論行政確認(rèn)訴訟的運(yùn)作規(guī)則

章志遠(yuǎn)

摘要：確認(rèn)訴訟是一國(guó)行政訴訟類型體系中最為復(fù)雜的一種訴訟，具有訴訟目的的宣告性、訴訟地位的補(bǔ)充性、確認(rèn)利益的特定性等特征。我國(guó)未來(lái)亞類型的行政確認(rèn)訴訟主要包括行政行為無(wú)效確認(rèn)訴訟、違法確認(rèn)訴訟和法律關(guān)系存否確認(rèn)訴訟，應(yīng)當(dāng)在比較研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建這三類確認(rèn)訴訟的不同運(yùn)作規(guī)則。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；類型化；行政確認(rèn)訴訟

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003－0751(2009)02－0073－05

隨著行政國(guó)家時(shí)代行政權(quán)作用手段的多樣化和復(fù)雜化，以行政行為為中心的撤銷訴訟和課予義務(wù)訴訟已經(jīng)無(wú)法滿足對(duì)民眾權(quán)利進(jìn)行司法救濟(jì)的需要，而以對(duì)象廣泛和適用靈活見(jiàn)長(zhǎng)的確認(rèn)訴訟則能夠有效彌補(bǔ)這一缺憾。為此，密切關(guān)注行政確認(rèn)訴訟的具體形態(tài)，努力建構(gòu)行政確認(rèn)訴訟的運(yùn)作規(guī)則，將成為我國(guó)行政法學(xué)界的重要課題。筆者不揣淺陋，擬在勾勒行政確認(rèn)訴訟基本特征的基礎(chǔ)上，著重探討以行政行為為對(duì)象的各種亞類型的行政確認(rèn)訴訟的具體運(yùn)作規(guī)則，希冀對(duì)我國(guó)未來(lái)行政訴訟法典的修改有所助益，并實(shí)現(xiàn)行政訴訟為民眾權(quán)利提供“有效且無(wú)漏洞”的司法救濟(jì)的根本旨趣。

一、行政確認(rèn)訴訟的基本特征

不同國(guó)家和地區(qū)的立法所規(guī)定的行政確認(rèn)訴訟類型存在差異。在德國(guó)，根據(jù)《行政法院法》第43條、113條的規(guī)定，主要有法律關(guān)系存在與否確認(rèn)訴訟、確認(rèn)無(wú)效訴訟和繼續(xù)確認(rèn)訴訟；在日本，根據(jù)《行政案件訴訟法》第3--4條的規(guī)定，主要有無(wú)效確認(rèn)訴訟、不作為違法確認(rèn)訴訟和公法上法律關(guān)系確認(rèn)訴訟；在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，根據(jù)《行政訴訟法》第六條的規(guī)定，主要有行政處分無(wú)效確認(rèn)訴訟、公法上法律關(guān)系成立與否確認(rèn)訴訟和行政處分違法訴訟。在這些名目繁多的亞類型確認(rèn)訴訟中，不作為違法確認(rèn)訴訟的作用正日漸式微，原因在于，此類訴訟的目的或是請(qǐng)求法院命令被告為一定的行為，或是請(qǐng)求法院命令被告對(duì)其不作為造成的損害給予賠償。就前者而言，在課予義務(wù)訴訟中須以此為先決問(wèn)題予以認(rèn)定；就后者而言，在行政賠償訴訟中同樣須以此為先決問(wèn)題加以處理。因此，從訴訟的經(jīng)濟(jì)性和救濟(jì)的實(shí)效性上看，不作為違法確認(rèn)訴訟并無(wú)作為獨(dú)立類型的行政訴訟存在的必要。此外，德國(guó)的繼續(xù)確認(rèn)訴訟與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政處分違法訴訟之間雖然存在一定的淵源關(guān)系，但無(wú)論是就條文表述還是適用范圍而言，后者都更為妥當(dāng)。至此，本文所研究的行政確認(rèn)訴訟可以界定為：公民、法人或其他組織請(qǐng)求法院就處于爭(zhēng)議狀態(tài)的行政行為是否無(wú)效、違法以及行政法律關(guān)系存在與否作出確認(rèn)判決的訴訟種類。與傳統(tǒng)的撤銷訴訟及新興的給付訴訟相比，確認(rèn)訴訟具有以下三個(gè)基本特征：

(一)訴訟目的的宣告性

與撤銷訴訟和給付訴訟不同，確認(rèn)訴訟是一種純粹訴訟法上的制度設(shè)計(jì)，它不是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體法上的權(quán)利，而只是為請(qǐng)求權(quán)提供一種特別的保護(hù)方式。確認(rèn)訴訟的判決不包含任何給付命令，除費(fèi)用部分之外，沒(méi)有可以強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容。確認(rèn)訴訟的對(duì)象雖然十分廣泛，但無(wú)論是對(duì)行政行為無(wú)效或違法進(jìn)行確認(rèn)，還是對(duì)行政法律關(guān)系存在與否進(jìn)行確認(rèn)，共同點(diǎn)都是要求法院作出一個(gè)聲明性的裁判。在這樣的裁判中，法院并不形成什么，也不宣布義務(wù)，它只是確定一種有約束力的法律狀況。確認(rèn)訴訟的真正目的在于通過(guò)對(duì)特定對(duì)象作出宣告性的確認(rèn)，防止行政糾紛的滋生或升級(jí)。

(二)訴訟地位的補(bǔ)充性

在現(xiàn)代社會(huì)，行政訴訟類型設(shè)計(jì)及選擇的出發(fā)點(diǎn)在于對(duì)民眾權(quán)利進(jìn)行司法救濟(jì)的“有效性”，能否最大限度地實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保護(hù)已成為確定各類訴訟順序優(yōu)先與否的關(guān)鍵。對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，其提起行政訴訟多是為了維護(hù)自身的實(shí)體權(quán)益，因而撤銷訴訟及給付訴訟是其優(yōu)先考慮的訴訟方式。確認(rèn)訴訟既不能直接消除公權(quán)力行為所造成的損害，也不能直接課予行政機(jī)關(guān)特定的給付義務(wù)，更不能有效實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人特定的實(shí)體法請(qǐng)求?？梢?jiàn)，確認(rèn)訴訟只有在當(dāng)事人不能通過(guò)其他類型的行政訴訟達(dá)到目的時(shí)方能提起，具有明顯的補(bǔ)充性特點(diǎn)。

(三)特殊的訴之利益要求

行政訴訟的類型構(gòu)造深受民事訴訟類型構(gòu)造制度的影響，這尤其體現(xiàn)在行政確認(rèn)訴訟特殊的訴之利益要求上。以德國(guó)為例，根據(jù)其《民事訴訟法》第256條第一款的規(guī)定，只有在法律關(guān)系的成立與否由法院裁判并即時(shí)確定對(duì)于原告有法律上的利益時(shí)，原告才可以提起確定法律關(guān)系成立與否的訴訟；根據(jù)其《行政法院法》第43條第一款的規(guī)定，確認(rèn)法律關(guān)系的存在與否或確認(rèn)行政行為無(wú)效得提起訴訟，但以原告有“即受確認(rèn)之正當(dāng)利益”為限。訴之利益為何在給付訴訟及形成訴訟中并不成問(wèn)題而偏偏在確認(rèn)訴訟中被加以廣泛討論呢?這是因?yàn)?，在給付訴訟中，只要原告具有給付請(qǐng)求權(quán)，因此而發(fā)生的爭(zhēng)議就可以直接提起訴訟，法院對(duì)此當(dāng)然受理并作出判決，沒(méi)有必要審查進(jìn)行訴訟有無(wú)利益的問(wèn)題；在形成訴訟中，只要原告起訴符合法律明確規(guī)定的個(gè)別情形，法院就必須受理并作出判決，同樣無(wú)須考慮有無(wú)訴訟利益的問(wèn)題。然而，確認(rèn)訴訟的情況則大不相同，如果不就確認(rèn)對(duì)象進(jìn)行必要限制，那么當(dāng)事人就可以任何事項(xiàng)向法院提起確認(rèn)訴訟。正如日本學(xué)者谷口安平所言：“一般說(shuō)在這類訴訟中，訴的利益在本質(zhì)上與成為請(qǐng)求權(quán)的實(shí)體利益屬于同種性質(zhì)和處于同一水平上，其實(shí)就是已經(jīng)穿上請(qǐng)求權(quán)外衣融會(huì)到實(shí)體法里去了的利益，但是在確認(rèn)訴訟中將訴的利益作這樣的處理卻常常感到困難。這就是為什么給付訴訟和形成訴訟中并不成問(wèn)題，而到了確認(rèn)訴訟就不得不考慮訴的利益的原因之一?！?/p>

二、無(wú)效確認(rèn)訴訟之運(yùn)作規(guī)則

在確認(rèn)訴訟體系中，行政行為無(wú)效確認(rèn)訴訟是各國(guó)普遍認(rèn)可的一種亞類型訴訟。以下分別就無(wú)效確認(rèn)訴訟的起訴及審理規(guī)則加以論述。

(一)無(wú)效確認(rèn)訴訟之起訴規(guī)則

無(wú)效確認(rèn)訴訟的訴因在于自始無(wú)效的行政行為不僅仍然具有行政行為的外觀，而且當(dāng)事人之間對(duì)其是否當(dāng)然無(wú)效完全可能存在爭(zhēng)議，因而具有通過(guò)司法予以確認(rèn)的必要。大陸法系國(guó)家和地區(qū)大都設(shè)有專門的無(wú)效確認(rèn)之訴，但在具體的起訴規(guī)則上卻不盡相同。在日本，無(wú)效確認(rèn)訴訟被認(rèn)為是“乘坐定期公共汽車”而晚了點(diǎn)的撤銷訴訟，撤銷訴訟中的起訴期限、舉證責(zé)任、審查請(qǐng)求前置等規(guī)則都被排除適用于無(wú)效確認(rèn)訴訟。在德國(guó)，根據(jù)《行政法院法》第68條的規(guī)定，無(wú)效確認(rèn)訴訟無(wú)須經(jīng)過(guò)訴愿程序而可以直接向法院提起?？傮w而言，無(wú)效確認(rèn)訴訟特殊的起訴規(guī)則包括以下兩個(gè)方面：

1、確認(rèn)對(duì)象須為無(wú)效行政行為。無(wú)效確認(rèn)訴訟的提起必須以一個(gè)特定的無(wú)效行政行為作為對(duì)象，因而對(duì)法律效力已經(jīng)消解的行政行為或者尚未成立的行政行為自然就不能提起確認(rèn)無(wú)效訴訟。當(dāng)然，原告在起訴時(shí)只要言之成理，提出主張認(rèn)為行政行為無(wú)效即可，至于該行為究竟是否無(wú)效則是訴訟有無(wú)實(shí)質(zhì)理由的問(wèn)題。值得注意的是，實(shí)踐中對(duì)于瑕疵行政行為究竟應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為自始無(wú)效還是應(yīng)當(dāng)撤銷

往往比較困難，因而行政相對(duì)人可以在無(wú)效確認(rèn)訴訟與撤銷訴訟之間進(jìn)行選擇。一般來(lái)說(shuō)，只要訴訟期間尚未屆滿，當(dāng)事人就可以選擇提起無(wú)效確認(rèn)訴訟或撤銷訴訟。此時(shí)，可能發(fā)生二者之間的轉(zhuǎn)化問(wèn)題，即在提起的無(wú)效確認(rèn)訴訟中查明行政行為并非自始無(wú)效時(shí)可將無(wú)效確認(rèn)訴訟轉(zhuǎn)化為撤銷訴訟；反之，可將撤銷訴訟轉(zhuǎn)化為無(wú)效確認(rèn)訴訟。在訴訟期間屆滿之后，當(dāng)事人只能提起無(wú)效確認(rèn)訴訟。由于行政行為無(wú)效實(shí)屬罕見(jiàn)之例外情形，一旦認(rèn)定錯(cuò)誤就可能貽誤權(quán)利救濟(jì)的最佳時(shí)間，因而最適宜的做法應(yīng)當(dāng)是在訴訟期間內(nèi)及時(shí)提起撤銷訴訟，如果在審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政行為無(wú)效，則可以將撤銷訴訟轉(zhuǎn)化為無(wú)效確認(rèn)訴訟。(見(jiàn)下表)

2、原告須有“即受確認(rèn)的法律上的利益”(值得即時(shí)救濟(jì)或保護(hù)的法律利益，下同)。如前文所述，特殊的訴之利益要求是確認(rèn)訴訟的重要適法性條件，這一起訴要件的作用主要是對(duì)確認(rèn)訴訟進(jìn)行限制，防止當(dāng)事人濫訴。當(dāng)事人在提起訴訟時(shí)只要存在即受確認(rèn)的法律上的利益，就不必再主張其權(quán)利或法律上利益有遭受侵害的可能。具體來(lái)說(shuō)，這一要件有兩個(gè)部分構(gòu)成：一是時(shí)間因素，即“原告請(qǐng)求澄清法律狀態(tài)的需要，必須存在于現(xiàn)在或者不久的將來(lái)”。也就是說(shuō)，原告目前所處的不確定法律狀態(tài)如果得不到及時(shí)澄清，其就會(huì)受到非常不利的影響，對(duì)法律狀態(tài)進(jìn)行確認(rèn)已經(jīng)刻不容緩。二是利益因素，主要指原告應(yīng)享有法律上所明確認(rèn)可的利益。隨著公權(quán)概念的流變，雖未為法律所明文規(guī)定但同樣在法律上值得保護(hù)的利益也需要加以考慮。德國(guó)《行政法院法》第43條即使用了“即受確認(rèn)之正當(dāng)利益”一語(yǔ)，旨在將“經(jīng)由合理考量按照事物狀況受到法規(guī)保護(hù)或基于法理值得保護(hù)的利益(包括法律上、經(jīng)濟(jì)上、名譽(yù)上甚至想象上的利益)”都納入確認(rèn)訴訟的保護(hù)范圍。從立法政策上看，德國(guó)的上述規(guī)定旨在在“法律上的利益”與“受到法律保護(hù)的利益”之間進(jìn)行個(gè)案權(quán)衡，從而既避免確認(rèn)訴訟演變?yōu)槊癖娫V訟，又能夠超越法律的字面規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)民眾權(quán)利的切實(shí)保護(hù)。

(二)無(wú)效確認(rèn)訴訟之審理規(guī)則

基于行政行為瑕疵無(wú)效與可撤銷的二元區(qū)分，無(wú)效確認(rèn)訴訟在審理規(guī)則上與傳統(tǒng)的以否定業(yè)已存在的行政行為的效力為目的的撤銷訴訟存在很大差別。具體來(lái)說(shuō)，無(wú)效確認(rèn)訴訟特殊的審理規(guī)則集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1、審查重點(diǎn)之確立。與撤銷訴訟中法院集中審查行政行為的合法性不同，在無(wú)效確認(rèn)訴訟中，法院只能針對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求——行政行為是否無(wú)效進(jìn)行審查，而不得進(jìn)行一般的合法性審查。這既是訴權(quán)制約審判權(quán)的觀念使然，也是訴訟當(dāng)事人主體地位回歸的必然要求。因此，當(dāng)無(wú)效確認(rèn)訴訟提起之后，法院就必須圍繞被訴行政行為究竟是否無(wú)效展開(kāi)審查。關(guān)于行政行為無(wú)效的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，大陸法系國(guó)家和地區(qū)的學(xué)理及立法大多將其分為“概括標(biāo)準(zhǔn)”和“明示標(biāo)準(zhǔn)”兩種。其中，通行的概括標(biāo)準(zhǔn)是“重大且明顯瑕疵說(shuō)”，即只有當(dāng)行政行為同時(shí)具有重大且明顯的瑕疵時(shí)，才可認(rèn)定其自始無(wú)效。此處的“重大”是就行政行為的內(nèi)部要素而言的，即行政行為的瑕疵已經(jīng)達(dá)到了連信賴保護(hù)原則都無(wú)法為其進(jìn)行解釋的境地；“明顯”則是就行政行為的外觀要素而言的，即行政行為的瑕疵一目了然，連資質(zhì)一般的人都能夠很容易地分辨出來(lái)。這一標(biāo)準(zhǔn)已為眾多國(guó)家和地區(qū)的行政程序法所認(rèn)可，如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第44條第一款規(guī)定：“行政行為具有嚴(yán)重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無(wú)效?！碑?dāng)然，就行政實(shí)務(wù)而言，僅憑概括標(biāo)準(zhǔn)去衡量行政行為是否無(wú)效顯然不夠，有時(shí)明顯瑕疵并不“明顯”。為此，一些國(guó)家和地區(qū)的行政程序法還確立了一些具體的無(wú)效認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以降低概括標(biāo)準(zhǔn)適用上的困難。這些明示標(biāo)準(zhǔn)主要包括主體瑕疵、權(quán)限瑕疵、內(nèi)容瑕疵、形式瑕疵和程序瑕疵五個(gè)方面。我國(guó)雖然還沒(méi)有制定統(tǒng)一的行政程序法典對(duì)行政行為無(wú)效的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定，但前述概括標(biāo)準(zhǔn)在事實(shí)上也是被接受的。當(dāng)然，就認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的明確性而言，未來(lái)的無(wú)效確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)還有賴于統(tǒng)一的行政程序法的列舉，惟有如此，無(wú)效確認(rèn)訴訟的審理才能具備堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

2、證明責(zé)任之分配。在傳統(tǒng)的撤銷訴訟中，一般都由被告對(duì)其行政行為的合法性承擔(dān)證明責(zé)任。基于訴訟對(duì)象的不同，確認(rèn)無(wú)效訴訟中當(dāng)事人的證明對(duì)象無(wú)疑應(yīng)是行政行為是否無(wú)效。就無(wú)效確認(rèn)訴訟證明責(zé)任的具體分配而言，原告可以提供證明被訴行政行為無(wú)效的證據(jù)；原告提供的證據(jù)不成立的，并不免除被告對(duì)被訴行政行為不存在無(wú)效情形的證明責(zé)任。換言之，在無(wú)效確認(rèn)之訴中仍應(yīng)堅(jiān)持與撤銷訴訟相類似的證明責(zé)任規(guī)則，即當(dāng)原告主張一個(gè)負(fù)擔(dān)性行政行為無(wú)效時(shí)，其應(yīng)當(dāng)提供該行為已經(jīng)成立且與自己有利害關(guān)系的證據(jù)；作為被告的行政機(jī)關(guān)如果不能提供證據(jù)表明其行政行為合法，其就應(yīng)當(dāng)全力證明該行為不存在法定的無(wú)效情形或者違法尚未達(dá)到重大且明顯的程度。

3、判決種類之選擇。由于當(dāng)事人提起無(wú)效確認(rèn)之訴的目的僅在于對(duì)所爭(zhēng)議行政行為作出明確的無(wú)效宣告，避免其合法權(quán)益受到不利影響，因而法院在案件審結(jié)之后只能圍繞這一訴訟請(qǐng)求作出相應(yīng)的判決。具體來(lái)說(shuō)，無(wú)效確認(rèn)之訴的判決存在兩種情形：一是當(dāng)被訴行政行為存在無(wú)效事由時(shí)，法院依法作出確認(rèn)無(wú)效判決；二是當(dāng)被訴行政行為僅存在一般瑕疵尚未達(dá)致無(wú)效時(shí)，若原告遵照法院指示將無(wú)效確認(rèn)訴訟轉(zhuǎn)化為撤銷訴訟，則法院可以作出撤銷判決；若原告沒(méi)有遵照法院指示將無(wú)效確認(rèn)訴訟轉(zhuǎn)化為撤銷訴訟或者訴訟期間已經(jīng)屆滿，則法院應(yīng)當(dāng)作出駁回訴訟請(qǐng)求的判決。

三、違法確認(rèn)訴訟之運(yùn)作規(guī)則

與無(wú)效確認(rèn)訴訟有明確的對(duì)象不同，違法確認(rèn)訴訟究竟適用于哪些情形在不同國(guó)家和地區(qū)存在很大差別。國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出，未來(lái)的違法確認(rèn)訴訟應(yīng)包括確認(rèn)具體行政行為違法和確認(rèn)行政事實(shí)行為違法兩類，前者又包括“具體行政行為違法但不具有可撤銷內(nèi)容”及“起訴后具體行政行為已經(jīng)執(zhí)行完畢或因其他原因消滅”兩種情形。下文將在比較研究的基礎(chǔ)上探討我國(guó)違法確認(rèn)訴訟確切的適用范圍，然后對(duì)這類訴訟特殊的起訴規(guī)則加以歸納。

(一)違法確認(rèn)訴訟的適用范圍

在行政給付訴訟的亞類型不斷增加、地位日益提升的情況下，以賠償權(quán)益損害為終極目的的訴訟宜采取給付訴訟的形式，而確認(rèn)行政行為違法只是其前提而已?？梢?jiàn)，違法確認(rèn)訴訟同樣是一種具有補(bǔ)充性質(zhì)的例外訴訟。

按照我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第51條及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，被告在行政訴訟過(guò)程中改變被訴行政行為的，原告可以申請(qǐng)撤訴進(jìn)而結(jié)案；反之，如原告不撤訴，法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審查原行政行為是否合法，并根據(jù)具體情況分別作出違法確認(rèn)判決或駁回訴訟請(qǐng)求判決。在原告起訴被告不作為的訴訟中，被告作出相應(yīng)行政行為但原告不撤訴的，也參照上述規(guī)定處理。從行政訴訟類型化的視角分析，這些規(guī)定本質(zhì)上就是針對(duì)撤銷訴訟和課予義務(wù)訴訟提起之后，由于被告的改變而使得原訴訟徹底終結(jié)時(shí)的處

理。鑒于我國(guó)行政訴訟非類型化的現(xiàn)狀，這類正統(tǒng)的違法確認(rèn)訴訟遠(yuǎn)未建立起來(lái)。

筆者認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)作為獨(dú)立訴訟形態(tài)而存在的違法確認(rèn)訴訟指的是請(qǐng)求法院確認(rèn)已經(jīng)失效的行政行為違法的訴訟。此處之所以采取“失效”而非“終結(jié)”、“消減”、“解決”等詞語(yǔ)，主要是基于行政行為效力學(xué)說(shuō)及行政過(guò)程論而言的。根據(jù)行政行為效力學(xué)說(shuō)及相關(guān)立法、判例實(shí)踐，行政行為未經(jīng)撤銷、廢止、廢棄或因其他事由而失效時(shí)，其效力繼續(xù)存在。對(duì)于一個(gè)仍然發(fā)生效力的行政行為，當(dāng)事人只能通過(guò)提起撤銷訴訟的方式消滅其效力，進(jìn)而使法律關(guān)系恢復(fù)到該行政行為作出之前的狀態(tài)；而對(duì)于一個(gè)已經(jīng)失去效力的行政行為，當(dāng)事人可以通過(guò)提起違法確認(rèn)訴訟的方式維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。與其他亞類型的確認(rèn)訴訟相比，違法確認(rèn)訴訟最大的不同在于訴訟標(biāo)的的特殊性，即是針對(duì)一個(gè)已經(jīng)失效的行政行為(實(shí)際上僅指不利行政行為)而提起的訴訟。在課予義務(wù)訴訟中，如果被告作出了相應(yīng)的行政行為，原告可以轉(zhuǎn)而請(qǐng)求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)最初的拒絕行為或者不答復(fù)行為違法。當(dāng)然，違法確認(rèn)訴訟最終是否被法院受理，關(guān)鍵取決于原告是否具有特殊的訴之利益。

(二)違法確認(rèn)訴訟的起訴規(guī)則

1、確認(rèn)對(duì)象須為已經(jīng)失效的行政行為。如果行政行為依舊處于效力存續(xù)期間，那么原告可以根據(jù)其瑕疵程度的不同分別提起撤銷訴訟或者無(wú)效確認(rèn)訴訟。若行政行為已經(jīng)失效，則因?yàn)楦静痪邆涑蜂N及無(wú)效確認(rèn)的基礎(chǔ)而只能提起違法確認(rèn)訴訟。因此，違法確認(rèn)訴訟的對(duì)象只能是一個(gè)已經(jīng)喪失效力的行政行為。至于該行政行為的失效究竟是發(fā)生在撤銷訴訟提起之前還是提起之后、判決之前，則并非問(wèn)題的關(guān)鍵所在。也就是說(shuō)，違法確認(rèn)訴訟的提起并不以撤銷訴訟的存在為前提。行政行為的失效可能是基于法律上的原因，如通過(guò)撤回、廢止或者其他形式被撤銷，或者在某個(gè)解除條件出現(xiàn)之后合法地自動(dòng)消失，或者被內(nèi)容相同的另一行政行為所取代；也可能是基于事實(shí)上的原因，如期限屆滿、某一事件已經(jīng)過(guò)去、某一法定義務(wù)結(jié)束、某個(gè)項(xiàng)目參加人死亡或者發(fā)生了其他事實(shí)上的變化。德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法實(shí)踐表明，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分行政行為執(zhí)行完畢與行政行為失效之間的關(guān)系：只有當(dāng)行政行為執(zhí)行完畢、沒(méi)有恢復(fù)原狀的可能且仍然存在不利的事實(shí)狀態(tài)時(shí)，才能提起違法確認(rèn)訴訟；否則，要么一并提起撤銷訴訟和一般給付訴訟，要么在撤銷訴訟中追加提起一般給付訴訟。

2、原告須有“即受確認(rèn)的法律上的利益”。作為確認(rèn)訴訟的一種具體表現(xiàn)形態(tài)，違法確認(rèn)訴訟的提起要求原告必須具有某種特殊的訴之利益。這一要件充當(dāng)著“門檻把關(guān)”的作用，其目的在于“避免權(quán)利保護(hù)對(duì)當(dāng)事人而言已顯得無(wú)足輕重時(shí)，法院還必須為已終結(jié)的行政處分是否違法做出裁判”。這種法律上的利益應(yīng)當(dāng)是什么?對(duì)此，德國(guó)行政訴訟實(shí)務(wù)中已經(jīng)形成了若干獲得公認(rèn)的利益類型，值得我國(guó)參考。這些利益類型大致包括四種：一是“重復(fù)危險(xiǎn)型”，即原告面臨行政機(jī)關(guān)重復(fù)作出相同行政行為的威脅；二是“恢復(fù)名譽(yù)型”，即行政行為雖已終結(jié)，但其所造成的不利影響繼續(xù)存在；三是“判決先例效力型”，即原告希望確認(rèn)某行政行為的違法性，以便請(qǐng)求國(guó)家賠償；四是“基本權(quán)利侵害型”，即某不利行政行為影響到當(dāng)事人重要的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有必要對(duì)其是否違法進(jìn)行根本澄清。

四、法律關(guān)系存否確認(rèn)訴訟之運(yùn)作規(guī)則

在確認(rèn)訴訟家族中，除了以確認(rèn)行政行為無(wú)效或違法為目的的亞類型訴訟之外，各國(guó)、各地區(qū)還普遍承認(rèn)行政法律關(guān)系成立與否的確認(rèn)訴訟。當(dāng)事人提起法律關(guān)系存否確認(rèn)訴訟的目的僅在于請(qǐng)求法院對(duì)混亂不堪、存在爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系是否存在作出權(quán)威性的宣告，因此，這類訴訟的起訴要件與無(wú)效確認(rèn)訴訟或違法確認(rèn)訴訟不盡相同。我國(guó)目前雖然還沒(méi)有規(guī)定法律關(guān)系存否確認(rèn)訴訟，但今后隨著行政訴訟受案范圍的進(jìn)一步拓寬，特別是行政法律關(guān)系的日趨多樣化和不同性質(zhì)的法律關(guān)系之間的頻繁交織，這類確認(rèn)訴訟完全有建立的必要。一般來(lái)說(shuō)，法律關(guān)系存否確認(rèn)訴訟的特殊起訴條件主要包括以下三個(gè)方面：

(一)確認(rèn)對(duì)象須為行政法律關(guān)系的成立或不成立

行政法律關(guān)系的成立可能直接基于法律的規(guī)定，也可能因行政行為、行政合同、事實(shí)行為甚至特定事實(shí)的發(fā)生而成立，但這些成因均非法律關(guān)系本身，因而均不得以其存在與否作為確認(rèn)訴訟的標(biāo)的。鑒于現(xiàn)代行政法律關(guān)系的日趨多樣化與復(fù)雜化，行政確認(rèn)訴訟的法律關(guān)系并不以存在于原、被告之間為限，當(dāng)事人對(duì)其與第三人之間的法律關(guān)系如有應(yīng)受法律保護(hù)的利益的，也可提起法律關(guān)系存否確認(rèn)訴訟。在現(xiàn)代法律關(guān)系相互交織、滲透的背景下，行政法律關(guān)系的確認(rèn)往往成為解決某些民事糾紛的前提性問(wèn)題。例如，確認(rèn)某人與某國(guó)家之間是否存在公職關(guān)系以及這種關(guān)系的存續(xù)時(shí)間在某些時(shí)候就成為妥善化解婚姻、繼承等民事糾紛的關(guān)鍵。

(二)原告須有“即受確認(rèn)的法律上的利益”

同前述無(wú)效確認(rèn)訴訟一樣，當(dāng)事人提起行政法律關(guān)系存在與否確認(rèn)訴訟必須具有“即受確認(rèn)的法律上的利益”。此種利益必須已經(jīng)為法律所明確認(rèn)可，或者按照法律的一般原則、精神可以推定值得予以保護(hù)；此種利益的保護(hù)在時(shí)間上須已迫在眉睫。當(dāng)然，這種“即受確認(rèn)的法律上的利益”究竟是否存在、對(duì)其的確認(rèn)是否已達(dá)到刻不容緩的程度，有賴于法院在個(gè)案中綜合各種因素進(jìn)行衡量，而不必在當(dāng)事人起訴時(shí)就進(jìn)行過(guò)于嚴(yán)格的限制。

(三)須已不能提起其他類型的訴訟

確認(rèn)訴訟具有明顯的補(bǔ)充性特點(diǎn)，如果行政法律關(guān)系因行政行為而發(fā)生，則當(dāng)事人如有爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)提起撤銷訴訟的方式請(qǐng)求撤銷該行政行為，從而使行政法律關(guān)系因失去存在依據(jù)而自然消滅。反之，如果原告不提起撤銷訴訟而聽(tīng)任行政行為最終完成，然后再以無(wú)起訴期間限制的確認(rèn)訴訟來(lái)主張因該行政行為產(chǎn)生的行政法律關(guān)系存在或不存在，其結(jié)果不僅將導(dǎo)致行政行為的效力長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)，而且在事實(shí)上架空了撤銷訴訟的中心地位。因此，原告的權(quán)益能夠通過(guò)撤銷訴訟或者給付訴訟得以實(shí)現(xiàn)的，就不應(yīng)允許其提起確認(rèn)訴訟。

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