環(huán)境保護(hù)公眾參與的域外鏡鑒與本土構(gòu)造研究

蔣華林　陳　彪

中圖分類號(hào)：X320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：本文立足于環(huán)境權(quán)理論、動(dòng)態(tài)社會(huì)契約論及利益相關(guān)者界說對環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的基礎(chǔ)性考察，以相對宏觀的視角對域外環(huán)境保護(hù)公眾參與的立法實(shí)踐進(jìn)行了審視，提煉出對我國具有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)，并在對本土立法圖景缺陷性分析與深刻審思的基礎(chǔ)上，構(gòu)造了相對系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度框架。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù) 公眾參與 域外鏡鑒 本土構(gòu)造

公眾參與作為環(huán)境保護(hù)的社會(huì)根基，是當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)這一社會(huì)系統(tǒng)工程的重要一環(huán)。域外環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)證明，公眾、政府、企業(yè)共同保護(hù)環(huán)境是一種最可持續(xù)的三位一體模式。公眾參與并非法律科學(xué)上特有的概念，在資源與環(huán)境保護(hù)法學(xué)架構(gòu)內(nèi)，我國有學(xué)者將其界定為：在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。

環(huán)境保護(hù)公眾參與的理論基奠

（一）環(huán)境權(quán)理論

“人類有權(quán)在一種具有尊嚴(yán)和健康的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”。環(huán)境權(quán)的具體主張是聯(lián)邦德國的一位醫(yī)生在1960年首先提出來的。1969年，美國學(xué)者Josph Sax以法學(xué)中的“共有財(cái)產(chǎn)”和“公共委托”理論為依據(jù)，提出了系統(tǒng)的環(huán)境權(quán)理論。環(huán)境權(quán)既是一種實(shí)體性的權(quán)利，又是一種程序性的權(quán)利。包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、安寧權(quán)、環(huán)境美學(xué)權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境請求權(quán)、公眾監(jiān)督權(quán)等權(quán)益。隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提高，環(huán)境權(quán)的范圍呈擴(kuò)張趨勢，環(huán)境權(quán)作為人類權(quán)利譜系中的第三代權(quán)利是公眾參與環(huán)境保護(hù)最堅(jiān)實(shí)的內(nèi)核。

（二）動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約論

霍布斯在近代第一個(gè)全面闡述了社會(huì)契約理論，爾后經(jīng)洛克、盧梭等人的進(jìn)一步推演，社會(huì)契約理論不斷豐碩起來。但隨著人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，這種古典的契約自由理論開始滑向崩潰的邊緣，有人追循?？碌暮蟋F(xiàn)代話語，高呼“契約死了”。在古典社會(huì)契約論不斷受到挑戰(zhàn)的環(huán)境下，人類交往安全的維持必將在個(gè)體交互性選擇中升華一種新的替代理性實(shí)踐，即動(dòng)態(tài)社會(huì)契約論應(yīng)運(yùn)而生。鄭少華教授認(rèn)為：所謂動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約理論是指在公民—國家—社團(tuán)之間，權(quán)利的讓渡不是靜態(tài)的，也非一次性，它隨著時(shí)代的變遷進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、多次的、連續(xù)性的讓渡，在這個(gè)過程中，社團(tuán)的出現(xiàn)一定程度上也調(diào)節(jié)了契約締結(jié)的機(jī)械單向格局。動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約理論以新自然法思想與社會(huì)連帶主義思想為底蘊(yùn)，有利于彌補(bǔ)社會(huì)契約理論的不足與契約自由的流弊，在這樣的“非一次性”的社會(huì)契約達(dá)成進(jìn)程中，公眾積極參與謀劃環(huán)境保護(hù)這一現(xiàn)代性事業(yè)契合國家與個(gè)人動(dòng)態(tài)協(xié)商民主締約關(guān)系網(wǎng)格。

（三）利益相關(guān)者理論

Gunton和Vertinsky（1991）就曾經(jīng)提到被某種決定直接影響到的群體，亦即利益相關(guān)者，應(yīng)該直接并且有效地參加到?jīng)Q策制定的程序中來。Jackson（2001）隨后指出利益相關(guān)者應(yīng)該是那些自己認(rèn)為受到影響的群體，而不應(yīng)該是相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)定的受影響群體。對利益相關(guān)者分析是很有益處的，具體表現(xiàn)在：幫助了解復(fù)雜的問題；幫助發(fā)現(xiàn)可能存在的相互影響。它是決策制定中的一種管理和預(yù)測可能發(fā)生沖突的工具。利益相關(guān)者分析旨在研究和區(qū)分受到影響群體的立場，越來越多的關(guān)于環(huán)境問題的沖突，促使人們重視對于沖突的管理研究，而利益相關(guān)者分析，尤其是利益相關(guān)者參與決策制定過程，已經(jīng)成為一種很常見的現(xiàn)象。

域外環(huán)境保護(hù)公眾參與的法制實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

（一）環(huán)境保護(hù)公眾參與在國際法律文件中的展現(xiàn)

公眾參與作為21世紀(jì)環(huán)境保護(hù)的必然趨勢，為國際社會(huì)高度重視。許多國際文件如《人類環(huán)境宣言》、《里約宣言》、等都對公眾參與提供了國際法依據(jù)。公眾參與的思想形成于20世紀(jì)六七十年代，1982年10月28日聯(lián)合國大會(huì)通過的《世界自然憲章》第23條規(guī)定：“人人都應(yīng)有機(jī)會(huì)按照本國法律個(gè)別地或集體地參加擬訂與其環(huán)境直接有關(guān)的決定；遇到此種環(huán)境受損或退化時(shí)，應(yīng)有辦法訴諸補(bǔ)救”。該條規(guī)定指出了公眾個(gè)人參與權(quán)的內(nèi)容。而公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利首次在國際環(huán)境法律中得以確認(rèn)是在1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過的《里約宣言》中，該宣言第十項(xiàng)原則宣布：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理。各國應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與，讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序”。自此以后，公眾參與原則在有關(guān)的國際環(huán)境保護(hù)法律文件中相繼得到確認(rèn)。

（二）環(huán)境保護(hù)公眾參與在域外國內(nèi)立法中的展現(xiàn)

美國立法：1969年美國制定的《國家環(huán)境政策法》（NEPA）第101條（c）款規(guī)定：“國會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都可以享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任參與環(huán)境改善與保護(hù)”。并于該法案的102條中首開公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之先河。美國環(huán)境立法中還明確規(guī)定了公民訴訟，公民可以依法對違法排污者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟。為了方便公民訴訟，各單行環(huán)境法規(guī)還規(guī)定了較完備的相關(guān)條款。為了減輕原告的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)公眾對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，《清潔空氣法》規(guī)定法院可決定訴訟費(fèi)用包括合理數(shù)額的律師費(fèi)和專家作證費(fèi)由訴訟雙方的任一方承擔(dān)。這項(xiàng)規(guī)定意味著原告的訴訟費(fèi)用有可能由被告負(fù)擔(dān)。

日本立法：《日本公害對策法》賦予了公眾環(huán)境異議權(quán)，實(shí)現(xiàn)了公民參與環(huán)境決策的有效法律保障；在其《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的聽證會(huì)程序和公眾監(jiān)督程序，并于該法18條1項(xiàng)規(guī)定：“從保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā)，凡是對相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告草案有意見的人，第16條規(guī)定的公告時(shí)間開始至公開審查時(shí)間結(jié)束后兩周內(nèi)，可以文件的方式給項(xiàng)目發(fā)起人明確其意見”等。

歐盟立法：確立了公眾參與的法律地位，規(guī)定了多樣的公眾參與方式，成立了專門機(jī)構(gòu)—?dú)W洲環(huán)境局，獨(dú)立負(fù)責(zé)收集和提供準(zhǔn)確而可比較的環(huán)境信息。歐盟理事會(huì)1997年3月制定的《關(guān)于制定公共和私人項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令修正案》對公眾參與問題作了明確規(guī)定；瑞典也將公眾參與作為一項(xiàng)環(huán)境法的原則寫進(jìn)法律；而英國法規(guī)定公眾可參與國家環(huán)境管理預(yù)測和決策的全過程，一切感興趣的人均可參與。除上述國家之外，還有許多國家在法律中規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容，如烏克蘭共和國的《自然環(huán)境保護(hù)法》第九條規(guī)定：“公民有權(quán)以法定程序獲得關(guān)于自然環(huán)境狀況及其對居民健康的影響等方面可靠的全部信息”。泰國的《國家環(huán)境質(zhì)量法》（1992）也有相似的規(guī)定。公眾參與在域外環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中具有重要的地位。

（三）域外環(huán)境保護(hù)公眾參與經(jīng)驗(yàn)積淀的初步概括

考察以上國家環(huán)境保護(hù)公眾參與立法的例子，可以得知：以憲法法律性文件立法明確規(guī)設(shè)了公民環(huán)境權(quán)，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了最高法律依據(jù)；建立了完善周密的環(huán)境信息公開制度，確保公民的環(huán)境知情權(quán)，避免參與的“在場失語”；明確規(guī)定民間環(huán)保團(tuán)體（NGO）在環(huán)境保護(hù)中的地位、作用及參與環(huán)境保護(hù)的方式；規(guī)定了多種公眾參與方式，建構(gòu)了“環(huán)境公益訴訟”、“公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”、“公眾參與環(huán)境立法”以及“立法、執(zhí)法聽證會(huì)”等具體的法律制度；建立了相關(guān)減免訴訟費(fèi)、設(shè)立公益律師等配套鼓勵(lì)制度；明確規(guī)定了公眾環(huán)境保護(hù)的“全程參與”。 域外國際國內(nèi)的制度規(guī)設(shè)，普遍形成了激發(fā)公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制，從制度層面保障公眾能有效地參與到環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中來。這些經(jīng)驗(yàn)將可能成為我國本土環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度走向理性化的鏡鑒，值得我國環(huán)境法學(xué)理論與實(shí)務(wù)界的深入發(fā)掘研究。

本土環(huán)境保護(hù)公眾參與制度圖景的現(xiàn)實(shí)展開與價(jià)值反觀

（一）環(huán)境保護(hù)公眾參與制度立法圖景的現(xiàn)實(shí)展開

環(huán)境參與權(quán)是公民享有的一項(xiàng)重要權(quán)利，因此我國法律法規(guī)非常重視對公眾參與權(quán)的保護(hù)。早在1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定的“三十二字方針”中就有“依靠群眾，大家動(dòng)手”的要求，從此出發(fā)開啟了我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的新局面。

我國《憲法》第1條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。這是我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的最高權(quán)源。而在我國《立法法》第58條與《環(huán)境保護(hù)法》第6條均在各自的立法階層上具體化了這一公民憲法性權(quán)利。

2002年九屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。首次以法律形式在我國環(huán)境立法中使用“公眾”一詞，明確了公眾在環(huán)境保護(hù)中的法律地位。2006年國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，這是我國環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件。這一辦法不僅明確了公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，而且規(guī)定了參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限，有利于保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)各相關(guān)利益方參與的積極性。2007年4月，隨著我國《政府信息公開條例》的施行，國家環(huán)境保護(hù)總局適時(shí)制定頒布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，首次全面地明確了信息公開的主體和范圍，明確了環(huán)境信息公開的責(zé)任，規(guī)定了環(huán)境信息公開的方式，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了知情保障。

（二）本土立法實(shí)踐的價(jià)值反觀

以域外經(jīng)驗(yàn)比照我國本土立法現(xiàn)狀，環(huán)境保護(hù)公眾參與作為一項(xiàng)環(huán)境基本法律制度，尚存在諸多制度性缺陷：從立法價(jià)值趨向考察，我國高位階環(huán)境立法沒有明確的環(huán)境保護(hù)公眾參與，環(huán)境保護(hù)缺乏權(quán)利基礎(chǔ)，立法指導(dǎo)思想滯后；從立法技術(shù)分析，公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定較為零散，且存在簡單重復(fù)，缺乏系統(tǒng)性；當(dāng)前的公眾參與，主要限于少數(shù)人大代表、政協(xié)委員的提案、建議和人民群眾的信訪。而這些方式基本上是對環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的反映，是一種消極被動(dòng)的末端參與，它與真正的公眾參與，即除末端參與外，還應(yīng)包括預(yù)案參與、過程參與和行為參與四個(gè)參與有機(jī)結(jié)合的要求相比，還有很大的差距。對于行進(jìn)中的我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，正視內(nèi)在缺失是進(jìn)一步制度再構(gòu)的必要前提。

我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度構(gòu)造的路徑選擇

（一）確立環(huán)境權(quán)的憲法性權(quán)利地位

環(huán)境權(quán)作為權(quán)利遞嬗演進(jìn)中的第三代，強(qiáng)調(diào)的是以人為本，被普遍視為一種新型人權(quán)。列寧有言：憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利入憲，將在整個(gè)環(huán)境法體系中起到提綱挈領(lǐng)的作用，為相關(guān)制度的順利推進(jìn)提供“合憲性”依據(jù)，保證制度的“合法性”，使環(huán)境保護(hù)裁判獲得直接的憲法保護(hù)依據(jù)，獲至公民環(huán)境利益的充分救濟(jì)。

（二）強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)公眾參與法律意識(shí)的生成與培育

我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)起步較晚，公眾對環(huán)境問題還缺乏了解。加強(qiáng)環(huán)境知識(shí)的宣傳教育，增強(qiáng)公眾的環(huán)境危機(jī)感，提高公民的環(huán)保參與意識(shí)是完善我國環(huán)境保護(hù)中公眾參與的前提條件。通過舉辦風(fēng)格多樣的展覽、環(huán)境科普講座、利用眾多環(huán)境保護(hù)紀(jì)念日等多種環(huán)保教育形式，多渠道地對公民進(jìn)行環(huán)保宣傳教育，使公民充分了解環(huán)境保護(hù)意義，認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題不僅是政府和社會(huì)的責(zé)任，公民作為環(huán)境的“第一受益人”（當(dāng)然，從另一個(gè)側(cè)面講也是最直接的受害者），保護(hù)環(huán)境是個(gè)人的責(zé)任，也是對社會(huì)的一種貢獻(xiàn)。

（三）賦予公眾充分的環(huán)境信息知情權(quán)

環(huán)境知情權(quán)是指公民和社會(huì)組織收集、知曉和了解與環(huán)境問題和環(huán)境政策有關(guān)的信息權(quán)力。這里的環(huán)境信息包括公共信息和個(gè)別信息；前者指向社會(huì)公布的信息后者指只有在公眾提出要求的情況下提供的信息。環(huán)境知情權(quán)從某種意義上說，它“是其他權(quán)利得以正確行使的先決性權(quán)利，只有知情權(quán)得到充分行使，當(dāng)事人追求的其他權(quán)利才有可能充分實(shí)現(xiàn)”。為此，環(huán)保部門應(yīng)該嚴(yán)格依照我國《政府信息公開條例》與《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的要求建立一套覆蓋環(huán)保行政許可各領(lǐng)域、各層次的環(huán)境信息及與公眾有關(guān)或?qū)a(chǎn)生影響公眾利益訴求的生態(tài)環(huán)境信息披露體系，擴(kuò)大環(huán)境信息的“公開性”和“透明性”。

（四）設(shè)置環(huán)境公益訴訟機(jī)制

人類的權(quán)利自從其“脫母”的那一刻起就走上了一條不斷被侵犯（甚至是野蠻的）的不歸之路。而權(quán)利最終能否作為權(quán)利被人民真正享有不在于權(quán)利的神圣，毋寧說有一套救濟(jì)的機(jī)制。公益訴訟是指為了保護(hù)社會(huì)公共利益，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起訴訟。由于環(huán)境權(quán)益不僅僅屬于私人權(quán)益，更屬于社會(huì)公益，所以在歐美各國的環(huán)境法中，都普遍采用了環(huán)境公益訴訟制度。我國當(dāng)前要注重立足于現(xiàn)實(shí)國情，循序漸進(jìn)，構(gòu)建一套既關(guān)注環(huán)境保護(hù)的特殊要求又能保持法律相對穩(wěn)定、安全性的新型環(huán)境公益訴訟機(jī)制。

（五）積極發(fā)展環(huán)保社團(tuán)

環(huán)保社團(tuán)（NGO）活動(dòng)以維護(hù)環(huán)境公益為目的，通過將“原子化”的公民個(gè)人組織起來，成立各種民間環(huán)境保護(hù)團(tuán)體和組織，參與環(huán)境法律法規(guī)、政策的制訂、監(jiān)督、檢查等；開展環(huán)境公益訴訟等維權(quán)活動(dòng)；集中開展環(huán)境保護(hù)宣傳、環(huán)境學(xué)術(shù)交流、環(huán)境知識(shí)咨詢、環(huán)境科技成果推廣等，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供多種途徑。國家應(yīng)鼓勵(lì)、支持并積極引導(dǎo)成立環(huán)境保護(hù)社團(tuán)體（NGO），降低環(huán)保社團(tuán)的準(zhǔn)入門檻，放寬環(huán)保社團(tuán)的核準(zhǔn)登記條件，對不參與商業(yè)經(jīng)營的環(huán)保社團(tuán)組織實(shí)行備案制度，為環(huán)保社團(tuán)創(chuàng)設(shè)一個(gè)寬松的制度環(huán)境。

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