要真正將憲法賦予農(nóng)民的權(quán)利落到實處，構(gòu)建農(nóng)村法律秩序是新農(nóng)村建設(shè)的必然選擇。我們完全有理由相信，在建設(shè)社會主義法治國家的大前提下，中國農(nóng)村法律秩序會指日可待，村民權(quán)也將得到應(yīng)有的保護。

參考文獻：

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