村官職務(wù)犯罪：現(xiàn)狀、立法與法理評析

李宏玉　祝圣武

摘 要：村官職務(wù)犯罪可能涉及的全部罪名為：職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、挪用特定款物罪、貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、非國家工作人員受賄罪。整理并從法理上分析村官職務(wù)犯罪立法體系，有助于這一立法體系的完善，也有助于司法事務(wù)的開展。

關(guān)鍵詞：村官；受賄；犯罪

中圖分類號：D901 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）04-0073-04

村官職務(wù)犯罪在近些年來呈日益增多的趨勢，引起了全社會的廣泛關(guān)注。隨著新農(nóng)村建設(shè)的快步前進，惠農(nóng)資金和惠農(nóng)公共建設(shè)項目迅速增多，村官在人們經(jīng)濟生活中的重要性顯著提高，村官的實際權(quán)力迅速擴張。因此，以刑法手段加強對村官職務(wù)犯罪的懲治和防控，保證村官職務(wù)行為的廉潔性，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的急迫需要。本文力圖全面、深入的分析村官職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀、立法以及立法理論背景，描述村官職務(wù)犯罪的完整的立法體系，并闡述其中的立法思想，以期對村官職務(wù)犯罪的防控以及新農(nóng)村建設(shè)提供有益的理論研究成果。

一、村官職務(wù)犯罪：現(xiàn)狀與治理

近年來，村官職務(wù)犯罪呈現(xiàn)以下特點：發(fā)案數(shù)持續(xù)、顯著的增長；作案手段通常直接簡單；犯罪發(fā)生地域性比較明顯；作案次數(shù)多、時間跨度長；社會危害性大。［1］相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，隨著國家對“三農(nóng)”投入的大幅增加，涉農(nóng)貪污賄賂犯罪明顯呈增多之勢。例如：截至2008年6月中旬，黑龍江省五常市人民檢察院共立案查處涉農(nóng)案件9件11人，占該院立案查辦職務(wù)犯罪案件總數(shù)的50%。其中有7人為村干部，犯罪侵害對象大部分與土地補償款、機動土地承包款有關(guān)。2008年1至5月，廣東省佛山市檢察機關(guān)立案查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件25件27人，涉案金額達1289萬元。2008年1至5月，廣西檢察機關(guān)共立案查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件171件286人。2008年前六個月，湖南省檢察機關(guān)反貪部門共查辦涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件107件139人。［2］在涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件中，村官是絕對的主力，所造成的社會危害也非常嚴(yán)重。一些縱向比較的數(shù)據(jù)更是非常直觀地說明了近年來村官職務(wù)犯罪案件的顯著上升趨勢。以合肥市為例，合肥市2005年查辦的村官職務(wù)犯罪案件是4件7人；2006年是5件9人；2007年為6件28人。村官職務(wù)犯罪不只是發(fā)案數(shù)顯著上升，而且社會危害性也在顯著上升。還以合肥市為例，合肥市2006年查處的村官職務(wù)犯罪案件案值都在10萬元以下，而2007年查處的村官職務(wù)犯罪案件案值最高達40萬元。［1］

基于村官職務(wù)犯罪日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實，最高人民檢察院決定，2008年和2009年在全國深入查辦涉農(nóng)八大領(lǐng)域職務(wù)犯罪，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)資金分配審批管理發(fā)放、農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)、農(nóng)村土地開發(fā)征用及征地補償款管理等領(lǐng)域發(fā)生的貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件。最高人民檢察院還特別強調(diào)要求各級檢察機關(guān)重點查辦社會影響惡劣、人民群眾反應(yīng)強烈、黨委政府關(guān)注的案件，貪污、挪用、私分涉農(nóng)資金的大案要案，國家機關(guān)工作人員利用項目審批權(quán)、資金分配管理權(quán)索賄受賄、權(quán)錢交易的案件和嚴(yán)重侵害農(nóng)民群眾人身權(quán)利、民主權(quán)利、影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的案件。［3］

筆者以為，重點加強對村官職務(wù)犯罪的查處，不只是基于村官職務(wù)犯罪泛濫的現(xiàn)狀，也是配合加快新農(nóng)村建設(shè)的需要。新農(nóng)村建設(shè)的順利實施要求有強有力的領(lǐng)導(dǎo)，要求農(nóng)村建設(shè)要做到科學(xué)規(guī)劃、分步實施、強力推進。在這樣一個過程中，作為帶領(lǐng)農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的最基層的組織——村支部和村民自治組織必然會扮演著重要的角色，村民自治組織在日常管理和財務(wù)方面的權(quán)力必將日益擴張。在這種背景下，如果不以強有力的手段查處村官職務(wù)犯罪，那么，無異于助長村官冒險犯罪的意識，無異于將巨大的國家利益和集體利益置于被犯罪分子瓜分的境地而不加保護。要想實現(xiàn)建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村的目標(biāo)，就必須加強村官職務(wù)犯罪防治的立法，大力查處村官職務(wù)犯罪。

二、村官職務(wù)犯罪：立法與法理

1979年刑法及其相關(guān)的法律解釋規(guī)定村官屬于國家工作人員，村官犯罪屬于國家工作人員職務(wù)犯罪。［4］97新刑法修改了這些規(guī)定，使得村官不再具有刑法意義上的國家工作人員身份。那么村官職務(wù)犯罪在97新刑法中是如何處理的呢？在新刑法典中，涉及村官職務(wù)犯罪的只有三個法條：第二百七十一至第二百七十三條。前兩個法條分別規(guī)定的是職務(wù)侵占犯罪和挪用資金犯罪。這兩個犯罪的主體都包括有“其他單位工作人員”，因而能夠?qū)⒋骞倌依ㄆ渲小５诙倨呤龡l規(guī)定的是挪用特定款物罪，其主體為國家工作人員、集體經(jīng)濟組織工作人員和其他經(jīng)手、管理該條所規(guī)定的八項特定款物的工作人員，因此，村官當(dāng)然能夠成為挪用特定款物罪的主體。上述分析表明，在新刑法典中，村官除了可能觸犯職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、挪用特定款物罪之外，其受賄等職務(wù)犯罪行為將不再構(gòu)成其他任何職務(wù)犯罪（除非構(gòu)成共犯）。

這種立法為許多村官實施職務(wù)犯罪留下了可鉆之隙。首先，挪用資金罪和職務(wù)侵占罪相比挪用公款罪和貪污罪來說要輕很多。例如，深圳市龍崗區(qū)南聯(lián)村圳埔村村長薛國平在出售被國土部門征用的三塊土地時，伙同他人一起私分140萬元差價，得利75萬元。薛國平最終被龍崗區(qū)法院以職務(wù)侵占罪判處有期徒刑三年，緩刑五年。［5］按照刑法關(guān)于貪污罪的規(guī)定，貪污10萬元以上并有其他嚴(yán)重情節(jié)的，可以判處死刑。相比之下，可見刑法對村官侵害國家和集體利益的行為的懲罰是非常輕的。其次，村官為他人謀取利益而非法收受財物的行為不只是不構(gòu)成受賄犯罪，而且也不構(gòu)成任何其他犯罪。這一立法修改使得大量存在的村官受賄行為不能受到刑事制裁，導(dǎo)致了刑事司法的尷尬，助長了村官受賄，更是讓民眾無法理解，造成大量的上訪事件。山東省某基層檢察院的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，97新刑法實施之后的一段時間內(nèi)，村官受賄案件只有兩件，占全部村官職務(wù)犯罪案件的4％，而在97新刑法實施之前，這個比例為20％。［6］這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不十分準(zhǔn)確，因為，按照新刑法，單純的村官身份是不會成為受賄犯罪的主體的。因此，準(zhǔn)確地說法應(yīng)當(dāng)是：在新刑法實施前，該地區(qū)村官職務(wù)犯罪中有20%的是受賄犯罪，新刑法實施之后，不再有村官受賄犯罪。由此可見新刑法留下的漏洞是非常嚴(yán)重的。

由于上述新刑法實施之后導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，全國人大常委會在新刑法頒布后很快出臺了一系列立法解釋和修正案，加強村官職務(wù)犯罪防止的立法。結(jié)合刑法和相關(guān)修正案、立法解釋，村官可能實施的職務(wù)犯罪行為包括并僅限于以下幾種：職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、挪用特定款物罪、貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、非國家工作人員受賄罪。下文筆者將對這一村官職務(wù)犯罪立法體系進行全面的分析和理論反思。

（一）《關(guān)于〈刑法〉第九十三條第二款的解釋》中關(guān)于村官職務(wù)犯罪的規(guī)定

《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《第九十三條第二款的解釋》）第二款規(guī)定：“村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的‘其他依照法律從事公務(wù)的人員：（一）救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、移民、救濟款物的管理和發(fā)放；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理和發(fā)放；（三）土地的經(jīng)營、管理和宅基地的管理；（四）土地征用補償費用的管理和發(fā)放；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。”《刑法》第九十三條第二款規(guī)定的是視為刑法意義上的國家工作人員的范圍。所以，《第九十三條第二款的解釋》實際上就是明確了村官在協(xié)助人民政府從事上述七項管理工作中犯罪時，構(gòu)成國家工作人員職務(wù)犯罪。當(dāng)然，村官構(gòu)成國家工作人員職務(wù)犯罪的條件是非常明確的，即必須是在協(xié)助政府進行行政管理的過程中，并且僅限于上述七項事務(wù)。該解釋第三款進一步明確了村官可以構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等國家工作人員職務(wù)犯罪。

當(dāng)然，如果村官在協(xié)助行政機關(guān)管理和發(fā)放救災(zāi)、救濟等特定款物的過程中，挪用特定款物用作其他用途，而不是私自侵吞的，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成挪用特定款物罪。因此，村官在協(xié)助行政機關(guān)進行前述七項行為時有可能觸犯貪污罪、挪用公款罪、受賄罪和挪用特定款物罪，除此之外，不再觸犯其他職務(wù)犯罪。

（二）《刑法修正案（六）》中有關(guān)村官職務(wù)犯罪的規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國刑法修正案（六）》第七條的規(guī)定，公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員在經(jīng)濟往來中，利用職務(wù)上的便利，違反國家規(guī)定，收受各種名義的回扣、手續(xù)費，歸個人所有的，構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。該修改擴大了公司、企業(yè)人員受賄罪的主體范圍，將其擴大到公司、企業(yè)以外的其他單位的工作人員。村委會和村黨支部當(dāng)然屬于“其他單位”，所以村官自然可以歸入“其他單位工作人員”之中。在《刑法修正案（六）》之前，由于村官不屬于公司、企業(yè)人員，因此，村官受賄行為要么依據(jù)《第九十三條第二款的解釋》構(gòu)成國家工作人員受賄罪，要么無罪?！缎谭ㄐ拚福烦雠_之后，村官在非協(xié)助政府進行七類行政管理事務(wù)的過程中的收受財物行為不再是無罪，而是構(gòu)成非國家工作人員受賄罪，而與該村官受賄行為對合的行賄行為則構(gòu)成對非國家工作人員行賄罪，從而彌補了刑法典的漏洞。

按照1979年刑法，村官屬于刑法意義上的國家工作人員，因此村官收受賄賂理所當(dāng)然的構(gòu)成受賄罪，而對村官的行賄行為則構(gòu)成行賄罪。按照97新刑法，受賄分為國家工作人員受賄和公司、企業(yè)人員受賄兩種。村官既不是國家工作人員，也不是公司、企業(yè)人員，因而其收受賄賂的行為不構(gòu)成任何犯罪。這一立法漏洞嚴(yán)重?fù)p害了村官的職務(wù)廉潔性?！兜诰攀龡l第二款的解釋》一定程度上彌補了這一漏洞，使得部分的村官受賄行為能夠以受賄罪懲處，但留下的漏洞依然不容小覷。

按照《憲法》和《村民委員會組織法》，村民委員會的任務(wù)包括辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、管理村集體所有的土地、提供生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)工作、管理集體財產(chǎn)、發(fā)展文化教育事業(yè)、進行精神文明建設(shè)等等。也就是說，村干部的職責(zé)范圍遠遠超出了《第九十三條第二款的解釋》所確定的七項事務(wù)，而在超出這七項事務(wù)之外的很多方面，存在著巨大的利益，特別是在管理集體土地和其他財產(chǎn)、籌辦和管理村辦企業(yè)、舉辦公共工程等方面。隨著土地價格的急速增長，村官在管理村集體的土地方面的權(quán)力和利益也迅速增長。從公開的調(diào)查數(shù)據(jù)以及相關(guān)案例看，村官職務(wù)犯罪大多與村集體的土地管理有關(guān)系。然而，村官在管理村集體土地過程中的職務(wù)犯罪行為無法被《第九十三條第二款的解釋》所規(guī)制。《刑法修正案（六）》進一步彌補了《第九十三條第二款的解釋》的漏洞，適應(yīng)了進一步治理村官腐敗的迫切需要。

新刑法在村官職務(wù)犯罪規(guī)制方面的漏洞是比較難以理解的。自從新刑法頒布以來，民眾和學(xué)術(shù)界對于彌補這一漏洞的呼聲始終非常之高，很多人甚至認(rèn)為考慮到村官受賄的嚴(yán)重社會危害性，應(yīng)當(dāng)將村官認(rèn)定為刑法中的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以受賄罪論處，而認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵守罪行法定原則依法不認(rèn)定為犯罪的人極少。［7］例如，河南省項城市城郊鄉(xiāng)某村村支書張瑞領(lǐng)在籌建村辦小學(xué)的過程中非法收受2.1萬元，被法院以受賄罪判處刑罰。［8］

（三）村官犯職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和挪用特定款物罪詳解

1.關(guān)于村官犯職務(wù)侵占罪

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于村民小組組長利用職務(wù)便利非法占有公共財物行為如何定性問題的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》），“對村民小組組長利用職務(wù)上的便利，將村民小組集體財產(chǎn)非法占為己有，數(shù)額較大的行為，應(yīng)當(dāng)依照刑法第二百七十一條第一款的規(guī)定，以職務(wù)侵占罪定罪處罰?！睂Α杜鷱?fù)》可作如下理解：第一，《批復(fù)》與《第九十三條第二款的解釋》并不存在沖突?！兜诰攀龡l第二款的解釋》中以國家工作人員論的村官為“村民委員會等村基層組織人員”，自然包括村民小組組長，但《第九十三條第二款的解釋》中村民小組長的職務(wù)侵占罪的犯罪對象為七項特定事物所涉及的財產(chǎn)，而《批復(fù)》所針對的只是村民小組集體財產(chǎn)。第二，《批復(fù)》盡管是針對村民小組組長侵占村民小組集體財產(chǎn)的行為，然而，結(jié)合《第九十三條第二款的解釋》以及《刑法》第二百七十一條之規(guī)定來看，小組長和其他村官非法侵占七項特定事物所涉及財產(chǎn)以外的任何集體財產(chǎn)都可以構(gòu)成職務(wù)侵占罪。

2．關(guān)于村官犯挪用資金犯罪

挪用資金犯罪主體包括“其他單位工作人員”，當(dāng)然也包括村官?；谶@一法理分析，村官挪用《第九十三條第二款的解釋》所列七項事務(wù)所涉資金以外的資金構(gòu)成犯罪的，構(gòu)成挪用資金罪，而不是無罪。

這里有一個疑問，那就是村民小組長是否能夠成為挪用資金犯罪的主體？《批復(fù)》只是明確了村民小組長可以成為職務(wù)侵占罪的主體，而對于小組長能夠成為挪用資金犯罪的主體沒有明確。筆者認(rèn)為村民小組長當(dāng)然能夠成為挪用資金犯罪的主體，理由如下：《批復(fù)》的性質(zhì)是司法解釋。司法解釋不同于立法解釋和法律修正案，其目的在于對法律在如何具體的司法適用過程中產(chǎn)生的疑問進行明確。因此，司法解釋的前提是法律規(guī)定在具體的司法適用過程中產(chǎn)生了歧義，而非司法實踐出現(xiàn)新情況或者法律規(guī)定缺位。因此，《批復(fù)》對《刑法》第二百七十一條的“其他單位工作人員”的解釋并不是對“其他單位工作人員”這一概念的外延的進一步明確，而是對司法實踐中的對該概念理解的分歧進行斷定。因此，理論上講，“其他單位工作人員”包括村民小組長，而《批復(fù)》只是對這一判斷的肯定。基于以上理論分析，筆者以為，《刑法》第二百七十二條中的“其他單位工作人員”同樣包括村民小組長，也即村民小組長能夠成為挪用資金罪的主體。

3.關(guān)于村官犯挪用特定款物犯罪

根據(jù)《刑法》第二百七十三條的規(guī)定，只要是能夠主管、經(jīng)手、經(jīng)營用于救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的工作人員，包括國家工作人員、集體經(jīng)濟組織工作人員和其他經(jīng)手、管理上述八項款物的工作人員，都能夠成為挪用特定款物罪的主體。根據(jù)《村民委員會組織法》，進行救災(zāi)、防汛、扶貧、移民、救濟等款物的管理和發(fā)放是村民委員會的職責(zé)之一，因此，村官當(dāng)然能夠成為挪用特定款物罪的主體。但是，村官挪用特定款物的行為可能觸犯的犯罪比較復(fù)雜，可作如下分析：第一，村官將特定款物挪作他用的行為構(gòu)成挪用特定款物罪；第二，村官將特定款物非法據(jù)為己有的行為如果屬于《第九十三條第二款的解釋》規(guī)定的情形，則構(gòu)成貪污罪；如果不屬于《第九十三條第二款的解釋》規(guī)定的情形，則構(gòu)成職務(wù)侵占罪?！?/p>

參考文獻：

［1］李鵬飛，陶霞.村官職務(wù)犯罪若干問題研究［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，2008（3）.

［2］杜萌，趙陽.涉農(nóng)貪污賄賂犯罪增多 檢察官較量蠶食國家惠農(nóng)政策蛀蟲［N］.法制日報，2008-6-25.

［3］最高檢：重點查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪8大重點案件.騰訊網(wǎng).http：//news.qq.com/a/20080508/002565.htm

［4］王洪松，趙海，謝印紅.“村官”受賄犯罪緣何減少了？.正義網(wǎng).http：//review.jcrb.com/zyw/n449/ca325206.htm

［4］村官賣地拿好處難定受賄，職務(wù)犯罪存法律盲區(qū).浙江在線新聞網(wǎng).http：//www.zjol.com.cn/05society/system/2005/04/05/006085707.shtml

［6］王洪松，趙海，謝印紅.“村官”受賄犯罪緣何減少了？.正義網(wǎng).http：//review.jcrb.com/zyw/n449/ca325206.htm

［7］“村官在自治范圍內(nèi)索賄受賄如何處理？”專題研討.http：//review.jcrb.com/zyw/cgsh/

［8］克臣，張坤.村官膽子真不小，受賄也敢打收條［J］.農(nóng)業(yè)知識.2002(10）.

責(zé)任編輯：錢國華