高校實行國庫集中支付探析

王珍蘭

摘要：自從實施國庫集中支付以來，各地區(qū)、各部門從制度上、管理上不斷完善和規(guī)范，實現了財政對各單位預算執(zhí)行、資金流向的監(jiān)管，有效地提高了財政性資金的使用效率。本文分析了國庫集中支付制度的實行對高校的作用、影響及其對策。

關鍵詞：高校；國庫集中支付；財務管理；財務風險

中圖分類號：F230

文獻標識碼：A

文章編號：16711165(2009)01009305

為了加強財政管理監(jiān)督，提高財政資金使用效率，增強財政在宏觀調控中的作用，2001年國家印發(fā)了《財政國庫管理制度改革試點方案》（財庫[2001]24號），該方案要求在“十五”期間必須建立以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以財政國庫集中收付為主要形式的現代國庫單一賬戶體系管理?，F就國庫集中支付制度實行以來對高校的作用、影響及其對策進行探討。

一、 國庫集中支付對高校財務管理的作用

國庫集中支付制度是發(fā)達國家普遍采用的一種財政資金支出管理模式，由于各國的實際情況不同，其具體形式也有差異。實行國庫集中支付以后對高校財務管理有以下幾方面的作用：

（一）促進高校進一步強化預算管理

實行國庫集中支付后，財政資金不再直接下撥到高校，而是將所有的財政性資金都集中在國庫單一體系內運作。首先，財政部門把對高校預算資金的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，制定了“有預算才能支出”、“預算支出渠道不得隨意變更”的剛性規(guī)定。其次，高校用款只能在經財政部門批準后的計劃內分別以財政直接支付和財政授權支付兩種方式使用資金，且人頭經費、專項經費均采用直接支付，高校不能隨便改變項目和用途；專項經費必須事先提出詳細的論證報告和預期效益；用款計劃分到類、款、項。根據零基預算，用款計劃年末結余要注銷，第二年再做追加預算并重新申報用款計劃。因此，國庫集中支付的規(guī)范化管理，促使高校必須如實申報用款計劃，防止挪用資金，提高資金使用效率，從根本上提高了高校編制預算的準確性、科學性、嚴肅性。[1]

（二）提升高校財務管理水平

國庫集中支付改革給預算單位的財務管理和會計核算帶來了許多變化，除了預算單位規(guī)范，預算編制和核定趨于準確，預算執(zhí)行水平較以往提高外，還培養(yǎng)了單位內部各部門按計劃用款的意識，促進合理安排工作及用款，也促使財務人員不斷提高業(yè)務水平。過去財政性資金撥付制度是政府調控高校辦學資金運作的重要手段，財政性資金支出層層轉撥，多環(huán)節(jié)轉賬，給財政監(jiān)督和控制增加了難度。實行國庫集中支付后，收支直達，減少了中間環(huán)節(jié)，降低了行政成本，避免了資金被層層截留，有效地提高了政府宏觀調控能力和配置資源的效率。使財務工作規(guī)范于平時，資金支付環(huán)節(jié)透明，資金流向清晰，為財務監(jiān)督提供了良好的平臺。職能的細化和明確，有助于內部制約機制的強化，使高校財務管理水平躍上了一個新臺階。

（三）降低高校財務風險

實行國庫集中支付能降低高校財務風險。高校最常見的財務風險是償債能力風險和支付能力風險?！笆濉逼陂g，為滿足“擴招”以及學校自身發(fā)展需要，高校整體發(fā)展以外延擴大為主，高等院校紛紛建新校區(qū)，購置大量儀器設備。雖然高校收入總量不斷增加，但遠不能滿足教育投入迅猛增長的需要。學校因基本建設、實驗儀器設備購置以及人才引進等方面存在較大的經費缺口。在這種形勢下，以“銀校合作”為主要方式來緩解學校資金不足的矛盾成為大多數高校的選擇。貸款搞建設是目前我國高校發(fā)展最為普遍的現象。高校銀行貸款在短期內對高校建設和發(fā)展具有資金量大、易較快實現建設目標等有利作用，但隨著貸款規(guī)模的增大，高校貸款資金的還本付息必將給高校的穩(wěn)定發(fā)展帶來負面影響。高校債務負擔過重，財務風險日漸顯現。且高校由于其自有賬戶資金和收費權,很容易獲得商業(yè)銀行貸款。實行國庫集中支付制度,建立國庫單一賬戶體系后,高校只有一個零余額賬戶,所有的資金都集中在國庫單一賬戶中,高校當年的所有支出項目都要依據當期的預算提出用款計劃,得到財政部門的批準,由財政部門直接支付給收款單位,中間不存在資金在學校賬戶滯留的情況,當然不會有資金被挪用、擠占的危險,項目資金和應付項目一一對應,支付能力風險也得到有效的降低。

（四）提高高校財務工作信息化進程

國庫集中支付依賴于一個高水平、高起點、高質量的財政支付信息系統(tǒng)以及預算單位—財政—代理銀行三位一體的國庫集中收支平臺。因此，國庫集中支付制度將極大促進高校財務管理信息化水平的提高和具有高等學校特點的管理信息系統(tǒng)的建立與完善，以確保能夠通過網絡信息手段，實現財政性資金的各項業(yè)務支付、資金清算、會計核算和信息反饋的科學管理和安全高效運行，保證財政國庫集中支付在高等學校順利實施。

二、高校實行國庫集中支付制度面臨的困境

（一）影響高校辦學自主權的落實及自我發(fā)展能力的形成

隨著國家對高等教育發(fā)展速度的調控以及辦學體制、管理體制、人才培養(yǎng)模式、招生就業(yè)制度以及后勤社會化改革的深入，多渠道籌措教育經費格局逐漸形成。緩解了政府財政投入不足的壓力，也基本確保教育質量所需的經費投入，在很大程度上促進了教育事業(yè)的發(fā)展。高校財務資金的合理儲備與及時供應，為學校各項事業(yè)的正常運行與發(fā)展提供了所必需的經費保障，資金不僅是維持高校正常運行的基本條件，也是促進高等教育事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎。實行國庫集中支付后，高校在商業(yè)銀行的賬戶被取消，只允許在指定的商業(yè)銀行保留零余額賬戶，且該零余額賬戶也是由財政部門指定，只有計劃額度，沒有實體資金，高校的所有預算資金和預算外資金都要上繳財政統(tǒng)一賬戶下的分類賬戶，由銀行代收、財政統(tǒng)管，高校財務將出現無貨幣資金形態(tài)的局面。這必然堵塞了高校向銀行融資的渠道，增加了高?；I資的壓力，影響了高校自我發(fā)展能力的形成。[2]

（二）實行國庫集中支付制度的程序繁雜

首先，在財政性資金實行國庫集中支付方式中，按照不同的支付主體，對不同類型的支出，實行財政直接支付和授權支付，對條件許可實行直接支出，不允許采取授權支付，而且按月編報計劃的程序和審批手續(xù)繁瑣，時限要求嚴格。這要求在編制下月支付計劃時要有超前的預算和精確的計劃，否則遇到特殊情況將無錢可用。這給高校的財務管理帶來了很大的壓力，大多數高校實行一級財務管理的模式，各部門、處室、院系無財會人員編制，每月要上報一次用款計劃需要專人負責，安排專門崗位來應對這項工作，要投入較大的人力、物力來適應這一改革的實施。其次，國庫集中支付制度規(guī)定不準由零余額賬戶向分校、校醫(yī)院、設備處和基建處等二級核算單位轉撥資金,不僅與《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》的要求相矛盾,還會嚴重影響這些單位正常工作的開展。此外,目前高等學校會計制度中不包括基本建設投資的核算,基建財務一般都是獨立設置的。如果一個預算單位只設立一個零余額賬戶,將基建撥款與教育經費撥款放在同一個零余額賬戶管理,實際上是兩個不同的會計核算體系使用同一銀行賬戶,人為地增加了銀行對賬難度,在實際操作中將會產生很多問題。

（三）國庫集中支付過程中存在計劃安排與實際操作不一致的情況

國庫集中支付制度中規(guī)定：各預算單位的用款計劃年末結余大多要注銷或是按規(guī)定比例部分收回，特別是一些專項資金。第二年再做追加預算，重新申報用款計劃。這就要求預算單位用款計劃的編報要非常準確。盡管制度規(guī)定是希望所撥款項能按時使用、發(fā)揮資金使用效益；盡管預算單位力求用款計劃的編制科學，但由于有時上級財政撥款額度下達較晚，而各高校又不甘心這一塊“白白”受損，并且從自身角度還要考慮年末結余在報表上反映的實際情況，致使在年末不顧教學、科研的實際需要而“拼命”用款，使得有的設備購置后很長一段時間仍未拆封，閑置在實驗室，造成了浪費。而上級財政一方面由于年末結余也存在著上報的問題，另一方面由于下級預算單位太多，無力細究。最后，只能與財政的初衷背道而馳。

（四）相關的配套改革尚未跟上，成為進一步推進國庫集中支付制度改革的瓶頸

建立國庫集中支付制度后，政府的財政資金撥付管理發(fā)生重大變革。國庫支出數將取代現行財政撥款數成為財政支出數。這樣，國庫核算信息將成為政府財政信息系統(tǒng)的主要組成部分，對國庫核算電算化的要求也提升了一個檔次。而信息系統(tǒng)不完善,傳導不靈、滯后的問題導致財政支付到賬不及時。一個完善的國庫集中支付體系的建立離不開財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)。而現實是,財政、征收機關、高校、國庫還沒有全面聯網,預算編制和預算執(zhí)行管理系統(tǒng)都沒有建立起來。在財政集中支付體系中,財政部門成為財政資金的最后把關者,它在簽發(fā)支付命令后財政資金由國庫直接支付給商品供應商或勞務提供者,面對眾多支出單位和各種資金用途,國庫核算的工作量成倍增加。當前,高校內部的電子化財務信息系統(tǒng)還無法與財政信息系統(tǒng)對接,再加上中央銀行和商業(yè)銀行以及各商業(yè)銀行之間的實時清算系統(tǒng)也不完善,這一系列問題導致按照規(guī)定財政授權支付或財政直接支付不能及時到帳,這將會影響高校事務的正常進行。[3]

三、實行國庫集中支付后高校應采取的措施

（一）加強對國庫集中支付制度改革的宣傳力度，提高認識水平

我國財政預算管理制度的改革，將引起高校傳統(tǒng)的管理模式、核算程序發(fā)生較大的變化。由于國庫改革工作是一項復雜的改革工程，涉及面廣。高校財務人員必須轉變觀念，順應改革形勢，做好對學校各部門的宣傳工作，提高全校教職工對國庫集中支付的認識水平。充分認識這項改革給高校財務管理帶來的機遇和挑戰(zhàn)，認識“集中”不是“集權”、“收權”，也不是財政部門與其他部門財權的轉移和重新體制分配，而是按照社會主義市場經濟條件下公共財政發(fā)展要求必須進行的一項重大改革。

（二）加強高校內部的財務管理工作

1. 強化預算管理，切實發(fā)揮預算管理在學校財務工作的“指揮棒”作用

部門預算編制改革是國庫集中支付的基礎，只有將預算編制細化到具體預算單位和具體支出項目，國庫部門才能將改革推進到基層預算單位，將資金支付到項目并監(jiān)督資金的正確使用。從實行部門預算以來，高校預算從編制方法、內容以及程序上都進行了規(guī)范化的管理，對加強高校財務管理發(fā)揮了積極作用。但在實際工作中仍然存在預算編制被動應付、收支測算不準確、執(zhí)行不嚴以及“對上”預算和“對內”預算兩本賬等問題。強化預算管理，必須樹立預算管理在學校財務管理中的中心地位，以預算統(tǒng)領學校財務工作，確實發(fā)揮預算管理在學校財務工作的“指揮棒”作用。具體而言：一是結合學?，F有資源和資金來源渠道，編制學?？傮w發(fā)展規(guī)劃相配套的資金籌集計劃，保障學校年度預算的可持續(xù)性和有計劃性。二是提高預算編制水平。按照“量入為出、收支平衡”的原則，制定科學、合理的日常公用經費定額標準，并按照“輕重緩急”和事業(yè)發(fā)展需要確立專項建設項目。三是注重預算執(zhí)行過程的嚴肅性和強化監(jiān)督職能，對經學校審定的預算原則上不予調整，強化預算的約束力，強調預算管理從“重分配”到“重管理”過渡。同時，加大對預算執(zhí)行的監(jiān)控和分析，對經費支出，特別是項目資金支出嚴格實行“問責問效”。

2.加強貸款管理，防范財務風險

一要科學、合理地制定學?？傮w發(fā)展戰(zhàn)略、學科及師資隊伍建設規(guī)劃和校園建設規(guī)劃，正確處理好學校教育事業(yè)發(fā)展需要與自身經濟承受能力的關系，提倡厲行節(jié)約，堅持量力而行，堅決杜絕一切奢華浪費和超標準行為。二要建立貸款資金風險防范機制。即結合學校自身財力和國家資金市場，認真研究項目資金結構，以資金成本最低為標準制定科學的資金使用方案，努力降低貸款資金在項目中的比例，減少財務風險；根據事業(yè)收支規(guī)劃，合理安排貸款本息的償還時間，合理安排調度資金，避免因準備不足、資金周轉困難而出現財務信用危機；建立貸款還款準備金制度，每年定期按貸款余額提取貸款還款準備金，硬性規(guī)定準備金不得挪作他用。三要建立貸款風險預警制度。按照教育部、財政部組織開發(fā)的“高等學校銀行貸款額度控制與風險評價模型”，認真測算學校累計貸款控制額度和貸款風險指數，隨時掌握和了解學校財務風險狀況。對于財務風險達到預警線的，作為財務部門及時向學校領導匯報，建議重新審定建設計劃，停止貸款資金籌集。

3.加強培訓工作，打造高素質的會計業(yè)務隊伍

實行國庫集中支付后，財政資金在申請、撥款程序和方式上發(fā)生了根本變化。由管理資金賬戶轉變?yōu)楣芾韲鴰熨~戶額度，這不僅沒有改變高校主體地位、弱化財務管理職能，相反，需要財務管理人員具有相應的技術和操作能力。因此高校必須定期組織財會人員認真學習黨和國家有關方針政策，加強財經法規(guī)和各項規(guī)章制度的學習，使財務人員知法、懂法和守法。特別是要不斷加強國庫集中支付、政府收支改革等新的業(yè)務知識學習，以適應財政改革要求。

4.加強各部門的溝通，完善國庫集中支付的配套改革

隨著高校教育體制改革的不斷深入，財政國庫集中支付制度改革與預算管理改革、政府采購制度改革在高校需同步協調進行，這增加了高校財務管理的復雜性和艱巨性。在這種情況下，國庫集中收付制度對賬戶體系設置、財政資金收繳和支付程序都進行了重大改革，并涉及銀行清算制度。為適應高等教育管理體制和財政改革發(fā)展趨勢，高校應認真研究財政部頒布的財政國庫管理制度改革的相關制度和銀行清算制度，針對試點工作中遇到的各種問題，完善國庫集中支付制度的配套改革，制定與國庫集中支付相適應的預算管理制度、會計核算辦法、財務管理辦法和內部控制制度等，及時研究和處理試點運行中出現的問題，防止違法違紀行為的發(fā)生，提高資金使用效益。為確保國庫集中支付制度的順利實施，建議財政國庫支付中心、財政主管業(yè)務科室、代理銀行和高校之間經常溝通，發(fā)現問題及時解決。

參考文獻：

[1]李萍.適應國庫集中支付制度改革提高高校財務管理效率[J].科技信息：學術版，2006（4）： 35.

[2]鄧滿娥.地方高校實行國庫集中支付制度之辯證觀[J].當代經濟，2007（1）： 46-47.

[3]嚴素萍.進一步推進國庫集中支付制度改革的思考[J].廣東財經職業(yè)學院學報，2005，4（5）： 20-22.お

（責任編輯古東）