農(nóng)民工社會(huì)保障制度國(guó)際比較

劉央央

提要社會(huì)保障是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分。目前我國(guó)社會(huì)保障中出現(xiàn)了農(nóng)民工保障難的問(wèn)題。從國(guó)外文獻(xiàn)得知，流動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題在各個(gè)國(guó)家都有不同程度的存在。為此，本文有針對(duì)性地選擇四類國(guó)家，重點(diǎn)介紹各國(guó)在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等方面的相關(guān)保障措施，進(jìn)而對(duì)我國(guó)“農(nóng)民工”社會(huì)保障制度的改革與完善提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會(huì)保障；借鑒

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2007年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)惡化，我國(guó)一大批中小企業(yè)受其影響經(jīng)營(yíng)困難甚至難以為繼。國(guó)家發(fā)改委公布的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，2008年上半年，我國(guó)共有6.7萬(wàn)家規(guī)模以上中小企業(yè)倒閉，大量農(nóng)民工無(wú)法就業(yè)。這些失業(yè)農(nóng)民工往哪里去呢？對(duì)于其中一些人而言返鄉(xiāng)是首選，原因有二：一是城市生活水平相對(duì)較高，農(nóng)民工沒(méi)有完善的社會(huì)保障制度作為后盾，他們中大部分人無(wú)力支撐到再次就業(yè)；二是十七屆三中全會(huì)發(fā)布了部分惠農(nóng)、支農(nóng)政策，使得農(nóng)民工回到家鄉(xiāng)也可以較好地生存下去。最近在廣東出現(xiàn)的民工“返鄉(xiāng)潮”有力地支撐了這一觀點(diǎn)。農(nóng)民工的返鄉(xiāng)帶回了豐富的勞動(dòng)力和較為先進(jìn)的技術(shù)知識(shí)，與惠農(nóng)、支農(nóng)政策相結(jié)合，的確會(huì)對(duì)其家鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一定的正面效應(yīng)。但是，我們也應(yīng)看到民工“返鄉(xiāng)潮”存在諸多負(fù)面影響，比如容易造成勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)失衡、社會(huì)不穩(wěn)定和城市化進(jìn)程減慢等。而對(duì)于另外一部分繼續(xù)留在城市找工作的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，城市較高的生活水平、逐漸縮水的儲(chǔ)蓄以及缺乏社會(huì)保障而產(chǎn)生的安全感缺失，將他們推向了生存的危機(jī)，以致其中一些極端的人采取違法途徑來(lái)獲取生活資料，給城市的穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重隱患。值此經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常時(shí)期，筆者認(rèn)為有必要系統(tǒng)性地完善我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障“穩(wěn)定器”的作用，促進(jìn)農(nóng)村和城市勞動(dòng)力的合理分流。

縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，“農(nóng)民工”的出現(xiàn)是一個(gè)普遍現(xiàn)象。西方各國(guó)在一定歷史階段，也曾出現(xiàn)過(guò)大量人口轉(zhuǎn)移，對(duì)于這一社會(huì)群體的保障，這些國(guó)家已經(jīng)探索出比較成熟的應(yīng)對(duì)政策和機(jī)制。筆者將深入研究世界上有代表性的數(shù)個(gè)國(guó)家，分門(mén)別類地分析其農(nóng)民工社會(huì)保障的運(yùn)作機(jī)制，總結(jié)帶有共性的經(jīng)驗(yàn)與做法，借以探索解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的途徑。

一、國(guó)外典型經(jīng)驗(yàn)介紹

（一）第一類國(guó)家：英國(guó)和德國(guó)。英國(guó)和德國(guó)屬于老牌資本主義國(guó)家，其勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移都與工業(yè)革命有著密切關(guān)系，英國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移始于15世紀(jì)末，止于19世紀(jì)中葉，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移主要有兩個(gè)方向：第一，向本國(guó)城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；第二，向殖民地國(guó)家轉(zhuǎn)移。另外，在工業(yè)化前期出現(xiàn)了暴力驅(qū)趕小農(nóng)的大規(guī)模圈地運(yùn)動(dòng)，迫使大部分農(nóng)村勞動(dòng)力向城市遷移，而城市不能提供充足的就業(yè)機(jī)會(huì)，造成大量流民充斥城鎮(zhèn)，城市社會(huì)動(dòng)蕩不安。1601年伊麗莎白一世頒布了《濟(jì)貧法》，首先對(duì)在饑餓線上掙扎的貧民實(shí)施救濟(jì)；1897年英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《工人賠償法》，規(guī)定在某些工作危險(xiǎn)較大的特定行業(yè)，雇主應(yīng)對(duì)因工傷或喪失工作能力者給予賠償，隨后政府又將該法的使用范圍擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)和其他行業(yè)；1948年英國(guó)通過(guò)并實(shí)施了《國(guó)民救助法》，規(guī)定沒(méi)有收入或者收入太低的英國(guó)居民，可以領(lǐng)取國(guó)民救助金。1976年該法修訂為《補(bǔ)充救助法》，對(duì)救助對(duì)象作了更為明確的規(guī)定，凡是16歲以上的英國(guó)居民，收入來(lái)源不足以滿足最低生活需要者，都可申請(qǐng)社會(huì)救助。英國(guó)是福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)的代表，貫徹“普惠制”原則，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、國(guó)民健康服務(wù)、國(guó)民救助覆蓋全體國(guó)民，強(qiáng)調(diào)國(guó)民皆有保障。在這一制度下，包括“農(nóng)民工”的所有國(guó)民，均可獲得各種形式的津貼，享受健康服務(wù)，并在退休時(shí)無(wú)條件獲得一筆退休養(yǎng)老金。

在19世紀(jì)的德國(guó)，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人。隨后，周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，大量工人失業(yè)，生活困頓。1855年德國(guó)《窮人權(quán)利法規(guī)》生效，根據(jù)該法規(guī)，每個(gè)地區(qū)依據(jù)居民人數(shù)，對(duì)貧困居民實(shí)行生活補(bǔ)貼。1883年國(guó)會(huì)通過(guò)《疾病保險(xiǎn)法》，規(guī)定疾病保險(xiǎn)費(fèi)用由雇主負(fù)擔(dān)2/3，雇員負(fù)擔(dān)1/3。保險(xiǎn)金的征收是按收入的一定比例，保險(xiǎn)金的再分配與被保險(xiǎn)者所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)多少無(wú)關(guān)，無(wú)論收入多少都能得到治療，這一點(diǎn)特別適合農(nóng)村勞動(dòng)力收入低的特點(diǎn)；此外，只要農(nóng)民工一個(gè)人參保，他的配偶和子女可不付保險(xiǎn)費(fèi)而同樣享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇；養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，德國(guó)實(shí)行了多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但是其第一支柱即法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象是包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有雇員，還包括殘疾人、學(xué)徒、手工業(yè)者等特殊群體；在住房補(bǔ)貼上，根據(jù)《聯(lián)邦住宅補(bǔ)貼法》規(guī)定，凡是收入不足以租住適當(dāng)面積的公民，都可以享受國(guó)家提供的住房補(bǔ)貼。這對(duì)農(nóng)民工而言，無(wú)疑雪中送炭。另外，在教育上，德國(guó)各大企業(yè)都十分注重職業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)徒工的技術(shù)學(xué)習(xí)與訓(xùn)練，職業(yè)教育的普及和發(fā)展提高了產(chǎn)業(yè)工人的素質(zhì)，適應(yīng)了現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)的需要。

（二）第二類國(guó)家：美國(guó)和加拿大。美國(guó)和加拿大每年都有數(shù)量龐大的墨西哥非法移民，移民們懷著希望進(jìn)城，卻面臨著很多意想不到的問(wèn)題。非法移民要取得合法身份很難有指望。他們要待下來(lái)、找工作、找住處非常困難。

對(duì)于這些墨西哥非法移民，美國(guó)社會(huì)各界始終在努力改善他們的處境，特別是教會(huì)組織起了非常大的作用。在美國(guó)，任何走進(jìn)教堂，且需要幫助的人，常常能夠得到起碼的援助，如提供食物、衣服、免費(fèi)英語(yǔ)班，幫助尋找住處等，更有精神上的溫暖與支持。政府由于本身難以解決所有問(wèn)題，所以鼓勵(lì)教會(huì)等民間組織對(duì)非法移民提供幫助。另外，美國(guó)現(xiàn)行法律還支持非法移民工揭露雇主違法行為，不因勞工出來(lái)起訴暴露非法身份而懲罰他們。在子女教育上，美國(guó)非法移民的孩子可以和美國(guó)孩子一樣，在父母居住地享受義務(wù)教育免費(fèi)讀書(shū)，家庭困難的，還有免費(fèi)食物。

在加拿大，墨西哥移民生存條件惡劣；工傷賠付過(guò)程復(fù)雜，很難得到實(shí)際的補(bǔ)償；其子女在加拿大不能接受與加拿大人子女同等水平的教育；加拿大居民普遍認(rèn)為移民對(duì)于城市環(huán)境規(guī)劃構(gòu)成壓力，影響居民居住條件、鄰居關(guān)系、市政服務(wù)、城市政治和文化生活等，由此引發(fā)工人爭(zhēng)取自身權(quán)益的社會(huì)沖突。

20世紀(jì)八九十年代，新經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)引發(fā)的社會(huì)危機(jī)使得加拿大政府找到恢復(fù)傳統(tǒng)福利的機(jī)會(huì)，也增加了社會(huì)保障新的含義，即“廣泛的分享體驗(yàn)和參與社會(huì)，人人機(jī)會(huì)平等，所有市民均有獲得社會(huì)福利的機(jī)會(huì)”。加拿大政府對(duì)墨西哥移民的社會(huì)保障政策進(jìn)行了具體規(guī)定。（表1）

在意識(shí)到新移民進(jìn)入加拿大的困難后，加拿大政府和一些慈善機(jī)構(gòu)通過(guò)多種途徑為新移民提供安置服務(wù)，包括各種安置忠告、語(yǔ)言訓(xùn)練、勞動(dòng)力市場(chǎng)的補(bǔ)助、個(gè)人和家庭的咨詢、翻譯和健康服務(wù)以及其他有目的地提供給移民的基本技能和知識(shí)訓(xùn)練。此外，政府還發(fā)動(dòng)社會(huì)力量籌集資金用于新移民的服務(wù)和管理，以期提高工人的生活和工作條件。

（三）第三類國(guó)家：日本和韓國(guó)。韓國(guó)和日本都是近代實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的國(guó)家。在韓國(guó)，20世紀(jì)五十年代以前還只是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)，但是后來(lái)開(kāi)始向工業(yè)發(fā)展，并成為歐美產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的投資地之一。大量韓國(guó)農(nóng)民工開(kāi)始進(jìn)城，由于韓國(guó)不存在戶籍問(wèn)題，所以這些農(nóng)民工可以自由地到城市居住，農(nóng)民工也就順利的轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人。

韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)工人工資較高，這有利于韓國(guó)社會(huì)保障覆蓋范圍的擴(kuò)大。韓國(guó)的健康保險(xiǎn)，在1989年成為了針對(duì)全體國(guó)民的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，健康保險(xiǎn)的支付不實(shí)行差別待遇，對(duì)所有參保者都是相同的。韓國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)有三種具體運(yùn)作方式：一是失業(yè)支付時(shí)間為2～7個(gè)月；二是對(duì)失業(yè)者培訓(xùn)費(fèi)用的支付與補(bǔ)助；三是穩(wěn)定雇傭制度，政府對(duì)不解雇職工的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)，如大型企業(yè)能做到雇傭穩(wěn)定，政府給予其職工工資總額50%的資助。在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，韓國(guó)國(guó)民年金針對(duì)年滿18歲以上、未滿60歲，在韓國(guó)境內(nèi)的本籍和外籍勞動(dòng)者而實(shí)行的，具體又分為以下幾類：（1）正規(guī)企業(yè)勞動(dòng)者，主要指5人以上企業(yè)的勞動(dòng)者；（2）非正規(guī)企業(yè)勞動(dòng)者，主要指4人以下企業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)業(yè)漁業(yè)勞動(dòng)者、個(gè)體勞動(dòng)者等；（3）自愿參加者，主要指無(wú)收入的配偶、未滿27歲的全日制學(xué)生、退職公務(wù)員等；（4）自愿繼續(xù)參加者，指法定范圍內(nèi)的參保人員，年滿60歲但未滿65歲、仍有收入者，可以自愿繼續(xù)參加國(guó)民年金制度等。內(nèi)容則包括老齡年金、傷殘年金、遺屬年金和一次性年金。截至2007年底，韓國(guó)就業(yè)人口中，90.9%的正式員工加入了國(guó)民年金體系，而非正規(guī)就業(yè)者中38.7%加入了國(guó)民年金體系。

日本是屬于地少人多的國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口相對(duì)較少，因此日本的農(nóng)業(yè)屬于高度機(jī)械化農(nóng)業(yè)類型，大多數(shù)農(nóng)民在務(wù)農(nóng)的同時(shí)都兼有其他職業(yè)。日本農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)除了來(lái)自于自然災(zāi)害和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)外，還面臨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，這與我國(guó)的農(nóng)民工情況極其相似。

日本政府鼓勵(lì)農(nóng)民離開(kāi)土地進(jìn)城務(wù)工，無(wú)論工人是來(lái)自城市的還是農(nóng)村的，都會(huì)實(shí)行終身的雇傭制，并提供全面的社會(huì)保險(xiǎn)；另一方面日本政府特別重視培訓(xùn)勞動(dòng)力，提高進(jìn)城者的素質(zhì)，增強(qiáng)其就業(yè)能力和水平。由于義務(wù)教育的普及，大大提高了農(nóng)民的素質(zhì)，畢業(yè)后他們很快成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)后備軍。在日本農(nóng)民進(jìn)城過(guò)程中，一個(gè)很重要的現(xiàn)象是由于農(nóng)民的教育程度和水平一直高于城市化的水平，所以他們進(jìn)城沒(méi)有遇到什么阻力。在日本建立完善的健康保險(xiǎn)制度后，更減少了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，使大量的農(nóng)民進(jìn)城后能夠比較順利地留下來(lái)，成為城市市民。

（四）第四類國(guó)家：印度。印度作為世界人口第二的發(fā)展中大國(guó)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)差異很大，造成了大量人口很自然地從落后地區(qū)向較發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。印度流動(dòng)人口總量約占全國(guó)人口的27.4%，接近2.7億人，而農(nóng)村則是人口流動(dòng)的發(fā)源地，有將近1.9億人的國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口來(lái)自農(nóng)村。農(nóng)民拖家?guī)Э谟咳氤鞘校蔀楦鞔蟪鞘薪ㄖさ?、工廠流水線、小商販、家政服務(wù)、清潔行業(yè)的主力軍，為印度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但外來(lái)人口的急劇增多，使得原本基礎(chǔ)設(shè)施陳舊的城市愈發(fā)負(fù)擔(dān)沉重。

印度農(nóng)民工享有充分的流動(dòng)自由，他們不需要暫住證，可以在任何地方打工，印度政府通過(guò)立法來(lái)規(guī)范農(nóng)民工的就業(yè)和服務(wù)條件，該法稱為《邦之間流動(dòng)的農(nóng)民工（就業(yè)規(guī)定和服務(wù)條件）法案》（1979年）。

印度農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)后大部分集中于非正規(guī)部門(mén)，特別是建筑部門(mén)。印度克拉拉邦政府1990年實(shí)施了建筑部門(mén)非正規(guī)就業(yè)人員的福利基金制度。該制度規(guī)定，凡是受雇于與建筑業(yè)相關(guān)的部門(mén)的工人，都可以享受包括養(yǎng)老金，死亡撫恤金、意外傷害補(bǔ)助金、對(duì)成員子女教育的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)和獎(jiǎng)學(xué)金、醫(yī)療補(bǔ)助金、結(jié)婚補(bǔ)助、婦女生育補(bǔ)助以及傷殘養(yǎng)老金等的福利內(nèi)容。該模式的主要特點(diǎn)就是把非正規(guī)部門(mén)的就業(yè)群體進(jìn)行分類，然后把每一類別分別組織起來(lái)，形成各自的工會(huì)組織，目前在卡拉拉邦共有15個(gè)非正規(guī)就業(yè)群體組織。在資金的來(lái)源上，政

府給予一定數(shù)額的財(cái)政支持和保障，其余的資金由雇主和雇員按一定的比例支付，體現(xiàn)了雇主、雇員和政府在對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員實(shí)施保障時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。

二、借鑒與啟示

（一）加強(qiáng)社會(huì)保障立法建設(shè)。上述各國(guó)在推行社會(huì)保障制度時(shí)都是立法先行。如韓國(guó)制定了《公務(wù)員養(yǎng)老金法》、《國(guó)民福利年金法》等基本法規(guī)。幾乎每施行一種社會(huì)保障制度，總是先有一項(xiàng)新的法律出臺(tái)，對(duì)于這項(xiàng)保障制度的實(shí)施做出明確規(guī)定，使之有章可循，有法可依。相比較而言，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法嚴(yán)重滯后，許多措施通常采用先試點(diǎn)、后推開(kāi)，工作一開(kāi)始就不規(guī)范，容易引起攀比，最后產(chǎn)生難以統(tǒng)一的負(fù)面效應(yīng)。

（二）盡快消除制度障礙。從國(guó)外農(nóng)民工人的流動(dòng)來(lái)看，幾乎不受制度的約束，但在我國(guó)則不同。二元戶籍制度一直是妨礙城鎮(zhèn)化的主要制度缺陷，是進(jìn)城農(nóng)民面臨各種歧視的基礎(chǔ)性制度。目前，小城鎮(zhèn)的戶籍基本放開(kāi)，但由于制度慣性和部門(mén)利益的阻礙，農(nóng)民工不能獲得大中城市的戶口，不利于農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。有鑒于此，必須創(chuàng)新戶籍制度實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)。

（三）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)。我國(guó)農(nóng)民工群體的整體素質(zhì)不高，這也是導(dǎo)致其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的原因之一，因此有必要對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。如今，不少國(guó)家已將失業(yè)人口的職業(yè)培訓(xùn)納入了法制化軌道。與此同時(shí)，還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決失業(yè)問(wèn)題，并從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮就業(yè)與社會(huì)保障、勞工制度改革、企業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，在多種關(guān)系的協(xié)調(diào)中，促進(jìn)失業(yè)問(wèn)題的解決。

（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院）

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