淺談國(guó)庫集中支付制度改革

徐　波

摘要：目前財(cái)政部門正在逐步推行國(guó)庫集中支付制度，它是健全公共財(cái)政體制、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文對(duì)國(guó)庫集中支付制度改革的必要性、主要內(nèi)容和改革所取得的成效談了幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫集中支付；改革；會(huì)計(jì)核算

國(guó)庫集中支付就是由過去財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算單位的年度預(yù)算用款計(jì)劃，每月初一次性撥付全月的資金給預(yù)算單位，改為由預(yù)算單位根據(jù)年度預(yù)算提出分月用款計(jì)劃，在計(jì)劃范圍內(nèi)依據(jù)實(shí)際需要提出用款申請(qǐng)，由國(guó)庫支付系統(tǒng)將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的支付制度。目前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在財(cái)政資金支付方面大都實(shí)行國(guó)庫單一帳戶，資金集中支付，庫款集中管理，支票集中簽發(fā)，政府各部門不在銀行開設(shè)任何帳戶，這是對(duì)財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)辦法。

1 財(cái)政國(guó)庫集中支付制度改革的必要性

1.1 我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政國(guó)庫管理制度的主要特征

征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位分散、多重設(shè)置財(cái)政資金帳戶。各級(jí)預(yù)算單位均在商業(yè)銀行開設(shè)財(cái)政資金帳戶，并按財(cái)政資金的不同性質(zhì)開設(shè)多個(gè)銀行帳戶。

大量財(cái)政收入通過設(shè)置過渡性帳戶收繳。大量預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，未納入財(cái)政專戶管理，截留、挪用、坐支等問題比較突出。

財(cái)政支出資金撥付環(huán)節(jié)多。財(cái)政支出先由財(cái)政部門撥付到主管部門，再由主管部門撥付到所屬下級(jí)單位，然后逐級(jí)支付到用款單位或收款人。

1.2 我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政國(guó)庫管理制度的不足

目前我國(guó)實(shí)行的是分散支付制度，這種國(guó)庫支付制度存在的問題是：重復(fù)和分散設(shè)置帳戶，預(yù)算單位自行管理銀行帳戶，擁有資金實(shí)際支配的決定權(quán)，支出過程脫離財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高，容易滋生各種腐敗現(xiàn)象。

財(cái)政資金運(yùn)行的信息反映滯后，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)，預(yù)算執(zhí)行的信息不能完整準(zhǔn)確反映。

資金分散支付和儲(chǔ)存，造成財(cái)政資金大量滯留在預(yù)算單位帳戶上，資金使用效率低。

1.3 財(cái)政國(guó)庫集中支付制度改革勢(shì)在必行

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政國(guó)庫管理制度改革的問題十分重視，對(duì)推進(jìn)這項(xiàng)改革先后做出了一系列重要決定，并提出了明確要求，將國(guó)庫集中收付制度改革作為加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、從源頭上防范和治理腐敗的一項(xiàng)重要措施，并且作為健全公共財(cái)政體制、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2 國(guó)庫集中支付制度改革的主要內(nèi)容

改變預(yù)算單位的銀行帳戶設(shè)置方式，實(shí)行國(guó)庫單一帳戶體系管理。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革的目標(biāo)，是建立以國(guó)庫單一帳戶體系為基礎(chǔ)，資金撥付以國(guó)庫集中支付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫管理制度。國(guó)庫單一帳戶體系包括：國(guó)庫單一帳戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶、財(cái)政零余額帳戶和預(yù)算單位零余額帳戶、特設(shè)專戶等。幾類帳戶互相聯(lián)系，構(gòu)成改革后財(cái)政資金存儲(chǔ)、支付和清算的基礎(chǔ)。

國(guó)庫單一帳戶。財(cái)政部門在中國(guó)人民銀行開設(shè)的國(guó)庫存款帳戶，主要用于財(cái)政性資金的存儲(chǔ)、支付以及與財(cái)政部門零余額帳戶和預(yù)算單位零余額帳戶等的清算。

預(yù)算外資金財(cái)政專戶。用于記錄、核算和反映財(cái)政預(yù)算外資金的收入和支出活動(dòng)，并用于與零余額帳戶進(jìn)行清算，實(shí)現(xiàn)支付。

零余額帳戶。包括財(cái)政零余額帳戶和預(yù)算單位零余額帳戶財(cái)政零余額帳戶是財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的帳戶，主要用于辦理財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)，以及與國(guó)庫單一帳戶或預(yù)算外財(cái)政資金專戶的清算。預(yù)算單位零余額帳戶主要用于辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)，以及與國(guó)庫單一帳戶或預(yù)算外財(cái)政資金專戶的清算。零余額帳戶每日發(fā)生的支付，于當(dāng)日營(yíng)業(yè)終了前由代理銀行與國(guó)庫單一帳戶或預(yù)算外財(cái)政資金專戶清算。由于該帳戶無余額過夜，故稱之為零余額帳戶。

特設(shè)帳戶。用于核算經(jīng)批準(zhǔn)，需要進(jìn)行專門管理的特殊專項(xiàng)支出。

改變財(cái)政資金的支付方式。財(cái)政資金按照不同的支付主體，對(duì)不同類型的支出，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付方式。財(cái)政直接支付，指由財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算單位提出的支付申請(qǐng)，向代理銀行簽發(fā)支付指令；代理銀行根據(jù)支付指令，通過國(guó)庫單一帳戶體系將資金直接支付到收款人或用款單位帳戶。實(shí)行財(cái)政直接支付的資金類型包括實(shí)行財(cái)政統(tǒng)發(fā)的工資及離退休費(fèi)支出、政府采購(gòu)支出、工程采購(gòu)支出、物品和服務(wù)采購(gòu)支付等。財(cái)政授權(quán)支付，指預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門的授權(quán)，自行簽發(fā)支付指令，將資金支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位帳戶。這種支付方式，主要適用于零星采購(gòu)支出、特別緊急支出和經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)的其他支出。

改變預(yù)算管理模式，實(shí)行年度部門預(yù)算。部門預(yù)算是國(guó)庫集中支付改革的前提，國(guó)庫集中支付改革是建立在部門預(yù)算的基礎(chǔ)之上。編制部門預(yù)算要結(jié)合上年實(shí)際，合理預(yù)算當(dāng)年單位實(shí)際可能實(shí)現(xiàn)的收入，科學(xué)地安排當(dāng)年支出。年度部門預(yù)算被批復(fù)后，預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的年度部門預(yù)算、非稅收入繳存入庫進(jìn)度和項(xiàng)目進(jìn)度，科學(xué)、合理地編制分月用款計(jì)劃。分月用款計(jì)劃包括財(cái)政直接支付用款計(jì)劃和財(cái)政授權(quán)支付用款計(jì)劃兩部分，是預(yù)算單位辦理財(cái)政性資金支付的依據(jù)。

調(diào)整會(huì)計(jì)核算方法。實(shí)行國(guó)庫集中支付后，由于預(yù)算單位財(cái)政撥款無實(shí)際資金，只是通過指標(biāo)、計(jì)劃和額度進(jìn)行反映，因此，在資產(chǎn)類增設(shè)“零余額帳戶用款額度”會(huì)計(jì)總帳科目，用于核算預(yù)算單位在財(cái)政下達(dá)授權(quán)支付額度內(nèi)辦理的授權(quán)支付業(yè)務(wù)。本科目借方登記收到財(cái)政下達(dá)的授權(quán)支付額度；貸方登記授權(quán)支付的支出數(shù)；本科目借方余額反映未支用的授權(quán)支付額度。增設(shè)“財(cái)政應(yīng)返還額度”科目，用于年終準(zhǔn)確核算財(cái)政部門注銷和應(yīng)予恢復(fù)的用款額度，以及額度注銷后預(yù)算單位收入的確認(rèn)。

3 實(shí)行國(guó)庫集中支付改革取得的成效

提高了財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和使用效益。過去預(yù)算單位在使用財(cái)政資金時(shí)，是由財(cái)政部門或上級(jí)主管部門將財(cái)政資金先撥入各預(yù)算單位銀行存款帳戶，然后在支出發(fā)生時(shí)由預(yù)算單位通過銀行轉(zhuǎn)帳或支付現(xiàn)金的方式將款項(xiàng)支付給收款人。財(cái)政資金支出層層轉(zhuǎn)撥，多環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)帳，給財(cái)政監(jiān)督和控制增加了難度。實(shí)行國(guó)庫集中支付后，所有的財(cái)政資金都集中在國(guó)庫單一體系內(nèi)運(yùn)作，撥付的整個(gè)過程都處于財(cái)政的管理監(jiān)控之下，預(yù)算支出所需資金由財(cái)政帳戶直接撥付，減少了中間環(huán)節(jié)，使預(yù)算資金到位及時(shí)，從而有效降低資金劃撥成本，提高了預(yù)算資金的使用效率。同時(shí)從源頭上預(yù)防財(cái)政資金在撥付過程中被截留、擠占和挪用等現(xiàn)象的發(fā)生，從而有效地防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度。實(shí)行國(guó)庫集中支付前，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金的使用缺乏事前和事中監(jiān)管。實(shí)行國(guó)庫集中支付后，運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立的國(guó)庫集中支付和財(cái)政國(guó)庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算單位每筆資金的支付金額、時(shí)間、對(duì)象、用途等信息，都可以進(jìn)行全程實(shí)時(shí)監(jiān)控，將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)時(shí)監(jiān)督，有效地提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度。實(shí)行國(guó)庫集中支付后，預(yù)算執(zhí)行實(shí)現(xiàn)了以支列支，保證了預(yù)算支出與單位財(cái)務(wù)支出的一致性；對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理從資金管理轉(zhuǎn)移到指標(biāo)控制，實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)、資金分離運(yùn)行的管理模式；對(duì)收入繳庫和支出撥付實(shí)施全程監(jiān)控，為預(yù)算編制、執(zhí)行分析提供了準(zhǔn)確依據(jù)；通過整理、對(duì)比和分析預(yù)算單位的會(huì)計(jì)信息資料，財(cái)政部門可以對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，為財(cái)政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)分析提供了及時(shí)可靠的信息依據(jù)。

轉(zhuǎn)變了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理理念，提高了財(cái)務(wù)管理水平。實(shí)行國(guó)庫集中支付前，只有銀行帳戶有足夠的存款，才能保證各項(xiàng)財(cái)務(wù)支付和工作計(jì)劃的順利實(shí)現(xiàn)。實(shí)行國(guó)庫集中支付后，所有資金歸屬國(guó)庫，預(yù)算單位辦理支付首先必須按人大批準(zhǔn)的部門預(yù)算科目和經(jīng)濟(jì)用途分月報(bào)送用款計(jì)劃，在預(yù)算指標(biāo)控制下和用款計(jì)劃的額度內(nèi)才能執(zhí)行，預(yù)算單位不再負(fù)責(zé)財(cái)政性資金的撥付，各項(xiàng)行政性收費(fèi)只是代國(guó)庫辦理，日常財(cái)務(wù)管理已不再涉及資金管理，預(yù)算單位的財(cái)務(wù)支出取決于年度預(yù)算和用款計(jì)劃，在辦理財(cái)政直接支付或授權(quán)支付申請(qǐng)時(shí)都要通過層層審核，對(duì)不符合預(yù)算規(guī)定的支出，財(cái)政部門將予以拒付。這樣就把支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，使各項(xiàng)支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少了預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化了預(yù)算的嚴(yán)肅性，突出了預(yù)算的中心地位，預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理的重心由資金管理轉(zhuǎn)向全面預(yù)算管理，財(cái)務(wù)管理水平有了明顯的提高。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介:徐波（1972——）男，哈爾濱人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要從事高校財(cái)務(wù)管理研究。