污水處理服務業(yè)發(fā)展問題研究

錢洪濤

摘要：環(huán)境服務業(yè)在我國近十多年來才得到迅速發(fā)展。本文在分析污水處理服務業(yè)發(fā)展存在的問題的基礎上，結合政府規(guī)制理論，借鑒國外水業(yè)管理模式，提出了產業(yè)發(fā)展的有關策略。文章認為建立科學合理的污水處理服務價格體系，加強政府的行業(yè)規(guī)制有助于提高污水處理服務業(yè)的運營效率與質量，促進污水處理服務業(yè)快速健康發(fā)展。

關鍵詞：污水處理服務業(yè)污水處理服務價格體系政府規(guī)制

環(huán)境服務業(yè)是環(huán)境產業(yè)中的一個重要組成部分，它的發(fā)展標志著一國環(huán)境產業(yè)發(fā)展的整體水平。環(huán)境服務業(yè)在我國起步較晚，近十多年來，我國環(huán)境服務業(yè)才得到迅速發(fā)展。1993—2004年，環(huán)境服務業(yè)市場年均增長率約達25％。但由于環(huán)境保護的公益性，決定了環(huán)境服務業(yè)的主體如污水處理、廢物收集和處置、河道和湖泊治理等服務主要由政府提供，市場化受到了某種程度的限制，導致目前我國環(huán)境服務業(yè)的市場化程度相當低，處于民營化和市場化的萌芽時期。本文從污水處理服務業(yè)發(fā)展角度，探討環(huán)境服務業(yè)市場化發(fā)展的路徑與關鍵問題。

一、研究現狀述評

我國環(huán)境保護產業(yè)起步于20世紀70年代初期，對環(huán)保服務業(yè)的研究開始于上世紀90年代后期。關于污水處理領域的服務改革研究，可以分為4種類型：一是污水處理產業(yè)市場化的必要性與框架思路。田靜、張捷(2004)等針對我國污水處理廠投資運營存在的問題，闡述了污水廠建設產業(yè)化的必要性。韓偉、張錦珠(2005)介紹了我國污水處理產業(yè)社會化融資模式的現狀，并對幾種創(chuàng)新模式進行了探討，最后就建立社會化融資機制提出了建議。二是環(huán)境服務專業(yè)化的研究。傅京燕(2004)、虞震(2007)、肖蔥(2008)提出了發(fā)展專業(yè)化的環(huán)境服務公司的對策。三是國外環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展與啟示。吳立清、吳云(2001)介紹了德國不倫瑞克市城市污水處理場的污水農田噴灌技術、提出了解決城市污水資源化問題的建議：傅京燕(2004)等介紹了國外城市環(huán)境基礎設施領域市場化改革的模式、機制與發(fā)展趨勢。四是污水處理領域的政府規(guī)制。劉曉君(2006)分析了污水資源化特許經營項目政府監(jiān)管的重要性，闡明了政府授權前監(jiān)管和授權后監(jiān)管的信息披露機制，對進一步完善政府監(jiān)管的配套措施提出了建議，唐娟(2004)介紹了英國水行業(yè)政府監(jiān)管模式的改革歷程，闡述了對國內水業(yè)管理的啟示。

從文獻看，關于污水處理服務業(yè)的市場化改革是共識，文獻集中分析了我國污水處理服務業(yè)與國際發(fā)展水平的差距，分析了原因。借鑒國外污水處理領域的改革經驗，提出了市場化改革的一些思路，如投資方式要由原先的財政渠道轉變?yōu)锽OT、PPP等。一些研究對城市污水資源化進行了探討，這對本文的研究是一種啟示。但文獻關于污水處理領域的產業(yè)化研究僅僅停留在投融資機制轉變方面，對企業(yè)化的污水處理運營服務的研究很少：另外國內關于政府規(guī)制的研究鳳毛麟角，且以獎懲為主要手段與政府的職能未能很好對應，這對本文的研究提供了一個機會；英國的水管理模式對本文的政府規(guī)制分析提供了借鑒。

二、污水處理服務業(yè)發(fā)展中的問題

環(huán)境服務業(yè)在我國起步較晚，20世紀90年代中期之前，我國環(huán)境服務業(yè)從業(yè)單位主要是各種科研設計單位，服務業(yè)也相應以開發(fā)、設計等技術性服務為主。城市污水處理作為重要的市政基礎設施服務，長期以來在傳統經濟和公用事業(yè)的管理模式下，一直作為非生產性福利事業(yè)看待，沒有體現出這項服務真正的市場價值。既使在國家環(huán)?？偩职l(fā)布的2006年環(huán)境服務業(yè)發(fā)展報告中，2010年的奮斗目標也只將全國水污染治理服務分成了水污染治理技術研究開發(fā)服務和水污染治理設施工程設計服務兩部分。而環(huán)境污染(污水)治理設施運營的實質是管理性服務。我們的理解是，管理性服務應該包括兩部分，一是政府作為主管部門提供管理服務(含政府規(guī)制)，二是污水處理服務企業(yè)為社會提供公益服務，下面的問題分析與策略的提出即基于這種認識。

我國污水處理服務業(yè)當前存在的問題，可以表現為以下幾個方面!

(一)市場化程度低

作為管理性服務，首先是政府作為主管部門提供為污水處理服務企業(yè)提供管理服務。其前提是政府發(fā)揮管理者的規(guī)制職能，保證污水處理服務企業(yè)正確、有效地行使經營管理職能。從國外的經驗來看。要達到這個目標，污水處理服務領域實行市場化經營是有效的途徑。由于我國污水處理服務業(yè)的主體目前還基本屬于公益事業(yè)，利用市場規(guī)律來發(fā)展環(huán)境服務業(yè)的良性機制還沒有形成。盡管在最近幾年市場化程度不斷提高，但總體上還處于較低的市場化水平上。

(二)污水處理基礎設施薄弱。設施運營效率低

隨著經濟和社會的快速發(fā)展，資金短缺成為行業(yè)發(fā)展的重要影響因素。由于資金短缺，城市污水處理設施的建設速度滯后于人口的增加和經濟發(fā)展的增長速度，城市污水處理設施配套管網建設速度大大滯后于污水處理廠建設速度。同時，由于在工程建設管理上對新工藝、新技術的使用比較開放，控制不嚴，導致一些不滿足實用要求的污水處理工藝技術應用在污水處理廠的建設中，使得這些污水處理廠建成以后不能正常運行或基本不運行，在一定程度上降低了設施運營效率。

(三)缺乏科學合理的污水處理服務價格體系

長期以來，我國污水處理定價偏低，近些年價格有所提高，但整體水平仍然偏低，影響了產業(yè)的市場化運營。至2008年10月，我國城市居民生活用水污水處理費平均約0.60元，立方米，污水處理費占總水價的比例平均約為26.6％，而美國自來水費中55％以上是污水處理費，英國水價中污水處理費也占到51％。與英美相比，我國污水處理費還有相當的上漲空間。

(四)污水回用尚未形成規(guī)模，社會效益尚未充分發(fā)揮

污水再生利用是指城市污水或生活污水經處理后達到一定水質要求，在一定范圍內重復使用。污水的再生與回用是保護水資源的有效途徑，是緩解城市水資源短缺、保障供水安全的重要措施?，F在的污水回用主要是城市公路噴灑、沖洗用水和工業(yè)循環(huán)用水，園林澆灌、景觀用水、濕地建設、農業(yè)灌溉用水等還有很大的發(fā)展空間。如北京市1987年至2000年新建成的1.05億多平方米的住宅小區(qū)中均沒有建設“中水”回用設施，污水回用的社會效益尚未得到充分發(fā)揮。

(五)污水處理服務業(yè)的政府規(guī)制尚未形成有效機制

從當前行業(yè)發(fā)展看，城市污水處理服務業(yè)屬于半公用事業(yè)性質。既要強調市場化運營，又要注重公用事業(yè)的政府規(guī)制，現在對污水處理行業(yè)的政府規(guī)制，主要在招投標階段對投資方資質認證、工程設計建設階段的質量監(jiān)管：在項目運營階段的信息披露、服務質量評價等方面得實際監(jiān)管還處于較低的水平上。

三、促進污水處理服務業(yè)發(fā)展的策略

(一)建立科學、合理的水資源價格體系，促進污水處理服務業(yè)市場化快速發(fā)展

1997-2007年，我國廢污水排放量從584億噸增長到

750億噸，增長28.42％，年均增長速度為2.53％。盡管城市污水處理率由1991年的14.86％提高到2007年的62.80％，但尚未達到70％的階段性發(fā)展目標，況且在一些縣城和全國2萬多個建制鎮(zhèn)及廣大的農村地區(qū)還沒有污水處理環(huán)節(jié)，因此。從需求看，行業(yè)的發(fā)展空間還很大。但投資也是巨大的，據建設部估計，僅“十一五”期間，我國城鎮(zhèn)的污水處理設施建設投資額就可達到3300億元。除去當前城鎮(zhèn)污水處理常見的BOT投資方式外，吸引社會資金和國外資金進人污水處理服務業(yè)的有效手段應是建立一個科學合理的水資源價格體系。這個體系的重點是污水排放主體的排污費用、污水處理服務企業(yè)的中水價格兩個方面。要按照誰污染、準付費的原則，建立全面的污水排放收費機制，收費標準要能彌補或基本彌補污水處理成本，降低污水處理服務企業(yè)對政府財政的依賴。建立中水價格機制，將在一定程度上提高污水處理服務企業(yè)的盈利能力。提高污水處理服務的產品質量：同時還有助于提高投資者的投資積極性：另外合理的價格水平(與自來水比較)，將有助于促進中水的資源化建設。

(二)建立污水處理服務業(yè)的監(jiān)管體系，促進行業(yè)健康、快速發(fā)展

1991年以后，英國確立了1990年以來中央政府對整個水行業(yè)統一進行宏觀調控的新架構。新的監(jiān)管體系中最重要的一點是設置了一批政府部門作為執(zhí)行機構以及一些獨立的監(jiān)管機構，對包括水權分配、水價、水質安全、水服務質量以及普遍服務等內容實施全面的監(jiān)管。作為世界范圍內水業(yè)卓越管理的代表，其管理機制給我們以深深的啟示，尤其是消費者參與機制比較完善的特點，

建立政府對污水處理服務業(yè)的規(guī)制，可以分成兩個部分。一是政府對項目招投標及建設階段的規(guī)制。主要包括項目投資方資質、項目投資方職責、項目風險分攤與管理、工程與設備質量的等通過合同規(guī)制的內容。另一方面是項目運營階段的規(guī)制，主要包括價格制定與調整、水質標準與檢測、可能產生的再度污染的檢測與控制、消費投訴的調查與處理、污水處理企業(yè)運營信息的披露、中水利用的督察等。關鍵的一點是政府具有在相應規(guī)制范圍內采取相應強制行動的職責應予明確。

作為服務業(yè)，消費者的評價自然值得非常關注。獲取此類評價信息，可以通過中國顧客滿意指數編制資料的調查來獲得，政府應提高對污水處理顧客滿意度指數的重視程度。

四、結束語

污水處理服務業(yè)的發(fā)展在我國只有短短的十幾年的時間，長期以來的公益事業(yè)性質在一定程度上影響了產業(yè)發(fā)展。建立科學合理的污水處理服務業(yè)價格體系，加強政府規(guī)制，將有助于污水處理產業(yè)市場化的快速、健康發(fā)展。關于污水處理服務的價格機制的形成、政府對污水處理企業(yè)運營階段的規(guī)制等的深入細致研究是未來的方向。