公民社會在我國公立高校治理中的角色定位

項文曉

提要隨著我國高等教育的迅速發(fā)展，產生了很多負面影響，有學者提出了高校法人治理概念，其中一個重要因素就是充分發(fā)揮公民社會的作用，引入社會力量參與高校決策及管理，鼓勵第三部門參與高校治理，為我國公立高校的健康發(fā)展提供有力保障。

關鍵詞：公民社會；公立高校；運行方式

中圖分類號：G52文獻標識碼：A

自1999年擴招以來，我國高等教育取得了舉世矚目的成就，高等教育毛入學率至2007年已達23%，進入了大眾化教育階段。與此同時，高校也出現了管理效率低下、資源浪費、學術腐敗、財務危機等問題。高等教育領域的“政府失靈”和“市場失靈”使得學術界和實踐者開始尋求第三條道路，高校法人治理理論應運而生。

法人治理理論認為，社會第三部門在公立高校治理中應承擔更多的責任，監(jiān)督和評價高校管理層的行為，形成政府、社會共同治理高校的多中心治理模式。治理實際上是國家的權力向社會的回歸，治理的過程也就是還政于民的過程。因此，沒有高素質的公民，沒有成熟的公民社會，就不可能有真正的治理。因為治理不僅需要公民具有參與的能力，而且需要公民具有參與的權力，而這些只有在公民社會才可能實現。

根據美國學者馬丁·特羅對高等教育發(fā)展不同階段特征的分析，從精英教育到大眾化階段，不僅僅是毛入學率數量指標的變化，更意味著高等教育在若干方面所發(fā)生的質的變化。其中，高等學校與社會的關系也將發(fā)生根本性的變化。表1對高等教育社會參與程度進行了簡單比較，可見高等教育從精英到大眾、乃至普及階段，社會參與度是依次增強的。（表1）

我國當前的高等教育已進入公認的大眾化階段，高校與社會之間的界限淡薄，政府管理高校權力的下放也需要發(fā)達的公民社會來承擔這一部分權力，因而在我國公立高校治理中應充分考慮社會第三極力量。

一、引入社會力量參與高校決策及管理

隨著市場化不斷侵入高等教育系統(tǒng)，高等學校不再是過去的“象牙塔”而更像是“服務站”，為了更好地服

務于國家、企業(yè)與公眾，外界人員參與大學管理工作是近年來一個國際趨勢。如上述發(fā)達國家的高校董事會或理事會均有來自工商界、慈善組織的成員。我國公立高校目前也有很多設立了董事會，但其意義與西方國家的高校董事會不同，更多的是一個咨詢顧問機構而不是決策機構。因此，高校治理的一個重要舉措就是設立高校法人治

理結構，運用法人治理機制，賦予董事會決策權力，同時引入社會各界專家進入董事會，參與高校決策及管理。

二、鼓勵第三部門參與高校治理

第三部門是一類介于政府和企業(yè)之間的非政府組織、非企業(yè)組織，它是代表社會公眾利益、不以營利為目的的專業(yè)性、獨立性、中立性的合法組織。因此，在某種程度上，第三部門是一個既不完全受國家干預，又不完全受市場干預的社會領域，是以非政府形式提供公共物品的一種機制，是一種民間公益事業(yè)。這種新的部門在提倡多元化、民主化、平等化的現代社會中有著重要的地位。在高等教育領域，第三部門主要通過評估高校辦學績效和監(jiān)督高校辦學過程參與到高校治理中。我們習慣于稱這些部門為教育中介組織，其主要包括教育評估機構、監(jiān)督機構、捐贈機構等。

（一）評估作用?！暗谌咴u價”有利于實現大學評價主體多元化。大學評價不僅要由政府、大學來進行，而且要由非政府組織、非贏利組織等獨立于政府和大學的“第三者”來進行。這樣，大學評價的主體就由大學和政府的二元對立轉變?yōu)榇髮W、政府、第三者評價機構多元并存的局面。多元評價體制能夠提高評價的公證性和客觀性，同時也能夠加強國民對國立大學的全面了解?？梢哉f，在高等教育領域，第三部門的最重要作用之一就是提供一種公認的標準。美國在這方面做的比較好，例如他們的大學、研究生院和商學院等的入學考試——SAT、GRE、GMAT等都是由一家非營利的測驗公司ETS管理。正是因為有確定的而且相對公正的標準存在，很大程度上解決了各方力量的矛盾，使他們有一個共同的參照系，從而使高等教育管理的成本大大降低，同時也提高了社會治理在協(xié)調權力關系時的效率。

（二）監(jiān)督作用。在許多國家，大學接受社會監(jiān)督、披露相關信息是一項成熟的制度。通過社會力量對高校的監(jiān)督，一方面能使高校了解更多、更廣泛的來自于社會的需求，不斷改進自己的工作，使辦學更好地反映社會要求；另一方面也對高校起到積極的宣傳作用，有助于溝通高校與社會的關系，取得社會的理解支持，提升學校的社會聲譽。

我國在1994年頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》之后，教育中介組織開始逐漸發(fā)展起來，到現在已有許多不同層次的教育中介組織出現，如國家“211工程綜合實力評估小組”、民間或個人教育基金會、一些全國或地區(qū)性的學會組織，等等。近年來，政府也非常重視教育中介組織的發(fā)展，如2004年教育部專門成立了一個“教育評估中心”負責全國的各項教育評估工作。借鑒國外經驗，我國今后的教育中介組織的建立和發(fā)展要注重以下幾種機構：教育評估中介機構、撥款中介機構、咨詢中介機構、人才和信息交流中介機構，等等。我國的第三部門并不是完全由社會底層發(fā)展而來的，而更多的是一種政府主導型，它缺乏應有的獨立性或自治性，官本位色彩比較濃，私立的非營利性組織比較少。第三部門的發(fā)展缺乏競爭力，也缺乏法律的保證，這種情況在政府控制極為嚴格的高等教育領域尤其突出。可以說，現有的第三部門還遠遠不能滿足高等教育社會治理的發(fā)展要求，因此要大力發(fā)展高等教育評估、行業(yè)組織等在內的各種中介管理機構。這些機構在美國等第三部門和高等教育發(fā)達的國家都是非常重要的，例如美國的美國大學協(xié)會（AAU）、中學后教育鑒定委員會（CO—PA）、英國的高等教育質量委員會（HEPC）等組織都為高等教育的社會治理提供了實施的主體，這些機構的作用是十分重要的。

因為治理的重要內容就是政府要向大學、社會部門合理分權，而過去我們常?？偸菑娬{政府分權，但實際上，這種分權后的權力只是在體制內循環(huán)，如果沒有第三方勢力參與制衡，大學所獲得的權力是極不穩(wěn)定的。因此，要實現真正的高等教育治理就必須有健全發(fā)達的第三部門力量存在，而第三部門力量的發(fā)展又有利于推進高等教育的社會治理，兩者互為促進。由于我國長期是“強政府、弱社會”的現狀，社會第三部門力量還很弱小，但治理的推行必將會促使政府轉變管理職能，還權于社會第三部門，促進第三部門力量的發(fā)展和壯大。

從世界范圍來看，當前各國政府公共行政管理改革的一個重要趨勢就是從集權型的管理走向分散化的公共治理，治理興起的主要原因，就在于社會各種非政府、非營利性的第三部門組織力量不斷發(fā)展壯大之后，他們有能力分享和制約政府的權力，有能力承擔政府職能轉變和收縮后所留下的管理空間。而當前現實的中國，正處于從計劃經濟向市場經濟和“大政府、小社會”向“小政府、大社會”轉變的過程中，更需要大力培育和扶持各種非政府、非營利性質的第三部門組織，以改變當前我國“強政府、弱社會”的現狀，重新構筑政府與社會的新型關系。

（作者單位：江蘇科技大學經濟管理學院）

參考文獻：

[1]龍獻忠.從統(tǒng)治到治理——治理理論視野中的政府與大學關系研究[D].華中科技大學博士學位論文，2005.

[2]史雯婷.從高等教育的社會治理看第三部門的發(fā)展[J].江蘇高教，2004.3.