建設(shè)節(jié)水型社會(huì)首先要轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念

張承華

摘要：水資源需求管理由行政管理、法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、技術(shù)體系等要素構(gòu)成。其總體目標(biāo)是提出政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制、全社會(huì)共同參與三位一體的水資源需求管理模式。

關(guān)鍵詞：建設(shè) 節(jié)水型 社會(huì)

0 引言

水資源需求管理由行政管理、法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、技術(shù)體系等要素構(gòu)成。其總體目標(biāo)是提出政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制、全社會(huì)共同參與三位一體的水資源需求管理模式。依據(jù)這一模式，在生產(chǎn)力布局層次限制大耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在區(qū)域?qū)哟芜M(jìn)行節(jié)水型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在產(chǎn)業(yè)部門層次促進(jìn)用水效率提高，從水資源需求端調(diào)整探索區(qū)域的內(nèi)涵型發(fā)展模式。對(duì)進(jìn)行水資源需求管理的宏觀政策環(huán)境、運(yùn)行機(jī)制建設(shè)、實(shí)施操作步驟、技術(shù)支撐體系、社會(huì)公眾參與等方面提出政策建議并進(jìn)行試點(diǎn)。考慮到已有研究成果，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)需要圍繞以下三個(gè)目標(biāo)進(jìn)行。

1 建立水資源需求管理模式與運(yùn)行機(jī)制

在中國(guó)政府的高度重視下，水資源管理體制改革已列入國(guó)家重要議事日程。全國(guó)人大常委會(huì)已將對(duì)現(xiàn)有《水法》的修改列入立法計(jì)劃；1997年國(guó)務(wù)院頒布了《水利產(chǎn)業(yè)政策》，對(duì)水利投入和價(jià)格機(jī)制改革以及水利產(chǎn)業(yè)化作出了全面系統(tǒng)的規(guī)劃。1998年政府機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步明確水利部是主管水行政的國(guó)務(wù)院組成部門，并規(guī)定將過去由其他政府部門分別承擔(dān)的地下水管理職能劃歸水利部，由水利部統(tǒng)一管理水資源（含空中水、地表水、地下水），并同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)江河湖庫(kù)水質(zhì)和排污總量的監(jiān)督性保護(hù)職責(zé)。宏觀環(huán)境對(duì)水法制、體制和運(yùn)行機(jī)制的改革；對(duì)強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一管理認(rèn)識(shí)的提高，均為實(shí)施水資源需求管理戰(zhàn)略創(chuàng)造了良好的前提條件。我國(guó)水行政管理體制向“一龍治水”方向的不斷改革，使得政府對(duì)農(nóng)村與城市、地表與地下、水量與水質(zhì)、流域與區(qū)域的水資源宏觀調(diào)控能力加強(qiáng)，為實(shí)施水資源需求管理奠定了良好基礎(chǔ)。宏觀調(diào)控與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，為探索水資源需求管理的基本運(yùn)行機(jī)制指明了方向。水資源需求管理中政府、企業(yè)和公眾這三大主體間的相互關(guān)系，市場(chǎng)的資源配置作用是基礎(chǔ)，政府的宏觀調(diào)控作用是市場(chǎng)失效的補(bǔ)充，全社會(huì)的廣泛參與是保持良性運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵。通過行政法規(guī)和地方性立法，將需水管理的經(jīng)濟(jì)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和信息管理納入法制性軌道，是需水管理成敗的關(guān)鍵。目前中國(guó)正處于推進(jìn)水資源需求管理的起步階段，政府的宏觀調(diào)控作用亟待加強(qiáng)。要進(jìn)一步理順流域水資源管理與行政區(qū)水資源管理的關(guān)系，水行政主管部門與相關(guān)部門的關(guān)系。在推進(jìn)需求管理的有關(guān)立法中，要進(jìn)一步理順?biāo)Y源權(quán)屬統(tǒng)一管理與開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)管理的關(guān)系，流域管理與行政區(qū)管理的關(guān)系。要建立以水資源所有權(quán)管理為中心的分級(jí)管理、監(jiān)督到位、關(guān)系協(xié)調(diào)、運(yùn)行有效的管理體制，對(duì)水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控和統(tǒng)一管理。

2 建立有效的取水許可總量控制體系

有效的取水許可總量控制體系，是政府進(jìn)行水資源需求管理的基本手段和科學(xué)基礎(chǔ)。這一體系的技術(shù)支持應(yīng)該包括以下7個(gè)方面；

2.1 規(guī)劃環(huán)節(jié) 《水法》及國(guó)務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》已經(jīng)明確國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及重大建設(shè)項(xiàng)目的布局必須要有防洪、供水和水資源保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)劃和論證。試點(diǎn)省要提出本省不同發(fā)展階段的水資源綜合承載能力，建立規(guī)劃執(zhí)行部門之間和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)制度，制定相應(yīng)技術(shù)規(guī)程。在這一有約束力的可操作制度下，進(jìn)行生產(chǎn)力布局調(diào)整和限制大耗水行業(yè)過度發(fā)展。

2.2 評(píng)價(jià)制度 通過水資源公報(bào)、水資源管理年報(bào)、水環(huán)境公報(bào)、泥沙公報(bào)、取水許可年審等手段，對(duì)管理分區(qū)進(jìn)行水資源一開發(fā)利用一生態(tài)環(huán)境三位一體的綜合動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是區(qū)域水資源一水環(huán)境承載能力和分行業(yè)用水一排污狀況。以評(píng)價(jià)結(jié)果作為總量控制方案的滾動(dòng)編制基礎(chǔ)。

2.3 水資源使用權(quán)區(qū)域分配方法與制度 水資源使用權(quán)包括地表水、地下水、客水、外調(diào)水的一次資源量，以及與取用水相聯(lián)系的水資源容量。需要研究水資源使用權(quán)分配和水環(huán)境容量分配的原則與方法，并建立以水資源使用權(quán)和生態(tài)環(huán)境容量為基礎(chǔ)的徑流調(diào)蓄和水量分配制度。

2.4 建立地下水可開采總量控制制度 確定采大于補(bǔ)的地區(qū)，提出壓縮開采總量的有效監(jiān)測(cè)方式，落實(shí)以地表水補(bǔ)源回灌的地點(diǎn)與監(jiān)測(cè)手段。對(duì)城市自備井總結(jié)以往管理中的薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)監(jiān)控和懲罰手段，同時(shí)建立地下水與地表水、農(nóng)村與城市的聯(lián)合調(diào)度機(jī)制。

2.5 主要控制性河段的污染物排放總量控制監(jiān)督制度 通過功能區(qū)劃分確定有關(guān)河段的安全納污總量，并據(jù)此對(duì)有關(guān)區(qū)域的治污或排污情況進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)總量控制指標(biāo)，確定每一排污口的排污定額，對(duì)排污進(jìn)行定額管理。加強(qiáng)對(duì)城市和企業(yè)污水處理設(shè)施的運(yùn)行的監(jiān)督。

2.6 干旱期動(dòng)態(tài)配水管理（即危機(jī)管理）制度 包括緊急狀態(tài)的預(yù)警，緊急狀態(tài)下的用水優(yōu)先次序和調(diào)度方案。

2.7 信息系統(tǒng) 水資源需求管理涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、水量、水質(zhì)、效率、水價(jià)等方面的大量信息。利用信息系統(tǒng)對(duì)信息進(jìn)行采集、匯總、分析、評(píng)價(jià)，并作為水資源使用權(quán)分配、水價(jià)制定和取水許可實(shí)施的基礎(chǔ)工具。

3 利用市場(chǎng)機(jī)制提高用水效率

經(jīng)濟(jì)機(jī)制強(qiáng)調(diào)發(fā)揮價(jià)格對(duì)水資源合理配置的基礎(chǔ)性作用。力求通過價(jià)格調(diào)整減少水價(jià)過低造成的水浪費(fèi)和水污染，減少對(duì)水資源及水環(huán)境容量的無(wú)償或低價(jià)占有，同時(shí)提高水資源開發(fā)利用與保護(hù)的產(chǎn)業(yè)化程度。對(duì)防洪排澇等公益性服務(wù)，建立以受益者為對(duì)象的水行政事業(yè)性收費(fèi)制度，改變防洪等公益服務(wù)單純依靠國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的狀況，為水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。建立與取水許可制度相配套的水資源有償使用制度，加快制定國(guó)家水資源費(fèi)征收管理辦法。建立法制化的水權(quán)體系，積極探索水極（包括水量占用權(quán)和水體納污容量占用權(quán)等）的有償占用和有償轉(zhuǎn)讓。水資源需求管理中經(jīng)濟(jì)政策的核心，是建立面向可持續(xù)發(fā)展的水價(jià)體系。其有四方面的效用：一是通過水價(jià)調(diào)整增加對(duì)需水過度增長(zhǎng)的抑制作用，二是較高水價(jià)有利于鼓勵(lì)和推動(dòng)節(jié)水工作的開展，三是水價(jià)提高有利于加強(qiáng)水管理并減少國(guó)有資產(chǎn)的流失，四是可有效減少目前供水企業(yè)普遍存在的嚴(yán)重虧損。面向可持續(xù)發(fā)展的水價(jià)體系包含兩部分：第一部分與政府行使對(duì)水資源資源權(quán)屬的統(tǒng)一管理相配合，根據(jù)取水許可向取用水單位與個(gè)人征收水資源費(fèi)；第二部分與按市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行水資源開發(fā)利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相呼應(yīng)，由水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)中的各核算單位按其直接成本、間接成本和平均資金利潤(rùn)率進(jìn)行供水水價(jià)核算，并向最終用戶收取水費(fèi)。水資源費(fèi)的定價(jià)基礎(chǔ)有三個(gè)：一是政府的資源所有權(quán)向使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的資源權(quán)益，二是水資源稀缺性所導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)性水價(jià)（部分或全部按不可再生資源計(jì)算出的資源價(jià)值），三是政府在進(jìn)行水資源監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、保護(hù)與管理過程中的必要費(fèi)用。水價(jià)的構(gòu)成也分為三部分：一是微觀核算單位的直接成本，包括向政府上繳的水資源費(fèi)；二是用水的間接成本，主要是對(duì)由于取用水造成的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降向全社會(huì)進(jìn)行的補(bǔ)償費(fèi)用；三是為了水資源開發(fā)利用單位財(cái)務(wù)上的良性循環(huán)，按全社會(huì)平均投資利潤(rùn)率確定的企業(yè)利潤(rùn)。對(duì)于供水、水電、污水處理等可經(jīng)營(yíng)性的公用事業(yè)工程，主要通過非財(cái)政性資金渠道解決。利用水價(jià)機(jī)制控制不同節(jié)水措施和不同開源手段的邊際成本與邊際利潤(rùn)，促進(jìn)節(jié)水，抑制過度用水。對(duì)于防洪排澇、農(nóng)田灌排骨干工程、水土保持、水資源保護(hù)等以社會(huì)效益為主的工程，以各級(jí)政府的財(cái)政性資金為主。探索多元化、社會(huì)化投資的渠道，以促進(jìn)水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。