試述我國(guó)新公共管理對(duì)績(jī)效審計(jì)的促動(dòng)作用

葛紅楓

摘要：審計(jì)與公共管理有著密切的聯(lián)系。審計(jì)是實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段和工具，公共管理為審計(jì)提供了重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境；審計(jì)離不開(kāi)公共管理這個(gè)大的環(huán)境，受這個(gè)環(huán)境的影響和制約，反過(guò)來(lái)又可以影響這個(gè)環(huán)境，兩者相互影響、相互促進(jìn)。研究公共管理與審計(jì)之間的關(guān)系，不僅有利于掌握審計(jì)工作發(fā)展規(guī)律，也有利于改進(jìn)我國(guó)的公共管理。

關(guān)鍵詞：新公共管理 績(jī)效審計(jì) 影響

0 引言

新公共管理是20世紀(jì)70年代末和80年代初興起于西方國(guó)家的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)，對(duì)于西方公共部門(mén)管理尤其是政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)也促進(jìn)了西方一些國(guó)家的審計(jì)尤其是績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

1 新公共管理的主要特征

對(duì)于“新公共管理”的特征，西方公共管理學(xué)者及實(shí)踐者們作了不同的概括和描述。主要特征歸納為八個(gè)方面：

1.1 強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理。突破“政治、行政二分法”理論，強(qiáng)調(diào)部門(mén)管理權(quán)力的下放，使部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有更大的責(zé)任，參與更多的公共事務(wù)決策，讓公共管理人員成為管理者。

1.2 明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估。“新公共管理”與傳統(tǒng)公共行政的一個(gè)重要差別在于關(guān)注產(chǎn)出或結(jié)果，而非投入和過(guò)程。它強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的業(yè)績(jī)（績(jī)效）。各種公共機(jī)構(gòu)被要求制訂出業(yè)績(jī)指標(biāo)，以此作為衡量目標(biāo)取得情況的標(biāo)準(zhǔn)。政治家與高級(jí)文官簽訂業(yè)績(jī)合同并進(jìn)行評(píng)估。績(jī)效評(píng)估結(jié)果將是個(gè)人晉升、工資福利待遇等主要依據(jù)。

1.3 項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理。傳統(tǒng)預(yù)算關(guān)注投入而非產(chǎn)出，而項(xiàng)目預(yù)算則根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)和結(jié)果分配資金。它要求政府部門(mén)要明確組織的使命和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，預(yù)測(cè)目標(biāo)的獲取，考慮組織如何適應(yīng)環(huán)境以及它在環(huán)境中的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和成本。這種預(yù)算與戰(zhàn)略管理通過(guò)將結(jié)果與資源分配尤其是與項(xiàng)目預(yù)算的結(jié)合，促進(jìn)了資源的更好利用。

1.4 提供回應(yīng)性的服務(wù)。強(qiáng)調(diào)顧客至上或顧客導(dǎo)向，把公民看作顧客，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制、公民參與管理、公共服務(wù)小規(guī)?；却胧峁┗貞?yīng)性的服務(wù)，滿(mǎn)足公民的不同需求，并征求公民對(duì)公共服務(wù)的意見(jiàn)和要求，測(cè)量其滿(mǎn)意程度。

1.5 公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化。

1.6 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府，在公共部門(mén)中引入市場(chǎng)機(jī)制，在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間、公共部門(mén)機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以縮小政府規(guī)模，提高公共物品及服務(wù)供給的效率。

1.7 采用私人部門(mén)管理方式。主張采用私人（工商）部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，用私人部門(mén)管理的模式重塑公共部門(mén)管理?！靶鹿补芾怼敝兴捎玫捻?xiàng)目預(yù)算、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、結(jié)果控制、合同雇傭制、績(jī)效工資制、人力資源開(kāi)發(fā)和組織發(fā)展等原則或措施均主要來(lái)自于私人部門(mén)的管理實(shí)踐。

1.8 管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。在傳統(tǒng)公共管理模式下，管理者與政治家是技術(shù)性的關(guān)系，即意志與執(zhí)行的關(guān)系。而“新公共管理”模式中，管理者日益成為管理政治家。而顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、績(jī)效評(píng)估等原則的財(cái)務(wù)改變了公民的純粹被動(dòng)服從地位，公民變成顧客，要求公共管理有更明確的責(zé)任制，聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，滿(mǎn)足公民的要求。

2 新公共管理為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的客觀(guān)環(huán)境

從新公共管理的上述主要特征中，我們可以提煉出對(duì)績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造有利條件的很多關(guān)鍵詞：績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)估、關(guān)注結(jié)果、責(zé)任制、項(xiàng)目預(yù)算、私人部門(mén)管理方式、部門(mén)管理權(quán)力下放、公民要求等。這些詞匯所包含的理念和措施對(duì)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的客觀(guān)環(huán)境，產(chǎn)生了重要的影響。

2.1 新公共管理為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境，解決了績(jī)效審計(jì)的重要性和必要性問(wèn)題。

由于績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)是評(píng)價(jià)政府的工作業(yè)績(jī)及其活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果的，因此，績(jī)效審計(jì)往往比財(cái)務(wù)收支審計(jì)揭露出更加嚴(yán)重或深層次的問(wèn)題，政府對(duì)績(jī)效審計(jì)的排斥會(huì)更大。同時(shí)，由于對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)往往需要超出傳統(tǒng)的帳簿審計(jì)范圍，需要了解被審計(jì)單位的更多的信息，也更容易引起被審計(jì)單位的反感，甚至懷疑審計(jì)機(jī)關(guān)是否是超出其工作職責(zé)范圍，審計(jì)機(jī)關(guān)在績(jī)效審計(jì)中受到的阻力可能也就會(huì)更大。因此，政治環(huán)境對(duì)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用?？?jī)效審計(jì)有沒(méi)有法律依據(jù)、誰(shuí)關(guān)心績(jī)效、績(jī)效審計(jì)向誰(shuí)報(bào)告、績(jī)效審計(jì)建議是否能夠得到重視和支持，這些都是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的重要條件?？?jī)效審計(jì)的這些特點(diǎn)要求它必須要在具有明確法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，依靠政治力量從上而下的推行。如果立法機(jī)構(gòu)不能給予強(qiáng)有力的支持，行政部門(mén)又缺乏績(jī)效意識(shí)，民眾對(duì)政府績(jī)效關(guān)注力不強(qiáng)，績(jī)效審計(jì)就很難推開(kāi)。

而新公共管理的核心特征就是對(duì)政府績(jī)效和責(zé)任的高度關(guān)注。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，政府績(jī)效和責(zé)任成為西方各國(guó)政府改革的核心內(nèi)容，建設(shè)一個(gè)優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)、更負(fù)責(zé)任的政府成為國(guó)家、政府和民眾的共識(shí)，并采取了切實(shí)可行的行動(dòng)推動(dòng)這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)。

新公共管理為績(jī)效審計(jì)所創(chuàng)造的政治環(huán)境從根本上說(shuō)是一種政治需求，一種對(duì)績(jī)效審計(jì)結(jié)果的需求，正是國(guó)家、政府和社會(huì)民眾對(duì)政府績(jī)效的高度關(guān)注產(chǎn)生了績(jī)效評(píng)價(jià)的政治需求。政治家需要通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)驗(yàn)證政策制度的效果，爭(zhēng)取更多的選票；政府需要有獨(dú)立的部門(mén)來(lái)評(píng)價(jià)自己的績(jī)效，獲得民眾的肯定；民眾需要獨(dú)立的部門(mén)評(píng)價(jià)政府的績(jī)效，以了解政治家和政府是否真正在高效率、低成本、負(fù)責(zé)任地運(yùn)行。來(lái)自國(guó)家、政府和社會(huì)民眾的這種政治需求就是績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和任務(wù)，也是績(jī)效審計(jì)的意義之所在，績(jī)效審計(jì)工作成為一種必要。有意義、能夠滿(mǎn)足各方需要的工作自然就是重要的工作，認(rèn)識(shí)到績(jī)效審計(jì)的重要性，議會(huì)、政府、民眾對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)就會(huì)給予重視和支持；審計(jì)機(jī)關(guān)自身也把發(fā)展績(jī)效審計(jì)作為自身的一項(xiàng)重要的任務(wù)來(lái)抓。

2.2 新公共管理為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的管理環(huán)境，解決了績(jī)效審計(jì)的可能性問(wèn)題。

僅有對(duì)績(jī)效審計(jì)的重視是不夠的，任何一個(gè)國(guó)家在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)時(shí)，都會(huì)遇到一個(gè)重大的障礙，這就是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)問(wèn)題?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)無(wú)法確定，審計(jì)機(jī)關(guān)就失去了績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)，績(jī)效審計(jì)就無(wú)法進(jìn)行。由于公共部門(mén)具有壟斷性、目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性，公共部門(mén)的產(chǎn)出、生產(chǎn)過(guò)程和管理環(huán)境的特點(diǎn)也都決定了公共部門(mén)績(jī)效衡量的困難性，給審計(jì)機(jī)關(guān)確定績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、明確績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和判斷經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界限帶來(lái)很大的困難。新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，一些國(guó)家為公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了深入的研究和不懈的努力，在理論和實(shí)踐方面都取得了積極的成果，也為績(jī)效審計(jì)提供了良好的條件，使績(jī)效審計(jì)不僅有必要到而且成為可能。

公共管理為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造的良好的管理環(huán)境就是績(jī)效管理環(huán)境。關(guān)于績(jī)效管理的含義，美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估中的績(jī)效衡量小組曾給它下了一個(gè)經(jīng)典的定義。所謂績(jī)效管理，是“利用績(jī)效信息協(xié)助設(shè)定同意的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過(guò)程”。它包括績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效考核等方面的內(nèi)容。公共部門(mén)被要求制訂出績(jī)效計(jì)劃，明確績(jī)效指標(biāo)并簽訂績(jī)效協(xié)議，以此作為衡量目標(biāo)取得情況的標(biāo)準(zhǔn)，也成為公務(wù)員個(gè)人晉升、改變工資福利待遇等的主要依據(jù)?？梢?jiàn)，在績(jī)效管理的環(huán)境下，績(jī)效管理過(guò)程中的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效協(xié)議、績(jī)效指標(biāo)等就成為績(jī)效審計(jì)的重要績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)，績(jī)效審計(jì)也成為績(jī)效管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著監(jiān)督、促進(jìn)績(jī)效管理有效實(shí)施的作用。

此外，新公共管理運(yùn)動(dòng)中的其他一些變化也對(duì)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展帶來(lái)了積極的影響。比如，在公共部門(mén)管理中引入企業(yè)管理模式，使得企業(yè)管理的一些技術(shù)方法在公共管理中得以運(yùn)用，績(jī)效審計(jì)中的重要技術(shù)——績(jī)效評(píng)估技術(shù)就是借鑒了企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估技術(shù)。又如績(jī)效預(yù)算的采用，成為績(jī)效管理的重要手段，也為績(jī)效審計(jì)提供了重要的審計(jì)依據(jù)等等。