論反腐倡廉工作中的預算外資金審計

李水芳　劉俊民　張珊珊

地方預算外資金審計是指審計地方各級行政事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金，及經(jīng)營單位國有資產(chǎn)取得的經(jīng)營收入。

一、目前地方預算外資金審計中仍然存在許多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面

（一）少數(shù)部門和單位對預算外資金的財政性質(zhì)認識不夠到位，對財政專戶管理理解配合不夠。根據(jù)《關于加強預算外資金管理決定》明確規(guī)定，預算外資金是國家財政性資金，必須全額上繳財政專戶。實行“收支兩條線”管理。但時至今日，審計發(fā)現(xiàn)，仍有少數(shù)部門和單位把預算外資金視為部門和單位自有資金，千方百計逃避財政監(jiān)督，坐收坐支，造成一小部分預算外資金仍在體外循環(huán)，使“收支兩條線”管理工作未能完全落實到位。

（二）預算外資金收支管理不平衡，使用不規(guī)范。根據(jù)落實“收支兩條線”規(guī)定工作中“兩個三分一規(guī)”的目標要求，筆者認為，各地近幾年對“收”這條線研究的多，制度規(guī)章也比較健全，但對“支”這條線，尤其是涉及到預算外資金開支范圍、標準以及相關會計核算尚缺乏一整套完善的制度規(guī)范，存在著收緊、支松的現(xiàn)象，導致財政專戶成了過路賬戶，部門和單位前收后支、收多少用多少的情況相當普遍。審計發(fā)現(xiàn)，有的單位將預算外資金視為單位建房、買房、購車、發(fā)放獎金福利的主要來源。甚至從事股票、期貨交易活動，不僅造成預算外資金不能充分有效地發(fā)揮作用，而且使部門之間出現(xiàn)嚴重的分配不公。

（三）費稅政策不完善，導致管理部門之間難以協(xié)調(diào)。審計發(fā)現(xiàn)，有些規(guī)定本身存在的自相矛盾，使得地方財政與地方稅務部門在對某些行政事業(yè)性收費是實行財政專戶管理還是實行稅務管理以及使用票據(jù)問題上增加了操作難度，甚至無所適從。

（四）收費審批權限分散，環(huán)節(jié)繁多。按照現(xiàn)行有關規(guī)定，行政事業(yè)性收費項目由財政部門會同計劃物價部門審批，收費標準由計劃物價部門會同財政部門審批。審計發(fā)現(xiàn)，這種一件事由政府兩個部門管理的體制弊病很多。一方面，由于收費立項和標準的核定是一個整體，目前由兩個部門管理，難以做到項目與標準的有效銜接。實際操作中，往往是項目已出臺，但不知道標準，從而延誤了執(zhí)收單位工作的正常開展。另一方面，物價部門既管社會經(jīng)營服務性收費及標準，又管行政事業(yè)性收費及標準，具體工作中容易混淆政府性收費與經(jīng)營性收費的界限，不利于根據(jù)不同性質(zhì)的收費分別實行規(guī)范化管理。近些年，一些執(zhí)收部門從其自身利益考慮，將本是行政事業(yè)性收費的項目作為經(jīng)營服務性項目報批，擅自變更收費項目性質(zhì)，不僅造成政府分配秩序混亂，導致財政職能虛位，財政資金流失，也助長了“三亂”問題的滋生。

（五）對垂直管理部門預算外資金管理辦法不盡科學，存在較大漏洞。根據(jù)有關“收支兩條線”管理的工作要求，目前省以下工商、交警、交通管理、技術監(jiān)督等部門收取的預算外資金實行上交省財政專戶的管理辦法，審計發(fā)現(xiàn)這種體制弊端很多，形成上級部門管得著看不見、地方財政看得見管不著的局面，使“收支兩條線”流于形成，坐收坐支問題難以杜絕，也給地方其他部門“收支兩條線”規(guī)定工作的實施帶來不利影響。

（六）少數(shù)地方政府及財政部門對預算外資金的調(diào)控不規(guī)范，隨意性大。按照國務院文件規(guī)定，政府及其財政部門只能對專項資金以外的預算資金結余進行統(tǒng)籌調(diào)劑使用。但審計發(fā)現(xiàn)，有的地方不分資金性質(zhì)，不按預算級次，對部門和單位收取各類預算外資金包括基金采取一刀切的比例調(diào)控方式，有的調(diào)控比例高達30%，不僅嚴重挫傷了部門和單位的積極性，而且影響了事業(yè)的正常投入和發(fā)展，有的地方甚至將預算外資金調(diào)入金庫作為預算內(nèi)收入，造成預算收入虛增現(xiàn)象。

二、審計對深化完善地方預算外資金管理體制的對策建議

（一）完善市場經(jīng)濟體制下財政事權范圍標準，創(chuàng)新預算外資金的管理辦法。

首先，要下決心治理整頓現(xiàn)有收費，對一些不符合國家收費管理規(guī)定，由地方或部門越權設立的收費項目；對屬于政府一般性管理職能，依靠收費養(yǎng)人的項目以及地方不同部門間重復設置的項目等，都應結合機構改革和部門職能轉變分別予以取消。對一些必要的收費，也要在認真清理的基礎上根據(jù)補償成本的要求降低收費標準。

其次，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，一些原來由政府機關負責管理的事務逐步轉由中介服務組織承擔，相關的事業(yè)性收費應隨著機構性質(zhì)的轉變剔除行政事業(yè)收費序列，轉為經(jīng)營性收費，并照章納稅。

第三，對那些體現(xiàn)政府職能，收入數(shù)額較大，具有稅收特征，來源相對穩(wěn)定的收費，如車輛購置附加費、養(yǎng)路費、市政配套費、排污費等分別以稅收的形式取代。同時，對一部分附加在價格上難以實行“費改稅的政府性基金，如電力建設基金、郵電附加、城市公用事業(yè)附加等，可以考慮在條件成熟時，采取適當提高價格的辦法，減少國家價格補貼，增加企業(yè)收入和有關稅收。

第四，對保留的收費嚴格實行規(guī)范化的財政管理。（1）建立收費項目錄管理制度。每年各級財政部門對當?shù)貓?zhí)行的收費項目進行年度審查，并通過新聞媒體向社會發(fā)布，實行收費項目公告制度，接受社會監(jiān)督；（2）嚴格實行預算外資金管理部門專管制度，近幾年各地的實踐證明，組建各級地方預算外資金專職管理機構，配備專職管理人員，對強化預算外資金管理確定起到了不可替代的作用，對專職機構管理預算外資金中的作用不容否定，而應該進一步充實加強，賦予應有的管理職責；（3）各地通過推行“收支兩條線”管理，不僅規(guī)范了部門和單位執(zhí)行執(zhí)法行為，而且促進了黨風廉政建設，提高了財政資金使用效益，增強了政府宏觀調(diào)控能力。因此，下一步，各級財政部門要在鞏固、完善、創(chuàng)新、發(fā)展上下狠工夫，把“收支兩條線”管理工作不斷引向深入。

（二）強化預算外資金審計，維護國家預算的完善統(tǒng)一。

要切實加強預算外資金支出監(jiān)管。一是規(guī)范預算外資金支出去向管理。預算外資金屬于財政性資金，只能用于財政性支出，嚴禁用于其他支出；二是嚴格支出標準管理。結合實施部門預算管理改革，嚴格掌握并監(jiān)督行政事業(yè)單位和社會團體執(zhí)行規(guī)定的標準，禁止超標準支出；三是強化支出過程管理，按照《決定》規(guī)定，加強對預算外資金的支出范圍、標準、內(nèi)容實施跟蹤監(jiān)督，并開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，確保預算外資金安全高效使用。

要加強預算外資金預決算管理。根據(jù)規(guī)定所有執(zhí)收執(zhí)罰單位的財務應建立適應于統(tǒng)一管理要求的內(nèi)部財務會計核算體系，并嚴格按照國家財政財務制度規(guī)定，認真編制年度預算外收支計劃。同時，各單位應按規(guī)定按時向財政部門報送預算外資金月報表，年度終了要按規(guī)定編制預算外資金收支決算，報財政部門審批。

要強化預算外資金微機化管理。實施有時外資金“收支兩條線”管理后，各級地方財政部門的業(yè)務量大大增加，為適應管理需要，必須加大預算外資金電算化管理力度。建議國家財政部加快這方面會計軟件研發(fā)步伐，大力推行微機開票，微機傳遞數(shù)據(jù)、憑證，財政銀行聯(lián)網(wǎng)對賬，會計核算，生成報表等自動化程度，以便提高核算準確性，提高工作效率。

要加強垂直部門預算外資金管理。建議對垂直管理部門收取的預算外資金，按照屬地管理原則，下放到地方直接管理，或采取目前統(tǒng)一實施的法院訴訟費管理方式，上部分需通過地方財政專戶上劃中央和省級專戶，其它部分由地方財政監(jiān)管理，相應地，這些部門使用票據(jù)直接到地方財政購領，接受地方財政監(jiān)督檢查。

（三）創(chuàng)新預算外資金管理政策，加強財政部門管理預算外資金的審計幫促。

1.重新界定政府性收費審批管理權限。從目前國際通行做法看，政府性收費屬于政府非稅收入，它是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式，因此應當將其從國家價格管理序列剝離出來，按照稅收模式進行管理。鑒于目前我國稅種、稅目、稅率等稅政事項均由國家財政部負責，政府性收費項目、標準屬于費政事項，理應按照稅政事項做法，由財政部門負責。這是因為，財政部門作為政府預算管理和單位財務管理的職能部門，對單位的財務狀況了解較多，可以更好的負責費政事務，這是其他部門所無法替代的。根據(jù)規(guī)定，政府性收費管理應當與政府財政管理和部門預算管理相銜接。這樣，政府性收費項目的設立和標準的確定，與各級政府預算和部門預算的編制執(zhí)行有直接的聯(lián)系，如果財政部門不負責收費項目和標準的管理事務，就難以掌握收費政策的變化情況，無法編制政府預算和部門預算，從而影響整個預算的執(zhí)行。同時，由財政部門管理相關事項，也有利于更好地落實“收支兩條線”規(guī)定，從而推進預算外資金不斷向規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展。政府收費事項從物價剝離后物價部門專司經(jīng)營服務性收費項目及標準的審批核定工作，這樣，不僅有利于政府部門根據(jù)不同性質(zhì)的收費分別實行規(guī)范化管理，而且可以較好地解決目前我國各地收費過多過濫等問題。

2.立即停止對行政事業(yè)性收費納稅的政策。筆者認為，行政事業(yè)性收費是行政事業(yè)單位行使政府管理職能的一種行政手段。是政府財政非稅收入，根本不存在納稅問題。反過來說，如果是應稅項目，它本身就不屬于行政事業(yè)性收費，而應劃入經(jīng)營服務性收費的范疇。為此，建議國家財政部費管理部門重新審視行政事業(yè)收費納稅問題，一是盡快出臺政策文件，將不屬于行政事業(yè)性收費的項目剔除行政事業(yè)收費序列，明確界定其經(jīng)營服務性收費性質(zhì)。實施稅務管理，辦理工商稅務登記，使用稅務發(fā)票并照章納稅；二是盡快明確行政事業(yè)性收費不納稅政策依據(jù)，以及行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務性收費使用票據(jù)的政策規(guī)范。

3.積極推行各級地方人大審議預算內(nèi)、預算外兩部分財力的預算、決算制度。把預算外資金從整體上作為地方財政資金的一個重要組成部分來管理，使公共分配領域中體現(xiàn)政府職能的非稅收入分配活動納入財政管理，并按法定程序，從項目設立到預算決算，全面接受地方各級人民代表大會的審議和監(jiān)督。

4.進一步改革現(xiàn)行復式預算體系，將行政事業(yè)性收費納入各級財政的政府公共預算，建立稅收和非稅收入于一體的地方稅收體系，實現(xiàn)一個區(qū)域范圍內(nèi)預算內(nèi)外財力的統(tǒng)籌使用和合理調(diào)配。

（四）加強預算外資金法制建設，凈化財政收支環(huán)境。

應該由政府從財政收入中全額撥付，絕不能再允許由部門和單位自籌。對于那些承擔社會公益責任的部門和單位，應在不影響社會效益的前提下，按照服務性收費標準略高于成本的原則，由其自籌資金解決經(jīng)費來源。對那些純經(jīng)營性的單位，應通過機構改革，逐步推向社會，促其走向市場，以價代費，自行發(fā)展。

（五）加強政策宣傳，嚴格審計監(jiān)督。

各級財政部門作為預算外資金主管部門，要在進一步建立健全管理機構，配置管理人員的基礎上，適時向社會各界做好宣傳解釋工作，以求得社會各方面的理解和支持。在堅持做好宣傳教育工作的同時，要加大對違紀違規(guī)案件，對人民群眾舉報的違紀案件，要做到舉報必查，查實必糾，再犯重處，絕不姑息遷就，以取信于民。

（作者單位：江西省審計廳）