“社保審計(jì)”的歷史使命及其“四個(gè)轉(zhuǎn)變”

【作者簡(jiǎn)介】鄭秉文，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所黨委書(shū)記、所長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，政府特殊津貼享受者，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院兼職教授，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心兼職研究員，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院暨社會(huì)保障研究所兼職教授。主要研究領(lǐng)域：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、市場(chǎng)失靈、福利國(guó)家、社會(huì)保障制度比較、社?；鹜顿Y和企業(yè)年金等。論文論著豐厚，用中英文發(fā)表和出版的文章和著作400多萬(wàn)字，譯著100多萬(wàn)字。

幾年來(lái)，媒體對(duì)“審計(jì)風(fēng)暴”的報(bào)道已成為一個(gè)重要看點(diǎn)，成為社會(huì)各界街頭巷議的一個(gè)重要話題，審計(jì)署的重要性和出鏡率日益受到關(guān)注和好評(píng)：提起國(guó)家審計(jì)署，人們自然會(huì)聯(lián)想到對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其財(cái)政性資金審計(jì)中出現(xiàn)的“問(wèn)題資金”，想到上海社保案之后對(duì)社?；鸫笠?guī)模審計(jì)中出現(xiàn)的擠占挪用和貪污腐敗問(wèn)題。

但是，國(guó)家審計(jì)署向全社會(huì)公布了全國(guó)五項(xiàng)基本保險(xiǎn)基金年平均收益率不到2％。對(duì)保險(xiǎn)基金投資收益率的官方統(tǒng)計(jì)社會(huì)各界是非常需要的，當(dāng)然也是非常敏感的；2%這個(gè)數(shù)據(jù)似乎是多年來(lái)國(guó)內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)首次官方公布社保五險(xiǎn)基金的收益率，它使人們進(jìn)一步想到了審計(jì)在完善社保制度改革進(jìn)程中所應(yīng)該發(fā)揮的作用。

一、審計(jì)部門(mén)應(yīng)對(duì)社保進(jìn)行全程審計(jì)

審計(jì)署發(fā)布保險(xiǎn)基金的收益率，這是一個(gè)重要里程碑。它說(shuō)明，審計(jì)署從此將擔(dān)負(fù)起社?；鹗找媛式y(tǒng)計(jì)和發(fā)布的使命；它還標(biāo)志著，除了社?；鸬陌踩院屯暾浴D占挪用和貪污腐敗以外，審計(jì)范圍和內(nèi)容將會(huì)延伸下去，至少還應(yīng)包括社?；鸬倪\(yùn)用效率、資金貶值等隱性損失指標(biāo)，進(jìn)而還應(yīng)對(duì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行全程審計(jì)。所謂“全程審計(jì)”，應(yīng)當(dāng)包括五險(xiǎn)基金的歸集征繳、投資運(yùn)營(yíng)、待遇支付等三個(gè)主要環(huán)節(jié)。

第一，五險(xiǎn)繳費(fèi)的歸集征繳是社保制度的“入口”。我國(guó)五險(xiǎn)繳費(fèi)的歸集征繳體制是“雙重征繳”，即根據(jù)1999年的征繳“條例”，省級(jí)地方政府根據(jù)情況可以選擇稅務(wù)部門(mén)，也可選擇社保部門(mén)。在目前繳費(fèi)收入的比例中，稅務(wù)與社保歸集征繳的比例大約是各占一半左右。這種征繳體制的復(fù)雜性導(dǎo)致社保基金資金流的“入口”比任何國(guó)家都顯得“亂”，在兩個(gè)部門(mén)的銜接過(guò)程當(dāng)中，信息損失和誤差較大，賬戶(hù)不符的情況比例很高，個(gè)人賬戶(hù)記實(shí)記清存在較大困難。此外，靈活就業(yè)參保人員比例與日劇增，勞動(dòng)關(guān)系日趨復(fù)雜，這就為參保人登記、資金的歸集征繳等帶來(lái)較大困難，對(duì)稅務(wù)和社保部門(mén)的配合提出了更高的要求，審計(jì)部門(mén)對(duì)資金歸集征繳進(jìn)行審計(jì)等于是將資金安全性與完整性的關(guān)口“前移”了，對(duì)參保人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)福音。

第二，五險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)是社保制度的關(guān)鍵。來(lái)自參保人繳費(fèi)收入的保險(xiǎn)基金是一支特殊的公共基金，因?yàn)樗鼱縿?dòng)每個(gè)社會(huì)成員的切身利益，帶有很強(qiáng)的社會(huì)性，因此，其運(yùn)用效率和貶值風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)納入到審計(jì)范疇之內(nèi)。由于統(tǒng)籌層次低，五險(xiǎn)基金往往容易被地方政府視為一個(gè)普通的地方性基金、部門(mén)性基金或政府性基金，這顯然是一種誤解。從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，許多國(guó)家都將來(lái)自繳費(fèi)的保險(xiǎn)基金納入到審計(jì)的范疇，將之視為財(cái)政性資金來(lái)對(duì)待，甚至作為“第二財(cái)政”來(lái)審計(jì)。因此，保險(xiǎn)基金的投資效率、貶值風(fēng)險(xiǎn)自然應(yīng)當(dāng)包括在審計(jì)范疇之內(nèi)。審計(jì)系統(tǒng)對(duì)投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和效果。在全國(guó)2 000多個(gè)統(tǒng)籌單位里，五險(xiǎn)基金的管理被分割在不同的行政單位中，形成了上萬(wàn)個(gè)管理主體，地方政府對(duì)其具有很大的影響力，審計(jì)部門(mén)依法對(duì)其審計(jì)可以加強(qiáng)地方社保部門(mén)管理基金的執(zhí)行力和權(quán)威性，并且，審計(jì)部門(mén)自上而下自成體系，管理規(guī)范，手段先進(jìn)，紀(jì)律性強(qiáng)，不僅有能力對(duì)其運(yùn)營(yíng)過(guò)程和運(yùn)營(yíng)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管，而且作為“第三人”具有較強(qiáng)的公信力和透明度。

審計(jì)部門(mén)作為“第三人”對(duì)投資結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管，有利于加快投資體制改革的步伐，有利于市場(chǎng)化投資的監(jiān)管力度。眾所周知，保險(xiǎn)基金的投資渠道單一是導(dǎo)致投資收益率低下的主要原因。既然市場(chǎng)化投資是大趨勢(shì)，那么，一旦放松投資政策，允許保險(xiǎn)基金進(jìn)行市場(chǎng)化的投資，其投資運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管過(guò)程就將復(fù)雜起來(lái)，工作量將會(huì)成倍增加，僅憑社保監(jiān)管部門(mén)目前的規(guī)模難以完全承擔(dān)起來(lái)。審計(jì)部門(mén)對(duì)投資進(jìn)行跟蹤審計(jì)，其結(jié)果將會(huì)更為準(zhǔn)確可靠，對(duì)投資體制的改革將會(huì)發(fā)揮較大的促進(jìn)作用，有利于保險(xiǎn)基金的保值增值。很顯然2%的收益率無(wú)異于貶值。從某個(gè)角度講，投資運(yùn)用無(wú)效、收益率低下、資金貶值等造成的隱性損失也需要揭露，也需要社會(huì)監(jiān)督，更需要評(píng)估。

第三，五險(xiǎn)基金的待遇發(fā)放是社保制度的“終端”。待遇支付位于社保制度流程的末端，是社保基金資金流的終點(diǎn)，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的目的，關(guān)乎參保人的切身利益和和諧社會(huì)的關(guān)鍵。審計(jì)部門(mén)對(duì)待遇支付環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)，將有利于保障參保人的合法權(quán)益，有利于揭露和查處在資金分配和支付等方面出現(xiàn)的諸如：擅自提高社保門(mén)檻、降低保障水平、欠發(fā)社保資金、隨意克扣、優(yōu)親厚友等問(wèn)題，有利于督促和糾正“亂作為”、“不作為”和“慢作為”的錯(cuò)誤行為，有利于維護(hù)社會(huì)公正。

二、專(zhuān)業(yè)化的社保審計(jì)符合國(guó)民利益和世界發(fā)展潮流

審計(jì)既是國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督部門(mén)，又是社會(huì)保障監(jiān)管體系的重要組成部分，還是社保基金監(jiān)管體系的協(xié)同部門(mén)，肩負(fù)著維護(hù)社?；鸢踩?、促進(jìn)社會(huì)公平、保障人民群眾利益、推動(dòng)建立和完善城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障制度的神圣使命。

審計(jì)系統(tǒng)應(yīng)順應(yīng)歷史的潮流，適應(yīng)社保改革的需要，建立專(zhuān)門(mén)的“社保審計(jì)”業(yè)務(wù)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：從目前臨時(shí)的單項(xiàng)審計(jì)向常規(guī)的全程審計(jì)轉(zhuǎn)變，從運(yùn)動(dòng)式的突擊審計(jì)向制度化的依法審計(jì)轉(zhuǎn)變，從一般性的財(cái)務(wù)審計(jì)向?qū)I(yè)化的業(yè)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)變，從社保基金的安全審計(jì)向社保制度的效能審計(jì)轉(zhuǎn)變。

黨的十七大提出了到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社保體系的戰(zhàn)略目標(biāo)。這就意味著，隨著社保覆蓋面的擴(kuò)大，參保人數(shù)增加的速率將年均達(dá)到10%左右，到2020年五險(xiǎn)參保人數(shù)合計(jì)將高達(dá)37億人次，是世界最大的社保體系；僅以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，制度覆蓋人口將達(dá)7.5億人，其中退休金領(lǐng)取者1.34億（城鎮(zhèn)0.64億，農(nóng)村0.7億），繳費(fèi)者6.16億（城鎮(zhèn)3.58億，農(nóng)村2.57億）；即使費(fèi)率按20%測(cè)算的話，2020年當(dāng)年制度繳費(fèi)收入也將高達(dá)2.6萬(wàn)億元，支出1萬(wàn)億元，歷年滾存結(jié)余大致將達(dá)8萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的13％左右。五險(xiǎn)覆蓋人數(shù)如此之多，資金規(guī)模如此之大，情況如此之復(fù)雜，這對(duì)全國(guó)只有13萬(wàn)人的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要強(qiáng)大的外部審計(jì)予以協(xié)同共管和專(zhuān)業(yè)化的社保審計(jì)機(jī)制予以配合，以確保制度流程的準(zhǔn)確性，為參保人提供良好的服務(wù)質(zhì)量。

建立社會(huì)保障審計(jì)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制和專(zhuān)業(yè)化的社保審計(jì)體系，既符合我國(guó)目前協(xié)同監(jiān)管體制的目標(biāo)，又符合社保制度迅速發(fā)展的客觀需要，還符合世界各國(guó)社保制度監(jiān)督管理的大趨勢(shì)，因?yàn)樗袃蓚€(gè)優(yōu)勢(shì)，第一，審計(jì)憑借本部門(mén)的資源優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)技能對(duì)制度收入和支出進(jìn)行監(jiān)督管理，可減少管理成本，提高科學(xué)管理水平。第二，審計(jì)與其他部門(mén)相互制約，可增加制度運(yùn)行的透明度，提高保險(xiǎn)基金的治理水平，在保障基金安全的同時(shí)有助于提高其市場(chǎng)價(jià)值，提高預(yù)測(cè)和精算的準(zhǔn)確性，按時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布的年度報(bào)告可接受全社會(huì)的監(jiān)督。很多國(guó)家都將審計(jì)部門(mén)作為其外部審計(jì)和加強(qiáng)管理的重要手段。例如，馬來(lái)西亞國(guó)家審計(jì)署對(duì)其第一支柱“雇員公積金”賬目擔(dān)負(fù)著外部審計(jì)使命，其主要任務(wù)是檢查其合規(guī)性，防止違法行為。英國(guó)“國(guó)家保險(xiǎn)基金”（NIF）監(jiān)督體制是專(zhuān)業(yè)化管理的一個(gè)樣板?！皣?guó)家保險(xiǎn)基金”（NIF）的協(xié)同監(jiān)督體系由六個(gè)政府部門(mén)組成，他們分別執(zhí)行不同的管理監(jiān)督職能。根據(jù)《1992年社會(huì)保障管理法案》規(guī)定，國(guó)家審計(jì)署（NAO）負(fù)責(zé)“國(guó)家保險(xiǎn)基金”（NIF）的審計(jì)工作，每年發(fā)表一份《“國(guó)家保險(xiǎn)基金”（NIF）賬簿報(bào)告》，對(duì)“國(guó)家保險(xiǎn)基金”（NIF）的收入、支出、盈余、盈余投資狀況進(jìn)行詳細(xì)的審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果提交給議會(huì)，同時(shí)也在網(wǎng)站公布。

三、社保審計(jì)的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”對(duì)審計(jì)部門(mén)提出的“四個(gè)挑戰(zhàn)”

社保審計(jì)的上述“四個(gè)轉(zhuǎn)變”要求審計(jì)系統(tǒng)必須要轉(zhuǎn)換審計(jì)理念，提升審計(jì)質(zhì)量，建立執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，配合政務(wù)公開(kāi)的需要，以“第三人”的獨(dú)立角度對(duì)社會(huì)保障制度運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和鑒證，及時(shí)向社會(huì)披露相關(guān)信息，促進(jìn)社保主管部門(mén)各項(xiàng)工作進(jìn)一步公開(kāi)透明。為此，審計(jì)要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)；以構(gòu)建和諧社會(huì)為本分；以社會(huì)保障制度運(yùn)行過(guò)程為主線；以社會(huì)保障資金運(yùn)用效益為核心；以社保待遇發(fā)放為目標(biāo)，全面推進(jìn)社保審計(jì)不斷走向成熟和規(guī)范，為加快社會(huì)保障體系建設(shè)和實(shí)現(xiàn)十七大提出的“全覆蓋”的戰(zhàn)略目標(biāo)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

第一，制定社會(huì)保障制度績(jī)效審計(jì)指南。應(yīng)制定社會(huì)保障績(jī)效審計(jì)指南，建立社保審計(jì)的專(zhuān)業(yè)框架，包括在財(cái)政、金融、企業(yè)審計(jì)格局的基礎(chǔ)上形成一個(gè)獨(dú)具特色的社保審計(jì)指南，以規(guī)范審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)程序、審計(jì)證據(jù)、實(shí)施方案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、證據(jù)分析、報(bào)告結(jié)構(gòu)、質(zhì)量控制、追蹤檢查等項(xiàng)目，建立一套完整的從資金歸集征繳到待遇公式計(jì)算，從社保基金運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)到收益率基準(zhǔn)參數(shù)的確立等指標(biāo)體系，為確立我國(guó)社會(huì)保障審計(jì)的科學(xué)化和專(zhuān)業(yè)化制訂一套先進(jìn)的、可操作的規(guī)范體系。

第二，建立社會(huì)保障公平性審計(jì)規(guī)則。社會(huì)保障公平性審計(jì)是社保審計(jì)的重要功能，尤其在二元結(jié)構(gòu)下，它是指社會(huì)保障總體架構(gòu)設(shè)計(jì)公平性，包括城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平的公平性、不同群體社會(huì)保障待遇的公平性，不同發(fā)展水平地區(qū)之間的社保支付能力的公平性，社會(huì)保障的資格、過(guò)程和結(jié)果的公平性；通過(guò)這四個(gè)公平性的數(shù)據(jù)采集和測(cè)算分析為國(guó)家和社保主管部門(mén)完善社會(huì)保障體系提供重要參考和決策依據(jù)。

第三，開(kāi)發(fā)和利用社會(huì)保障制度審計(jì)的現(xiàn)代化手段。要適應(yīng)社保審計(jì)的需要，就需要設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)社保審計(jì)不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的軟件包，在社保審計(jì)指南的基礎(chǔ)上建立不同領(lǐng)域的量化指數(shù)，建立社保審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，包括審計(jì)對(duì)象的基本情況信息庫(kù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，采用全覆蓋立體式審計(jì)、透明公開(kāi)式審計(jì)、遠(yuǎn)程即時(shí)式審計(jì)等方式，加大社會(huì)保障審計(jì)的力度，不斷推廣和提高審計(jì)工作效率。

第四，提高社會(huì)保障審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)和充實(shí)社會(huì)保障審計(jì)力量。隨著社保覆蓋面的迅速擴(kuò)大和社?；鹨?guī)模的急劇膨脹，審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)的社會(huì)保障審計(jì)力量將會(huì)日益顯示出力量不足和無(wú)法滿(mǎn)足審計(jì)工作需要的窘境；要適時(shí)擴(kuò)大審計(jì)系統(tǒng)職數(shù)編制和隊(duì)伍規(guī)模，鞏固和充實(shí)骨干力量，加大培訓(xùn)力度，培養(yǎng)一支精通審計(jì)、熟悉社保的專(zhuān)家型審計(jì)隊(duì)伍；要適時(shí)在相關(guān)大學(xué)建立社保審計(jì)專(zhuān)業(yè)的研究生課程專(zhuān)業(yè)方向，培養(yǎng)大批符合實(shí)際需要的高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍。（作者單位：中國(guó)社科院）