我國糧食供需現(xiàn)狀及發(fā)展對策

虞國平

摘要通過大量數(shù)據(jù)對我國近年來糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、儲備和貿(mào)易情況進(jìn)行了分析，肯定了國家出臺的系列政策對提高糧食有效供給的重要作用，指出我國糧食繼續(xù)增產(chǎn)面臨的諸多制約因素，并基于糧食安全角度提出了政策和技術(shù)建議，以期為今后發(fā)展糧食生產(chǎn)、流通管理、保障糧食安全提供參考意見。

關(guān)鍵詞糧食；供需現(xiàn)狀；制約因素；發(fā)展對策

中圖分類號F326.11文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號 1007-5739（2009）04-0237-05

糧食是保生活、平物價、穩(wěn)民心的關(guān)鍵商品。以不足世界7%的耕地，養(yǎng)活世界近1/5的人口，我國政府歷盡艱辛，取得了舉世矚目的成就。從1978年至今的20多年來，我國糧食產(chǎn)量從3億噸連續(xù)登上3.5億噸、4.0億噸、4.5億噸、5.0億噸4個大臺階。實(shí)現(xiàn)了主要糧食供給由長期短缺到大體總量平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變。但糧食問題仍是我國的頭等大事，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、國家自立的基礎(chǔ)，關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和安全，關(guān)系到社會穩(wěn)定和小康社會的實(shí)現(xiàn)。

1近年來糧食總量供需分析

1.1糧食生產(chǎn)狀況

2007年以前，我國曾經(jīng)有3個年份的糧食產(chǎn)量突破了50 000萬噸，其中1996年糧食產(chǎn)量首次達(dá)到50 455萬噸，這是1984年達(dá)到40 000萬噸水平之后，經(jīng)過12年艱苦努力，首次突破50 000萬噸大關(guān)；1998年達(dá)到51 230萬噸；1999年達(dá)到50 840萬噸（見圖1）。但隨后5年糧食生產(chǎn)連續(xù)下滑，2003年糧食產(chǎn)量下滑到43 070萬噸。

針對糧食下滑，2004~2007年，國家出臺了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的重大舉措，加大對農(nóng)業(yè)的投入，加上農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步，為中國新時期現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

（1）推出系列惠農(nóng)之舉，提高農(nóng)民種糧積極性。從2004年起，連續(xù)5年下發(fā)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一號文件（見表1），頒布了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的重大舉措，激發(fā)了廣大農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性。5年間，逐年加大糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼規(guī)模，對重點(diǎn)糧食品種實(shí)行最低收購價政策。2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅后，中央逐步建立了“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的反哺農(nóng)業(yè)投入機(jī)制。

（2）加大農(nóng)業(yè)資金投入，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。5年來，中央在糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、測土配方施肥補(bǔ)貼、產(chǎn)糧大縣補(bǔ)貼、種養(yǎng)業(yè)良種繁育體系、植保工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范建設(shè)等一系列工程投入大量資金，有力地促進(jìn)了糧食連年增產(chǎn)。同時，積極實(shí)施糧食最低收購價格政策，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保障了糧食安全。2003年，中央財政用于農(nóng)業(yè)的投入為3.2億元，2004年增加到145.2億元，2005年為230.7億元，2006年為404.5億元，2007年達(dá)到637.6億元。2003~2007年5年間，中央財政用于農(nóng)業(yè)的資金累計1 421.2億元（見表2）。

（3）緊緊依靠科技進(jìn)步，推動糧食產(chǎn)量的增加。2003年以來，在氣候、資源、市場制約加大的情況下，農(nóng)業(yè)科技發(fā)揮了重要作用。我國的糧食增產(chǎn)正在由依靠單純擴(kuò)大面積向提高單產(chǎn)、穩(wěn)定面積轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)科技對糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率不斷提高。與2003年相比，2007年糧食產(chǎn)量增加了7 080萬噸，其中因單產(chǎn)提高增產(chǎn)4 418.5萬噸，單產(chǎn)對糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)到62.4%。糧食單產(chǎn)的提高，主要得益于良種良法的廣泛應(yīng)用和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。

在系列政策的促進(jìn)下，2004~2007年糧食產(chǎn)量快速增長，增幅達(dá)16.4%，累計增產(chǎn)糧食7 080萬噸（見圖2），其中2004年增產(chǎn)3 877萬噸，是新中國成立以來增加最多的1年。2007年，糧食播種面積恢復(fù)到1.057億公頃，比2003年增加640萬公頃；產(chǎn)量達(dá)到50 150萬噸，比2003年增產(chǎn)7 080萬噸。2008年，全年糧食總產(chǎn)有望超過1998年51 230萬噸的歷史最高水平，實(shí)現(xiàn)改革開放以來首次連續(xù)5年增產(chǎn)，為近幾年我國糧食市場平穩(wěn)運(yùn)行奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

1.2糧食消費(fèi)狀況

隨著人口增長、城市化、工業(yè)化發(fā)展，我國糧食消費(fèi)需求總量平穩(wěn)增加，據(jù)測算，城市化程度每提高1%，糧食消費(fèi)總量大體增加1 000萬噸。另外，隨著人們消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化和食品加工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)用糧將繼續(xù)增加，預(yù)計年遞增2.2%，占糧食總消費(fèi)的8.0%左右。2007年我國糧食總產(chǎn)量50 150萬噸，人均占有量為380kg，而人均消費(fèi)量為388kg，產(chǎn)需總量基本平衡（見表3）。除大豆有一定缺口需依靠進(jìn)口彌補(bǔ)外，小麥、稻谷、玉米3大品種消費(fèi)量在4 250~4 350kg，產(chǎn)需平衡有余。

（1）從消費(fèi)結(jié)構(gòu)上看?？诩Z消費(fèi)穩(wěn)中趨降，2007年城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)（口糧安全是狹義的糧食安全）大致在26 500萬噸左右，占糧食總消費(fèi)的51.71%（見圖3）；飼料用糧持續(xù)增長，由于肉、蛋、奶等動物性食品的需求增長較快，近年來我國飼料用糧一般在16 500萬噸左右，約占國內(nèi)糧食總消費(fèi)的1/3；工業(yè)用糧增加較快，在國際能源價格不斷上漲的推動下，以糧食為原料的深加工業(yè)迅速擴(kuò)張，使工業(yè)用糧增長加快，目前工業(yè)用糧大約為7 000萬噸；種子用糧變化不大，穩(wěn)定在1 150萬噸左右。

（2）從消費(fèi)總量上看。我國既是人口大國，也是糧食消費(fèi)大國。目前，我國糧食消費(fèi)呈剛性增長態(tài)勢，其中間接糧食消費(fèi)成為拉動糧食消費(fèi)增長的主動力，直接消費(fèi)動力不足。2003年，我國共消費(fèi)糧食48 800萬噸，2004年為49 000萬噸，2005年為53 100萬噸，2006年為50 750萬噸，2007年我國糧食消費(fèi)量仍將超過50 000萬噸。

（3）從品種結(jié)構(gòu)上看。稻谷是影響我國糧食供求平衡的先導(dǎo)性和敏感性品種。稻谷、小麥、玉米3大品種產(chǎn)需平衡有余（見表4）。小麥和稻谷作為主要口糧品種，消費(fèi)相對穩(wěn)定，玉米消費(fèi)在加工業(yè)和飼料業(yè)的帶動下增長較快，大豆消費(fèi)快速增長。未來對我國糧食安全影響最大的不是小麥、水稻等主食品種，而是玉米、大豆等飼料原料。在當(dāng)前形勢下，開發(fā)低成本飼草資源，大力發(fā)展草食畜牧業(yè)，對我國宏觀經(jīng)濟(jì)有重大支撐作用，也是我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容。

1.3糧食庫存狀況

國家糧食局副局長曾麗瑛近日表示，當(dāng)前我國糧食供求基本平衡，庫存充裕，完全有能力保證市場供應(yīng)，保持糧價穩(wěn)定。即使不考慮當(dāng)年收購量，國有糧食企業(yè)現(xiàn)有庫存也可以滿足1年多的銷售。我國糧食儲備已具相當(dāng)規(guī)模。目前，國家儲備糧以小麥、稻米、玉米為主，其中，小麥占50%以上，稻谷占30%左右，玉米占17%左右，其他豆類占3%左右。糧食儲備品種結(jié)構(gòu)相對合理，分布也比較適當(dāng)，有利于實(shí)現(xiàn)“儲得進(jìn)、調(diào)得出、用得上”的目標(biāo)，為保障國家糧食安全提供了雄厚的基礎(chǔ)。

自20世紀(jì)80年代以來，中國糧食儲備率就一直呈上升趨勢，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出世界糧食儲備率。20世紀(jì)80年代，中國糧食儲備率平均為27.49%，90年代上升到34.80%，1997年以后更是高達(dá)40.00%以上，1999年繼續(xù)攀升到創(chuàng)紀(jì)錄的62.00%，而1996~2000年世界糧食儲備率只有16.50%。從1983~2007年，中國已連續(xù)24年超過18.00%的安全庫存指標(biāo)。截至2007年年底，我國國家儲備總量保持在15 000~20 000萬噸的水平，其中大米的庫存量為4 000~5 000萬噸，不包括民間的商品性周轉(zhuǎn)儲備和農(nóng)民的自留儲備。即使只按15 000萬噸的儲備量計算，也相當(dāng)于我國全年總產(chǎn)量的30%，相當(dāng)于30 000萬噸左右市場需求量的50%。該儲備水平是世界平均儲備水平的2倍，遠(yuǎn)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）提出的17%~18%的糧食安全線。由此可見，中國已經(jīng)成為世界糧食供給中的穩(wěn)定性力量。

1.4糧食貿(mào)易狀況

2003~2007年，我國凈出口糧食3 157.51萬噸（見表5），5年來平均每年凈出口631.5萬噸。其中2003年凈出口2 082.73萬噸，為5年來最高的一年。2004年，為了補(bǔ)充庫存，我國不得不進(jìn)口玉米和小麥等糧食，以滿足在經(jīng)濟(jì)迅猛增長推動下日益提高的糧食需求。

近年來，國際糧食貿(mào)易基本趨于穩(wěn)定，年均貿(mào)易量大體保持在24 000萬噸，約為我國糧食年度總產(chǎn)量的50%左右。我國糧食進(jìn)口國內(nèi)需求量的1%，就相當(dāng)于國際糧食貿(mào)易量的2%，我國糧食進(jìn)口存在著明顯的“大國效應(yīng)”，因此，在糧食安全戰(zhàn)略上必須堅持基本立足于國內(nèi)保障供給的方針。中國一直保持95%以上的糧食自給率。且除大豆以外，中國的谷物進(jìn)口量減少，出口量增加，成為谷物凈出口國，而且進(jìn)出口量占谷物產(chǎn)量的比重很小。

2我國糧食繼續(xù)增產(chǎn)面臨的諸多制約因素

2.1供給方面

（1）資源約束，面對供求“緊平衡”。受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀和非農(nóng)建設(shè)占用等影響，耕地資源逐年減少。全國耕地總面積從2003年的1.234億公頃減至2007年的1.217億公頃，逼近1.200億公頃的警界線，人均耕地面積跌至0.092hm²，不足世界平均水平的40%。受干旱、陡坡、瘠薄、洪澇、鹽堿等多種因素影響，質(zhì)量相對較差的中低產(chǎn)田約占2/3。目前，我國人均占有水資源量約為2 200m³，不到世界平均水平的28%，每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水200多億立方米，且水資源分布極不均衡，水土資源很不匹配。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。糧食生產(chǎn)始終沒有擺脫“靠天吃飯”的局面，農(nóng)田有效灌溉面積僅占總耕地的40%左右，仍有40%的耕地處于不斷退化的狀態(tài)。

（3）種糧比較效益低。近年來，由于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲和人工成本上升，農(nóng)民種糧成本大幅增加，農(nóng)業(yè)比較效益下降。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)1/2以上的青壯年勞動力外出打工，農(nóng)業(yè)勞動力呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性緊缺，一些地區(qū)糧食生產(chǎn)出現(xiàn)“副業(yè)化”的趨勢。與進(jìn)城務(wù)工和種植經(jīng)濟(jì)作物相比，種糧效益明顯偏低，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性、保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的難度加大。

（4）農(nóng)業(yè)科技支撐能力不強(qiáng)。目前，我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率僅為49%左右，比發(fā)達(dá)國家約低20%。農(nóng)業(yè)重大科技成果儲備不足，先進(jìn)適用技術(shù)普及率不高，科技推廣能力弱，農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化率只有30%，與發(fā)達(dá)國家相比約低40%。農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平低，結(jié)構(gòu)不合理，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。全國綜合機(jī)械化水平為41%，尚處于發(fā)展的中級階段。此外，基層農(nóng)技推廣體系體制不順、機(jī)制不活、隊伍不穩(wěn)、保障不足等問題亟待解決。

（5）氣候影響因素日益嚴(yán)重。從我國的實(shí)際情況看，每年洪澇災(zāi)害受災(zāi)面積為1 000多萬公頃，成災(zāi)面積500萬公頃以上；干旱災(zāi)害受災(zāi)面積為2 000多萬公頃，成災(zāi)面積1 000萬公頃左右。據(jù)統(tǒng)計，我國因?yàn)?zāi)年均損失糧食在5 000萬噸左右，相當(dāng)于每年產(chǎn)量的1/10。據(jù)專家預(yù)測，未來氣候?qū)霈F(xiàn)大的變化，對農(nóng)作物產(chǎn)量、種植制度和作物品種產(chǎn)生重大影響。

2.2需求方面

（1）人口數(shù)量增加導(dǎo)致糧食消費(fèi)不斷增加。2007年我國人口已達(dá)13.2億，按5.178‰的自然增長率推算，今后每年增加近700萬人口，直接推動了糧食需求總量的剛性增長，將使我國本已偏緊的糧食產(chǎn)需形勢在相當(dāng)一段時期內(nèi)更趨嚴(yán)峻。

（2）城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。據(jù)測算，城市化程度每提高1%，糧食消費(fèi)總量大體增加1 000萬噸。根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，我國的城市化水平要從2006年的43.9%提升到2020年的58.0%，提高14.1%，至少要有14 000萬噸糧食作為基礎(chǔ)，相當(dāng)于目前我國糧食生產(chǎn)總量的1/4強(qiáng)。

（3）城鄉(xiāng)收入差距仍在進(jìn)一步拉大。農(nóng)民雖增收很快，但城鄉(xiāng)收入差距仍在進(jìn)一步拉大，2007年城鄉(xiāng)居民收入比擴(kuò)大到3.33∶1，絕對差距達(dá)到9 646元，是改革開放以來差距最大的1年。糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民收入并沒有明顯改善，甚至出現(xiàn)倒退。

（4）糧食需求總量繼續(xù)增長。消費(fèi)需求呈剛性增長，到2010年我國居民人均糧食消費(fèi)量為389kg，糧食需求總量達(dá)到26 250萬噸；糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，口糧消費(fèi)減少。到2010年我國居民口糧消費(fèi)總量12 925萬噸，占糧食消費(fèi)需求總量的49%；飼料用糧需求增加，到2010年飼料用糧需求總量為9 350萬噸，占糧食消費(fèi)需求總量的36%。工業(yè)用糧需求趨于平緩。

2.3區(qū)域方面

（1）糧食生產(chǎn)重心北移。2007年13個糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的75%。其中河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南７個北方產(chǎn)區(qū)，糧食產(chǎn)量占全國的比重為43.5%。南方糧食生產(chǎn)總量下降。江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川６個南方產(chǎn)區(qū)，糧食產(chǎn)量占全國比重為31.6%。主銷區(qū)糧食產(chǎn)需缺口逐年擴(kuò)大。北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南7個主銷區(qū)，糧食產(chǎn)量占全國的比重為6.3%；產(chǎn)需缺口由2003年2 425萬噸擴(kuò)大到2007年2 750萬噸左右。此外，西部部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境較差、土地貧瘠、糧食生產(chǎn)水平較低，存在供需缺口。

（2）產(chǎn)銷區(qū)之間穩(wěn)定的分工協(xié)作關(guān)系沒有形成。受“米袋子省長負(fù)責(zé)制”政策的影響，各地區(qū)力求糧食供給自保，積極發(fā)展區(qū)域內(nèi)的糧食生產(chǎn)，地區(qū)封鎖和市場分割也隨之而來，致使各地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)趨同，從而導(dǎo)致一些地區(qū)的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢得不到發(fā)揮，而另一些地區(qū)則以犧牲區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益或生態(tài)利益為代價來發(fā)展糧食生產(chǎn)。

（3）產(chǎn)銷區(qū)之間利益分配機(jī)制不協(xié)調(diào)的問題一直存在。從總量上看，我國的糧食安全應(yīng)該是有保障的，這要求我國糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的關(guān)系比較協(xié)調(diào)，但從歷史的角度來看，產(chǎn)銷區(qū)之間的矛盾一直比較大，特別是利益分配機(jī)制不協(xié)調(diào)問題一直存在。在糧食供給不足或過多時，主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的矛盾特別明顯。

2.4產(chǎn)業(yè)鏈方面

在糧食生產(chǎn)以及糧食流通體制的改革過程中，我國在整合糧食生產(chǎn)、流通、加工、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，構(gòu)建緊密型的糧食產(chǎn)業(yè)鏈方面（見圖4）取得了很大的成績，但是糧食產(chǎn)業(yè)鏈上生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)還存在一些不適應(yīng)市場發(fā)展的、各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)的現(xiàn)象，影響國家糧食安全。

（1）生產(chǎn)和消費(fèi)未銜接。當(dāng)前我國糧食產(chǎn)業(yè)鏈條上，生產(chǎn)和消費(fèi)銜接性較差，就是人們通常所說的小生產(chǎn)與大市場的矛盾，我國現(xiàn)在糧食生產(chǎn)方式仍沿襲傳統(tǒng)的一家一戶分散經(jīng)營，但是市場需求卻是大市場、大消費(fèi)。主要表現(xiàn)在傳統(tǒng)小生產(chǎn)的低效率、高成本所生產(chǎn)的糧食數(shù)量難以滿足日益增長的市場需求及生產(chǎn)和消費(fèi)信息的不對稱方面。

（2）生產(chǎn)和流通未銜接。一家一戶小生產(chǎn)方式?jīng)Q定了糧食流通產(chǎn)業(yè)處于尷尬的小、散、亂狀態(tài)。以自給自足為主的小生產(chǎn)決定了糧食商品率低、品質(zhì)不高，難以發(fā)揮現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，糧食企業(yè)規(guī)模經(jīng)營、做強(qiáng)做大難。這些因素導(dǎo)致了我國糧食流通企業(yè)流通速度慢、效率低，對市場反應(yīng)遲緩，不利于國家糧食宏觀調(diào)控，嚴(yán)重影響國家糧食安全。

（3）流通和消費(fèi)未銜接。當(dāng)前我國糧食市場已形成了比較明顯的產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)以及高品質(zhì)口糧和專用工業(yè)飼料轉(zhuǎn)化用糧的格局，大市場、不同層次的消費(fèi)需求呼喚快速度、高效益的大流通。但是我國糧食流通產(chǎn)業(yè)存在糧食流通的觀念滯后、基礎(chǔ)設(shè)施水平和能力不足、糧食物流信息化水平低等缺陷，嚴(yán)重影響了國家糧食安全。

2.5國際市場方面

近期以來，國際糧食價格瘋狂上漲。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計，迅速上升的糧食價格已導(dǎo)致37個國家面臨糧食危機(jī)，急需外部援助。糧價飛漲使得很多地區(qū)的社會發(fā)生動蕩，埃及、海地等多個國家都發(fā)生了與糧價上漲有關(guān)的騷亂。巴基斯坦和泰國還部署軍隊以防止人們哄搶糧食。

隨著國際農(nóng)產(chǎn)品市場變化，我國利用國際市場調(diào)劑余缺的不確定性也在增加。世界銀行曾發(fā)表報告，過去3年國際市場小麥價格上漲了181%，食品價格整體上漲了83%。在糧價上漲的同時，世界糧食儲備正在減少。目前，世界糧食年產(chǎn)量約為20~21億噸，糧食年貿(mào)易量僅2.5億噸，而中國年糧食消費(fèi)量平均超過5.1億噸。

近年來，國際糧食貿(mào)易基本趨于穩(wěn)定，年均貿(mào)易量大體保持在2.4億噸，約為中國糧食年度總產(chǎn)量的50%，因此國際糧食貿(mào)易對國內(nèi)調(diào)劑空間有限。中國進(jìn)口國內(nèi)需求量的1%，就相當(dāng)于國際糧食貿(mào)易量的2%。如果中國大量進(jìn)口糧食，不僅會拉動國際市場糧價大幅上漲，還將打破現(xiàn)有的世界糧食貿(mào)易格局。2006～2007年度全世界除中國之外的稻米庫存只有4 238萬噸，僅為我國年消費(fèi)總量的33%。一旦中國出現(xiàn)稻米短缺需要從國際市場調(diào)劑，則不僅

會拉動國際米價更加走高，而且回旋的余地非常小。

3我國糧食生產(chǎn)發(fā)展對策

3.1政策建議

（1）尊重市場機(jī)制，逐步提高糧價。糧價平均提高0.2元/kg，糧農(nóng)增收1 000億元，可直接惠及種糧農(nóng)民。糧食最低收購價格提高，才能讓農(nóng)民種植糧食有利可圖，提高其種糧積極性，避免耕地繼續(xù)大面積拋荒；才能保障糧食的國內(nèi)供應(yīng)，避免國內(nèi)供應(yīng)出現(xiàn)大的缺口，需要花更高的價錢進(jìn)口糧食，這既對糧食生產(chǎn)者有利，也不會損害糧食消費(fèi)者利益。建議進(jìn)一步放開市場，提高糧食收購價格，使國內(nèi)糧價與國際糧價盡快接軌?？紤]到國內(nèi)市場情況，糧價上漲不宜過快，應(yīng)該分步驟、小幅度逐步放開，目前可以適當(dāng)允許糧食價格上漲20%~30%。

（2）完善補(bǔ)貼政策，增加農(nóng)民收入。進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民直接補(bǔ)貼規(guī)模和范圍，使直補(bǔ)的“特惠制”向“普惠制”推進(jìn)。在直補(bǔ)方式上，既可考慮不與產(chǎn)量掛鉤的直接收入補(bǔ)貼，也可考慮與產(chǎn)量掛鉤的直接補(bǔ)貼方式，還可考慮選擇某些對增效增收作用明顯的生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，如良種、機(jī)耕、機(jī)收補(bǔ)貼，推廣旱作農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)補(bǔ)貼等，以改進(jìn)補(bǔ)貼方式，提高補(bǔ)貼效率。補(bǔ)貼向農(nóng)業(yè)高新技術(shù)推廣傾斜，采取多種形式扶持農(nóng)業(yè)高科技的創(chuàng)新，如設(shè)立農(nóng)業(yè)新品種、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險基金，采取貼息的方式引導(dǎo)金融部門或企業(yè)投資農(nóng)業(yè)高新技術(shù)；建立全球農(nóng)業(yè)高新技術(shù)信息網(wǎng)；以股本投入的方式，為農(nóng)業(yè)科技企業(yè)提供資本金支持，加大對龍頭企業(yè)的直接科研資助等。實(shí)施農(nóng)民科技培訓(xùn)補(bǔ)助，每年安排一定的資金，用于骨干農(nóng)民的科技培訓(xùn)補(bǔ)助。搞好糧食風(fēng)險基金的綜合統(tǒng)籌，進(jìn)一步向糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)傾斜。改進(jìn)糧食直接補(bǔ)貼方式，實(shí)行與糧食商品量直接掛鉤的糧食補(bǔ)貼政策。

（3）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，開展規(guī)模經(jīng)營。建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或種田能手、種養(yǎng)大戶集中，或通過土地入股等形式，建立加盟農(nóng)場、家庭農(nóng)場、合作農(nóng)場，形成規(guī)模經(jīng)營。要積極引導(dǎo)和促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，在“依法、自愿、有償”的基礎(chǔ)上加大對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助力度。創(chuàng)新管理機(jī)制，實(shí)行從生產(chǎn)到銷售的統(tǒng)一管理服務(wù)模式。創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織為主體，形成產(chǎn)供銷一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營，形成各方利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

（4）制定評價體系，確保糧食安全。打破糧食生產(chǎn)與地方GDP不協(xié)調(diào)這個怪圈，必須調(diào)動地方政府的種糧積極性。應(yīng)根據(jù)全國的產(chǎn)業(yè)布局制定考核辦法，糧食主產(chǎn)區(qū)的考核以糧食生產(chǎn)為主，而非過分強(qiáng)調(diào)GDP。只有這樣，地方政府才能沉下心來發(fā)展農(nóng)業(yè)、抓糧食生產(chǎn)，從而形成良性循環(huán)，確保糧食安全。

（5）建立保險制度，撐起“保護(hù)傘”。農(nóng)業(yè)本身很脆弱，一旦遭了天災(zāi)，農(nóng)民損失異常慘重，他們迫切需要農(nóng)業(yè)保險來分擔(dān)壓力、增強(qiáng)信心。建議政府積極探索建立政策性與商業(yè)性相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險體制。實(shí)行“政府財政補(bǔ)貼，商業(yè)化運(yùn)作”的農(nóng)業(yè)保險，在省級試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，擴(kuò)大保險覆蓋面，采取政府與保險公司共同分工經(jīng)營的運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管理市場化。農(nóng)業(yè)保險公司要完善農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系，了解農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，提供專業(yè)化、個性化的服務(wù)。同時，政府要加強(qiáng)重大動植物病蟲害疫情的預(yù)測、預(yù)報、預(yù)警機(jī)制，有效防范各種災(zāi)害。

（6）改造中低產(chǎn)田，實(shí)施沃土工程。加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)，對于鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提高農(nóng)業(yè)特別是糧食綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入，具有特別重要的意義。要實(shí)施沃土工程，大力培肥地力；改造中低產(chǎn)田，提高水稻單產(chǎn)水平；搞好中小水利工程的維護(hù)和建設(shè)，提高防洪調(diào)蓄能力，完善農(nóng)田灌溉體系，增加水稻生產(chǎn)有效灌溉面積；發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)節(jié)水設(shè)施建設(shè)，提高水資源利用率；在全國現(xiàn)有1.2億公頃耕地面積中，確保0.3億公頃的水稻種植面積不被擠占。

3.2技術(shù)建議

（1）建立糧食生產(chǎn)的長效機(jī)制。要按照中央關(guān)于“糧食安全的警鐘要始終長鳴，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的弦要始終繃緊，解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重的要求要始終堅持”以及“防止經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱、防止價格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹”的要求，結(jié)合糧食工作實(shí)際，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)政策措施，從關(guān)注民生的大局出發(fā)，穩(wěn)定糧食市場供應(yīng)，防止糧食價格過快上漲。要配合有關(guān)部門，進(jìn)一步完善對種糧農(nóng)民的價格保護(hù)政策，逐步建立保護(hù)種糧農(nóng)民利益、促進(jìn)糧食生產(chǎn)的長效機(jī)制。繼續(xù)推廣“訂單糧食”，積極扶持農(nóng)村糧食合作組織，培育種糧大戶，穩(wěn)定省內(nèi)糧食生產(chǎn)。

（2）推行國家糧食安全責(zé)任制。建議推行國家糧食安全3級責(zé)任制，制定糧食安全法，依法治糧。第1層次為省級。即爭取實(shí)現(xiàn)省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)糧食自給，或盡可能高比例的自給自足；第2層次為省際協(xié)作區(qū)，即通過省際間協(xié)作，建立鄰省間緊密型的糧食安全合作關(guān)系。各合作區(qū)緊密協(xié)作，互為左右手，共同保證協(xié)作方的糧食安全；第3層次為中央政府。主要調(diào)控南北方間、東中西間、國際國內(nèi)間糧食安全關(guān)系。3個層次間，以各省、自治區(qū)、直轄市自力更生為主，省際間協(xié)作為輔，中央總體把握平衡，統(tǒng)一管理，平衡各方經(jīng)濟(jì)利益與糧食生產(chǎn)的關(guān)系，分工合作，全國聯(lián)動，國際國內(nèi)互動，共同保證全局糧食安全。

（3）建立質(zhì)量安全的監(jiān)管體系。加快糧食質(zhì)量監(jiān)管制度建設(shè)，完善糧食質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系，健全糧油產(chǎn)品質(zhì)量檢測體系，合理布局糧食質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，提升和完善糧食質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施條件。加強(qiáng)糧食質(zhì)量安全例行監(jiān)控，主要包括政策性糧食監(jiān)督把關(guān)檢測、糧食競價交易出證檢測、糧食市場準(zhǔn)入檢測和糧食市場抽查檢測等。建立糧油質(zhì)量安全信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)糧油質(zhì)量動態(tài)監(jiān)控。重點(diǎn)抓好原糧收購、入庫、儲存、銷售、出庫的質(zhì)量衛(wèi)生檢查工作，加大抽檢力度，增加抽樣數(shù)量和品質(zhì)檢驗(yàn)指標(biāo)。加強(qiáng)糧食檢驗(yàn)檢測隊伍建設(shè)，通過技術(shù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)考核，引進(jìn)優(yōu)秀人才，實(shí)施職業(yè)資格制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的糧食檢驗(yàn)檢測技術(shù)人員隊伍。加強(qiáng)稻谷、小麥、玉米等主要糧食品種的檢驗(yàn)檢測技術(shù)研究和糧油產(chǎn)品質(zhì)量評價技術(shù)研究，規(guī)范和推進(jìn)糧油質(zhì)量調(diào)查和品質(zhì)測報工作。配合質(zhì)檢、工商部門最大限度地預(yù)防、減輕和消除糧油產(chǎn)品安全危害與風(fēng)險，防止重特大糧油產(chǎn)品質(zhì)量安全事故發(fā)生。

（4）建立糧食安全的預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)、需求、庫存、價格、儲備和糧油市場動態(tài)以及相關(guān)突發(fā)事件的跟蹤監(jiān)測和預(yù)警分析，形成信息搜集、反饋、發(fā)布網(wǎng)絡(luò)。積極探索建立糧食安全預(yù)警模型，確定調(diào)控預(yù)警指標(biāo)，實(shí)施先兆預(yù)警。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)糧食市場監(jiān)測工作，在現(xiàn)有的監(jiān)測點(diǎn)基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大監(jiān)測范圍，完善監(jiān)測手段，形成覆蓋全國糧食宏觀調(diào)控市場信息監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。要積極爭取政府支持，建設(shè)糧食應(yīng)急加工設(shè)施，進(jìn)一步完善糧食應(yīng)急加工、儲運(yùn)、供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，細(xì)化和完善糧食應(yīng)急動用方案，增強(qiáng)應(yīng)急保障能力，做到需要時有糧可用、有糧可調(diào)、有糧可供。

（5）增強(qiáng)科技增糧的技術(shù)儲備。依靠科學(xué)技術(shù)，探索大面積糧食均衡增產(chǎn)新技術(shù)與新途徑。嚴(yán)格保護(hù)1.2億公頃耕地與基本農(nóng)田，積極開展新一輪以農(nóng)田水利工程為中心的農(nóng)田基本建設(shè)與沃土工程建設(shè)。農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)要以大面積提高糧食單產(chǎn)為基本目標(biāo)，以東北區(qū)、冀魯豫區(qū)、長江中下游區(qū)商品糧生產(chǎn)為重點(diǎn)，同時兼顧其他區(qū)域布局研究探索大面積糧食均衡增產(chǎn)的新技術(shù)體系。建設(shè)科技推廣體系，提高科學(xué)種糧技能。深入實(shí)施科技入戶工程，加大重大技術(shù)推廣支持力度，繼續(xù)探索農(nóng)業(yè)科技成果進(jìn)村入戶的有效機(jī)制和辦法。大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，完善農(nóng)民科技培訓(xùn)體系，調(diào)動農(nóng)民學(xué)科學(xué)、用科技的積極性，提高農(nóng)民科學(xué)種糧技能。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技國際合作交流，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。要建立合理選聘機(jī)制，形成、完善培訓(xùn)機(jī)制，建立健全考評激勵機(jī)制，努力落實(shí)各項(xiàng)保障機(jī)制。

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