吉林省農(nóng)村發(fā)展的制度變遷與創(chuàng)新選擇

宋　輝　姜會明

[摘要]改革開放以來的農(nóng)村改革是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的過程，解放了生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，吉林省農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化。但計劃經(jīng)濟(jì)時期遺留下來的諸多向城市傾斜的政策并沒有實質(zhì)性改變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行新的制度創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]制度變遷；制度創(chuàng)新；農(nóng)村發(fā)展；吉林省

[中圖分類號]F310[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004—9339(2009)02—0110—03

一、吉林省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度變遷

1生產(chǎn)方式改革——重塑農(nóng)村經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)。1978年，黨的十一屆三中全會做出了改革開放的重大決定。在我國農(nóng)村，“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集中生產(chǎn)被家庭聯(lián)產(chǎn)承包“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”所替代。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國農(nóng)民為解決生計問題而自發(fā)生成的制度創(chuàng)新，經(jīng)過“自下而上”和“自上而下”的多次互逆過程和政府與農(nóng)民兩種力量的反復(fù)“博弈”，以農(nóng)民為改革主體和政府引導(dǎo)相結(jié)合的農(nóng)業(yè)制度變遷作為一種需求誘致性制度創(chuàng)新得以最終確立。變遷的結(jié)果是改變了農(nóng)村既定生產(chǎn)要素總量的使用方式，激勵了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，增加了生產(chǎn)者的收益，具有帕累托改進(jìn)性質(zhì)。

2流通方式改革——推進(jìn)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，使主要農(nóng)產(chǎn)品供給大幅度增加，出現(xiàn)了賣糧難。糧食購銷體制的改革循著實行糧棉合同定購(購銷雙軌制)與國家定購(向統(tǒng)購復(fù)歸)(1985～1991年)、放開糧食銷售(1992～1993年)、回歸糧食購銷的壟斷經(jīng)營(1994～1997年)、強(qiáng)化國家對糧食的壟斷收購(1998～2003年)、全面放開農(nóng)產(chǎn)品市場(2004年)的路徑曲折推進(jìn)，這是效益更高的市場經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)替代計劃經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)的過程，是在政府領(lǐng)導(dǎo)下局部推進(jìn)、雙軌過渡，體制內(nèi)與體制外相結(jié)合，逐步向市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程，也是誘致性制度變遷向強(qiáng)制性制度變遷的轉(zhuǎn)換過程。

3分配格局改革——調(diào)整國家與農(nóng)民關(guān)系。2004年，國家首先在吉林、黑龍江等農(nóng)業(yè)大省進(jìn)行試點，實行“一免三補”政策，即免征農(nóng)業(yè)稅，對種糧農(nóng)民進(jìn)行補貼、購買良種補貼及三項技術(shù)(生物防治病蟲害、測土施肥、農(nóng)田鼠害防治)補貼，同時對糧食收購采取最低保護(hù)價措施。2005年吉林省在全國率先推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革，制度變遷以社會分配制度為起點，是以財政支出方向和數(shù)量變更來發(fā)動，具有非帕累托改進(jìn)性質(zhì)，涉及到調(diào)整城鄉(xiāng)利益格局關(guān)系，更具有了強(qiáng)制性制度變遷的屬性。

農(nóng)村改革使得一些阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的體制、機(jī)制性因素得以破除，形成了適合社會生產(chǎn)力發(fā)展要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，極大地解放和促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，使吉林省農(nóng)業(yè)取得了巨大成就，糧食生產(chǎn)連續(xù)躍上了1 000萬噸、1500萬噸、2 000萬噸和2 500萬噸臺階。2007年吉林省糧食產(chǎn)量為2 454萬噸，比1978年的914.7萬噸，增加1539.3萬噸，增長168％，年均增長3.46％；而1949～1978年的29年，只增長99％，年均增長2.4％。1978—2007年30年來累計生產(chǎn)糧食54 167.5萬噸，是改革前30年的3.2倍，為保證國家糧食安全做出了突出的貢獻(xiàn)。

二、吉林省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題

從制度看，改革開放以前，國家用計劃經(jīng)濟(jì)，依靠行政力量造就了一個城鄉(xiāng)二元體制，改革開放以后盡管對這種制度進(jìn)行了改革，但計劃經(jīng)濟(jì)時期遺留下來的諸多向城市傾斜的政策并沒有實質(zhì)性改變，受二元社會結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)國民收入分配格局的影響，區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大使得吉林省農(nóng)村要素長期處于“凈流出”狀態(tài)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出，導(dǎo)致農(nóng)民不富裕、農(nóng)村發(fā)展緩慢和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程滯后等諸多問題。

1農(nóng)民不富裕。(1)吉林省農(nóng)民收入在全國處于中等偏下水平。吉林省是我國重要商品糧基地，也是全國最大的玉米主產(chǎn)區(qū)。20世紀(jì)80年代，由于糧食的增產(chǎn)和價格的提高，吉林省曾一度成為農(nóng)民人均收入較高的省份。1984年農(nóng)民人均收入水平排在全國第4位，僅次于三個直轄市，比全國平均水平高131.45元。到了20世紀(jì)90年代后期，由于生產(chǎn)資料漲價、糧食跌價、農(nóng)業(yè)受災(zāi)等因素，農(nóng)民種糧增產(chǎn)不增收的問題相當(dāng)嚴(yán)重，吉林省農(nóng)民收入的位次開始明顯下降。2000年在全國列第17位，以后有所回升，2007年排在全國第11位。如表1所示。(2)城鄉(xiāng)收入的差距不斷擴(kuò)大。目前吉林省城鄉(xiāng)發(fā)展存在很大差距，農(nóng)民收入增長緩慢，屬于典型的以二元結(jié)構(gòu)為特征的不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)。吉林省城鄉(xiāng)收入比從1986年的1.65：1擴(kuò)大到2007年的2.69：1，城鄉(xiāng)收入差距絕對數(shù)從1986年的298.76元擴(kuò)大到2007年的7 095.52元。

2農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。(1)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體上實力不強(qiáng)。吉林省目前農(nóng)村人口占全省總?cè)丝诘?2，5％，面積占全省總面積的96.5％，而2007年完成GDP 2 500億元，占全省比重的50％，工業(yè)增加值占35％，地方級財政收入占26.3％，農(nóng)村財力嚴(yán)重不足。在全省42個縣(市)中，地方財政收入超過3億元的縣(市)僅有10個，超過5億元的僅有2個。(2)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足。吉林省是農(nóng)業(yè)大省，以種養(yǎng)業(yè)為主導(dǎo)的資源開發(fā)型發(fā)展方式使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)外部的激勵機(jī)制難以形成，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)部源動力由于二、三產(chǎn)業(yè)滯后沒有形成，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第一產(chǎn)業(yè)為主，第一產(chǎn)業(yè)又以糧食生產(chǎn)為主，糧食作物是低效益作物，直接影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐和經(jīng)濟(jì)素質(zhì)的提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為總量不大，結(jié)構(gòu)不優(yōu)，活力不足，實力不強(qiáng)。

3現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程滯后。(1)農(nóng)業(yè)市場競爭力不強(qiáng)。就普遍情況看，吉林省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚未跳出小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的小而全的經(jīng)營格局，尚未步入專業(yè)化、基地化的社會化大生產(chǎn)的軌道。在玉米大豆等土地密集型農(nóng)業(yè)方面，由于土地經(jīng)營規(guī)模小，單位土地承載的勞動力過多，導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率低，僅相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的l％左右。生產(chǎn)成本高，在同歐美等國家的農(nóng)產(chǎn)品競爭中處于不利地位，國際競爭力較弱，出口能力不強(qiáng)。在畜牧業(yè)、園藝特產(chǎn)業(yè)等勞動密集型農(nóng)業(yè)方面，產(chǎn)品的品質(zhì)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還遠(yuǎn)未達(dá)到國際先進(jìn)水平，進(jìn)入國際市場的難度很大，在國內(nèi)市場上所占份額也不大。(2)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍較薄弱。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)田水利建設(shè)欠賬較多，大中型水庫年久失修、存在隱患，主要江河缺少控制性工程，抗御自然災(zāi)害能力較低，近幾年在連年干旱的情況下，旱災(zāi)面積逐年增加。1990年吉林省受旱面積是140萬畝，2007年受旱面積竟達(dá)到4 333萬畝，占耕地面積的66.5％。造成糧食產(chǎn)量不穩(wěn)、生產(chǎn)效益下降。以玉米生產(chǎn)為例，1978～2007年最大增產(chǎn)率達(dá)到52.7％，最大減產(chǎn)率達(dá)到41.3％，這說明吉林省玉米生產(chǎn)穩(wěn)定性差。如表2所示。

三、吉林省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度創(chuàng)新

1農(nóng)民培訓(xùn)制度創(chuàng)新。向農(nóng)民投資，實施“農(nóng)民素質(zhì)提升工程”，變?nèi)肆Y源為人力資本。大力開展綠色證書培訓(xùn)，擴(kuò)大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程實施規(guī)模。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民異地就業(yè)和就地就業(yè)的“兩條腿走路”的機(jī)制，鼓勵回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)以就業(yè)促創(chuàng)業(yè)、以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的良性互動。

2土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，使經(jīng)營超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的機(jī)會成本越來越高，土地經(jīng)營權(quán)平均分配的缺陷也越來越明顯。因此，在以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，必須健全完善與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地經(jīng)營制度，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，按照“依法、自愿、有償”的原則，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，放活土地使用權(quán)。推進(jìn)以土地流轉(zhuǎn)制度為主的創(chuàng)新，使市場成為配置土地要素的基礎(chǔ)性方式。鼓勵以土地使用權(quán)人股的辦法，興辦股份合作農(nóng)業(yè)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地規(guī)?；?、集約化程度。

3財政投資制度創(chuàng)新。省、市、縣三級財政要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，采取農(nóng)村偏向的投資政策，加大支農(nóng)惠農(nóng)政策力度，打破城市偏向的財政投資機(jī)制，調(diào)整重城市而輕農(nóng)村的財政支出制度，加大各級政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度，擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，強(qiáng)化政府對農(nóng)村的公共服務(wù)，健全農(nóng)村市場和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制。

4農(nóng)村金融制度創(chuàng)新。政府部門應(yīng)為農(nóng)村民間金融提供一種合理的制度安排，建立完善適應(yīng)小農(nóng)村社經(jīng)濟(jì)的合作金融，減少資本從農(nóng)業(yè)流出。推進(jìn)利率市場化，促進(jìn)正規(guī)金融與非正規(guī)金融的競爭、合作與互補。創(chuàng)新農(nóng)村貸款擔(dān)保辦法，在繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)戶聯(lián)保貸款的同時，探索實行動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式。有條件的地方要設(shè)立財政支農(nóng)貼息資金、設(shè)立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)。