經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與省直管市縣體制改革研究

程良波 吳風(fēng)華

[摘要]完善省直管市縣管理體制是省第五次黨代會(huì)確立的海南四大重點(diǎn)改革之一,以省委五屆三次會(huì)議通過《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》為契機(jī),我省已全面拉開了進(jìn)一步深化、完善省直管市縣管理體制改革的序幕。在新一輪以體制機(jī)制創(chuàng)新為主要推動(dòng)力的省直管市縣管理體制改革中,如何用好建省初期中央賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)較大的立法權(quán),以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),積極探索適合海南發(fā)展的更具活力的體制機(jī)制,促進(jìn)海南又好又快發(fā)展,是事關(guān)改革成敗的關(guān)鍵。本文將從幾方面對(duì)此問題作一初步探討。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法 體制改革 省直管市縣

一、海南進(jìn)一步完善省直管市縣體制的路徑選擇

1988年,海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)之初,就在全國(guó)率先建立了省直管市縣的行政管理體制,由省直接領(lǐng)導(dǎo)和管理18個(gè)縣市,中間不設(shè)地區(qū)一級(jí)。20年的實(shí)踐證明,海南實(shí)行省直管市縣體制,減少了行政成本,調(diào)動(dòng)了各市縣的積極性,有力地推動(dòng)了海南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而,隨著改革開放的深入推進(jìn),行政管理權(quán)力過多于集中在省直部門,市縣缺少應(yīng)有的權(quán)力和活力的弊端漸漸顯露。進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制,賦予市縣地級(jí)市的行政管理權(quán),把市縣能辦的事交給市縣,增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的活力,是構(gòu)建更具活力的體制機(jī)制、加快海南發(fā)展的迫切需要。

2007年4月,省第五次黨代會(huì)把完善省直管市縣管理體制確立為海南四大重點(diǎn)改革之一。2008年4月,胡錦濤總書記在海南視察時(shí),也明確指示海南要“著眼于轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化機(jī)構(gòu)、提高效率,搞好地方政府機(jī)構(gòu)改革,完善省直管市縣的管理體制”。

為落實(shí)胡錦濤總書記的要求和省委五屆三次全會(huì)的統(tǒng)一部署,2008年7月海南省委五屆三次全體會(huì)議通過了《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)?！兑庖姟穼?duì)完善省直管市縣管理體制的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)、對(duì)省和市縣兩級(jí)政府的職責(zé)進(jìn)行了明確界定。根據(jù)《意見》規(guī)定,海南省政府及所屬部門盡量減少具體事項(xiàng)審批,集中力量履行規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)。對(duì)市縣則最大限度地下放管理權(quán)限,將市縣政府及其所屬部門應(yīng)該行使的行政管理權(quán),還權(quán)于市縣;將地市級(jí)政府及其所屬部門行使的行政管理權(quán),下放給市縣;將部分屬于省政府及其所屬部門行使的行政管理權(quán),根據(jù)海南現(xiàn)階段的發(fā)展需要,通過行使特別立法授權(quán)等法定程序,下放市縣政府行使。對(duì)于經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng),能放則放;對(duì)于社會(huì)管理事項(xiàng),考慮到市縣承接的能力不同,下放行政管理事項(xiàng)沒有搞一刀切,對(duì)海口和三亞兩個(gè)地級(jí)市實(shí)行了區(qū)別對(duì)待?！兑庖姟窙Q定第一批向市縣下放權(quán)力177項(xiàng),還有20項(xiàng)待省人大常委會(huì)修改相關(guān)法規(guī)后再下放。

二、進(jìn)一步完善省直管市縣體制必須用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)

進(jìn)一步完善省直管市縣體制必須用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán),充分發(fā)揮海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢(shì),以《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》精神為指導(dǎo),發(fā)動(dòng)群眾,在深入調(diào)研,反復(fù)推敲的基礎(chǔ)上,對(duì)現(xiàn)行實(shí)施的各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章和條例進(jìn)行梳理,修改和完善,或根據(jù)實(shí)際需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的法律。以保證省直管市縣體制改革依法順利推進(jìn),鞏固省直管市縣體制改革的各項(xiàng)成果,促進(jìn)海南又好又快發(fā)展。

1988年4月13日,七屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)議案,除了決定將海南島列為經(jīng)濟(jì)特區(qū)外,還“授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常委會(huì),根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要,遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī),在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施,并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”這就是全國(guó)人大授予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)較大立法權(quán)的完整內(nèi)容。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為改革開放的試驗(yàn)田、排頭兵的地位和作用,決定了特區(qū)立法權(quán)具備以下特殊屬性:一是試驗(yàn)性。就是先行探索立法,保障改革開放的順利進(jìn)行,并為今后的完善和發(fā)展留下空間。同時(shí),為全國(guó)立法提供經(jīng)驗(yàn)和可供選擇的模式。二是突破性。就是突破國(guó)家法律的某些規(guī)定,解決影響改革開放的體制障礙。三是創(chuàng)制性。就是在國(guó)家尚未立法的領(lǐng)域,以法律規(guī)范創(chuàng)建新的體制機(jī)制,營(yíng)造更為寬松、更為靈活、更為自由發(fā)展的法律環(huán)境。特區(qū)立法權(quán)的特有屬性決定其價(jià)值在于先行權(quán)、試驗(yàn)權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、變通權(quán),是體制創(chuàng)新、擴(kuò)大開放、深化改革、加快發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。因此,必須倍加珍惜,全力用好,為特區(qū)新一輪發(fā)展提供支撐和保障。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法也是特區(qū)改革發(fā)展重大決策的一種基本形式,是特區(qū)改革發(fā)展的重要支持和保障,這種法制支持和保障是帶有根本性、全局性、基礎(chǔ)性的。立法引導(dǎo)和推動(dòng)省直管市縣體制改革發(fā)展決策的實(shí)施,將改革的“破”與立法的“立”有機(jī)結(jié)合起來,有利于克服和避免新舊體制交替過程中混亂無序狀態(tài)的出現(xiàn),使省直管市縣體制改革活動(dòng)依法有序進(jìn)行。與此同時(shí),特區(qū)立法要適時(shí)總結(jié)海南實(shí)施省直管市縣體制改革20年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),用法規(guī)形式把省直管市縣體制改革的成果固定下來,及時(shí)實(shí)現(xiàn)改革政策和措施的法律化、制度化,并解決改革中出現(xiàn)的新情況、新問題,樹立改革權(quán)威。

三、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)完善直管市縣體制改革的具體內(nèi)容

根據(jù)《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》的規(guī)定,進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的指導(dǎo)思想是:以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一、財(cái)力與事權(quán)相匹配以及決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,科學(xué)劃分省和市縣兩級(jí)政府職責(zé),著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,著力提高市縣推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性和能力,促進(jìn)海南又好又快發(fā)展。必須遵循的基本原則是:一是有利于促進(jìn)發(fā)展;二是有利于政府職能轉(zhuǎn)變;三是有利于提高行政效能;四是有利于服務(wù)群眾。按此要求,為配合省直管市縣管理體制改革的順利實(shí)施,經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法必須把握從以下幾個(gè)重點(diǎn)。

(一)關(guān)于行政權(quán)力配置的立法

海南完善省直管市縣管理體制改革的目標(biāo)是轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,著力提高市縣推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性和能力,促進(jìn)海南又好又快發(fā)展。此次改革實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的主要手段是權(quán)力下放,海南省政府及所屬部門盡量減少具體事項(xiàng)審批,集中力量履行規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)。對(duì)市縣則最大限度地下放管理權(quán)限,將市縣政府及其所屬部門應(yīng)該行使的行政管理權(quán),還權(quán)于市縣;將地市級(jí)政府及其所屬部門行使的行政管理權(quán),下放給市縣;將部分屬于省政府及其所屬部門行使的行政管理權(quán),根據(jù)海南現(xiàn)階段的發(fā)展需要,通過行使特別立法授權(quán)等法定程序,下放市縣政府行使。根據(jù)上述改革思路,省、市(縣)兩級(jí)政府都要對(duì)現(xiàn)在執(zhí)行的各項(xiàng)涉及本部門的法規(guī)、規(guī)章和條例進(jìn)行認(rèn)真的清理和審查,該修改的要修改,該完善的要完善,該新設(shè)的要抓緊時(shí)間設(shè)立。最后報(bào)省人大審議,在全國(guó)人大賦予的經(jīng)濟(jì)立法權(quán)限范圍內(nèi)審批通過。

行政權(quán)力配置創(chuàng)新不僅指省、市(縣)兩級(jí)政府權(quán)限的合理劃分,還包括政府與市場(chǎng),政府與社會(huì)職能的重新界定。完善省直管市縣管理體制改革不單是省政府要給市(縣)政府下放管理權(quán)限,調(diào)動(dòng)市縣政府的積極性和創(chuàng)造力,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;同時(shí)也需要政府給市場(chǎng)、給社會(huì)放權(quán),真正實(shí)現(xiàn)海南建省初期提出的建立“小政府,大社會(huì)”的社會(huì)架構(gòu)的初衷。因此,對(duì)于《意見》決定第一批向市縣下放的197項(xiàng)行政權(quán)力,有哪些是可以再放給市場(chǎng)、放給社會(huì)的,的確是一件很值得商榷的事情。而除了197項(xiàng)行政權(quán)力外,還有哪些權(quán)力是政府應(yīng)該交還給市場(chǎng),還有哪些社會(huì)職能政府沒有承擔(dān)起來的也是需要認(rèn)真研究的。這也是轉(zhuǎn)變政府職能,建立服務(wù)性政府,實(shí)現(xiàn)政府管理由行政管理向公共管理轉(zhuǎn)變的必然要求。政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)權(quán)力創(chuàng)新配置的結(jié)果最終需要以立法的形式確定下來,才能成為社會(huì)普遍遵守的規(guī)范。

(二)關(guān)于行政權(quán)力監(jiān)督的立法

此次完善省直管市縣管理體制改革的重點(diǎn)是下放權(quán)力,權(quán)力下放也就意味著責(zé)任的下放,目的是建立省與各市縣權(quán)責(zé)明確的管理體制。權(quán)力需要責(zé)任來約束,更需要強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制確保權(quán)力的行使不會(huì)偏離人民授權(quán)于政府的初衷,甚或于成為某些不法之徒以權(quán)謀私的工具。這也是此次以權(quán)力下放為主,完善省直管市縣管理體制改革能否成功的關(guān)鍵。

對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的立法應(yīng)體現(xiàn)以下幾個(gè)層次:

1.立法監(jiān)督

由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性,因而,在實(shí)際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法、所立之法和國(guó)家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象,直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán),保護(hù)公民的合法權(quán)益,必須對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督。因此在以權(quán)力下放為主的行政權(quán)力重新配置的行政立法過程中,必須加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督。

2.執(zhí)法監(jiān)督

根據(jù)《意見》規(guī)定,此次權(quán)力下放市縣后,省政府及所屬部門盡量減少具體事項(xiàng)審批,集中力量履行規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)。執(zhí)法監(jiān)督有多個(gè)層次,既包括立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督,也包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督,還包括人民群眾及社會(huì)輿論對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督。在這次完善省直管縣體制改革中,如果這三個(gè)層次的監(jiān)督都能到位并發(fā)揮應(yīng)有的作用,體制改革必將收到事半功倍之效。

3.司法監(jiān)督

行政權(quán)在國(guó)家權(quán)力中是一種最龐大的權(quán)力,按照權(quán)力制約的原理,就要有與之相應(yīng)的權(quán)力加以制約。為此,除了從立法上控制、執(zhí)法程序上規(guī)范外,司法監(jiān)督就是最不可缺少、最重要的制約手段。立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督都是特定機(jī)關(guān)的主動(dòng)監(jiān)督,司法監(jiān)督是一種被動(dòng)監(jiān)督和事后監(jiān)督,是人民群眾行使監(jiān)督權(quán)的主要手段。在完善省直管縣體制改革中,必須加大司法監(jiān)督的力度,各級(jí)法院也要認(rèn)真貫徹《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》精神,制定從司法監(jiān)督角度促進(jìn)省直管市縣管理體制的具體措施。

(三)關(guān)于進(jìn)一步完善政府公共管理職能的立法

2008年4月,胡錦濤總書記在海南視察時(shí),明確指示海南要“著眼于轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化機(jī)構(gòu)、提高效率,搞好地方政府機(jī)構(gòu)改革,完善省直管市縣的管理體制”。胡總書記的指示為海南完善省直管市縣的管理體制指明了明確的目標(biāo),這次大規(guī)模的權(quán)力下放僅僅是針對(duì)海南省直管市縣管理體制存在的突出問題確立的第一階段的工作目標(biāo)。而長(zhǎng)期目標(biāo)還是要落實(shí)到胡總書記提出的“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化機(jī)構(gòu)、提高效率”四個(gè)重要方面。因此,如何結(jié)合海南實(shí)際,進(jìn)一步完善政府在公共管理領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)職能的立法就顯得至關(guān)重要。

在當(dāng)代社會(huì),政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要趨勢(shì)就是由傳統(tǒng)的行政管理向公共管理的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的行政管理是政府對(duì)社會(huì)實(shí)行全方位、多層次、寬領(lǐng)域的全面的直接管理,而公共管理要求壓縮政府經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理的市場(chǎng)化與公共服務(wù)的市場(chǎng)化。政府應(yīng)該提供基本公共產(chǎn)品,放手讓市場(chǎng)與社會(huì)提供私人產(chǎn)品。政府公共管理職能主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面行使:

一是積極建立市場(chǎng)規(guī)則,完善市場(chǎng)秩序,規(guī)范市場(chǎng)行為,盡量為各類市場(chǎng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

二是提供市場(chǎng)所不能提供的公共物品,解決市場(chǎng)不能或不愿解決的公共問題,如提供公共安全、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展基礎(chǔ)教育和終身教育。

三是投資于基本的社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。

四是解決市場(chǎng)不能解決的社會(huì)政治問題,如建立社會(huì)保障機(jī)制,通過社會(huì)轉(zhuǎn)移支付和再分配,促進(jìn)社會(huì)公平。

五是有效地實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

從制度和立法層面看,實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政管理制度向公共管理制度的轉(zhuǎn)變,建立政府公共管理制度要從如下幾個(gè)方面進(jìn)行:

一是要加強(qiáng)人大工作立法,樹立人民代表大會(huì)的權(quán)威,充分發(fā)揮人民代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用,加大人大對(duì)一府兩院工作的監(jiān)督,加大人大在重大事項(xiàng)決策方面的力度和范圍,約束行政立法的范圍和數(shù)量,并加強(qiáng)對(duì)行政立法和執(zhí)法的監(jiān)督。

二是要健全對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)與公務(wù)員的法律監(jiān)督,進(jìn)一步完善《國(guó)家公務(wù)員法》及相關(guān)的配套法規(guī);盡快完善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、領(lǐng)導(dǎo)者決策責(zé)任追究制度和用人失察責(zé)任追究制度。

三是要細(xì)化部門預(yù)算,實(shí)行績(jī)效預(yù)算和零基預(yù)算,實(shí)行國(guó)庫集中支付制度,對(duì)政府預(yù)算資金的使用實(shí)行全過程的監(jiān)督,建立公共財(cái)政體系。

四是要制定《行政程序法》,規(guī)范政府行政行為,同時(shí)徹底清理政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種前置式審批,除保留政府必要的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管制外,各種審批制度均應(yīng)改為自動(dòng)登記制,不能改為自動(dòng)審批制的,要改為專營(yíng)權(quán)拍賣制或經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)制,對(duì)政府壟斷領(lǐng)域要實(shí)行市場(chǎng)化改革。

五是要建立公共管理的績(jī)效管理制度,通過科學(xué)的績(jī)效管理制度(如設(shè)立績(jī)效目標(biāo)、進(jìn)行績(jī)效考評(píng)、建立績(jī)效誘因機(jī)制等),促進(jìn)公共管理績(jī)效的提高。