試析政府公共治理效能價(jià)值定位的必要性及歷史進(jìn)程

蔣小杰　馬玉超

摘要：價(jià)值定位既是達(dá)致政府公共治理效能評(píng)價(jià)完善性的必要條件，又是進(jìn)行政府公共治理效能研究實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的內(nèi)在要求。政府效能的價(jià)值定位問(wèn)題是公共行政學(xué)說(shuō)史上長(zhǎng)期被關(guān)注的對(duì)象。自公共行政學(xué)產(chǎn)生以來(lái)，經(jīng)歷了復(fù)雜的探索歷程，各個(gè)歷史階段對(duì)基本價(jià)值問(wèn)題的關(guān)注構(gòu)成了我們今天進(jìn)行政府公共治理效能價(jià)值定位的背景性資源。

關(guān)鍵詞：政府效能；公共治理理論；價(jià)值定位；行政哲學(xué)

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào):1673-291X(2009)06-0141-03

任何政治活動(dòng)和政治制度都遵循著一定的原則和依據(jù)，而這些原則和依據(jù)從根本上來(lái)說(shuō)是由基本價(jià)值規(guī)定著的。那么，探討作為政治活動(dòng)和政治制度構(gòu)成的政府公共治理當(dāng)然就必須關(guān)涉價(jià)值問(wèn)題，價(jià)值定位對(duì)政府公共治理效能的研究有其必要性和重要性。目前公共行政價(jià)值的研究意義正被學(xué)界所共識(shí)[1]。政府效能的價(jià)值定位問(wèn)題自公共行政學(xué)產(chǎn)生以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的探索歷程，各個(gè)歷史階段對(duì)基本價(jià)值問(wèn)題的關(guān)注構(gòu)成了我們今天進(jìn)行政府公共治理效能價(jià)值定位的理論資源。

一

在政治哲學(xué)的語(yǔ)境當(dāng)中，價(jià)值概念是從根本上規(guī)定著以利益博弈與均衡為核心的政治活動(dòng)的原則和政治制度的依據(jù)，從根本上規(guī)定著政治必須以良善的公共秩序和公共生活為根本指向。合理的價(jià)值定位既是政治意志貫徹實(shí)現(xiàn)的必然要求和核心構(gòu)成，同時(shí)又是政府貫徹落實(shí)政治意志的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，它是良善的政治公共治理行為先決性的構(gòu)成要素。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和理性程度的提高正在促成現(xiàn)代社會(huì)逐步走向多元共治，管理主體的多元化、管理活動(dòng)的分層化、管理形式的多樣化逐漸地促使集中的公共權(quán)力分散化，新興的各種社會(huì)性權(quán)威逐漸成為單一政府權(quán)威的有力抗衡力量并開(kāi)始承擔(dān)政治性權(quán)威原有的職責(zé)。多元共治社會(huì)促使政府管理應(yīng)當(dāng)遵循有別于以往單一管制社會(huì)的價(jià)值規(guī)范。據(jù)此政府公共治理效能就不能僅僅限定在行政投入與產(chǎn)出比例這個(gè)單一效率價(jià)值之上，還應(yīng)當(dāng)自覺(jué)容納多元共治所需要的多元價(jià)值，以多元共治的價(jià)值理念取代傳統(tǒng)的以命令—服從模式為內(nèi)核的管制型價(jià)值觀，以多元共治的價(jià)值觀約束和規(guī)范自身的行政行為，積極且具體地開(kāi)拓出族類共存和個(gè)體發(fā)展的多元共治的制度空間。進(jìn)一步來(lái)看，對(duì)政府公共治理效能的價(jià)值評(píng)價(jià)至少涉及到三個(gè)層面：在觀念層面以政府為人民之所需而“謀”的自覺(jué)性和主動(dòng)性為評(píng)價(jià)對(duì)象，在行為層面以政府為滿足人民之所需而采取的實(shí)際決策為評(píng)價(jià)對(duì)象，在制度層面以政府是否已經(jīng)構(gòu)建了穩(wěn)定保障人民之所需多元滿足路徑的權(quán)威性制度并能自覺(jué)且嚴(yán)格的執(zhí)行為評(píng)價(jià)對(duì)象。

政府公共治理的效能是以行政行為目標(biāo)的有效性為其根本的價(jià)值取向，在理論研究上不能僅一味地委身于政府績(jī)效中可經(jīng)驗(yàn)測(cè)量指標(biāo)而亦步亦趨，否則所出成果不僅將毫無(wú)創(chuàng)設(shè)和深度，更為嚴(yán)重的是對(duì)效能所蘊(yùn)涵之價(jià)值和責(zé)任的違背與拋棄。誠(chéng)然，進(jìn)行政府公共治理效能研究當(dāng)然無(wú)可避免地要從已頗有成效的政府績(jī)效武庫(kù)中拾撿銳兵利器，但研究所預(yù)設(shè)的價(jià)值規(guī)范才是決定這些銳兵利器之所用的關(guān)鍵，它將從根本上依據(jù)人民之所需與政府之所供的效用關(guān)系確定“所用”的動(dòng)機(jī)、力度和指向。改革后三十年的發(fā)展使得當(dāng)今中國(guó)的社會(huì)已經(jīng)自覺(jué)開(kāi)辟出種種多元共治的現(xiàn)實(shí)路徑——盡管目前還存在著諸多亟待完善的、甚至根本性不足的地方，但雛形的現(xiàn)實(shí)路徑已經(jīng)開(kāi)始催生并已初步形成了多元共治的價(jià)值形態(tài)。

科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。其中以人為本所含蘊(yùn)的價(jià)值定位是對(duì)以往政府管理中價(jià)值優(yōu)先性序列的根本性轉(zhuǎn)換，把個(gè)人<集體<國(guó)家價(jià)值序列轉(zhuǎn)換成個(gè)人=集體=國(guó)家價(jià)值序列。這一價(jià)值定位將使得政府公共治理模式凸顯公共利益的優(yōu)先性而非族類或個(gè)體的私有利益，它既要保證公共治理切實(shí)為民所計(jì)，還要確保治理成果由民所享，在政治程序上還要保證人民能夠直接或間接參與實(shí)際的國(guó)家事務(wù)管理。所以，政府公共治理有效性與否也就必須要充分參照這一價(jià)值定位進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定治理是以公共利益為核心而展開(kāi)的。

二

政府效能的價(jià)值定位問(wèn)題自公共行政學(xué)產(chǎn)生以來(lái)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共行政學(xué)以效率和經(jīng)濟(jì)為基本價(jià)值定位、新公共行政學(xué)以社會(huì)公平為基本價(jià)值定位、新公共管理運(yùn)動(dòng)以多重利益訴求的最大化為基本價(jià)值定位到新公共服務(wù)理論以人文和公共利益為基本價(jià)值定位的探索歷程。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論以政治與行政二分的基本假設(shè)以及科層制理論為基礎(chǔ)，采用制度或法理的研究方法，以正式的政府組織機(jī)構(gòu)作為研究的主要領(lǐng)域，致力于行政管理的一般原理或普遍原則的探索。傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論范式的核心是如何提高行政效率，對(duì)政府效能評(píng)價(jià)的這一價(jià)值定位主要是借用了當(dāng)時(shí)剛剛興起的企業(yè)管理學(xué)中的效率原則，即強(qiáng)調(diào)單位時(shí)間內(nèi)的行政產(chǎn)出量。威爾遜在其現(xiàn)代行政學(xué)開(kāi)山之作的《行政學(xué)研究》一文中明確地指出：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)鼗虺晒Φ剡M(jìn)行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。”[2]這一原則在威爾遜之后轉(zhuǎn)換成兩個(gè)關(guān)注點(diǎn)，即政府如何利用可以利用的資源提供更多的服務(wù)以及如何花費(fèi)更少的資金來(lái)保持更好的服務(wù)水平，這也就是公共行政的效率與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)基本原則。把效率以及經(jīng)濟(jì)作為政府活動(dòng)的起點(diǎn)和歸宿，極大地促進(jìn)了政府的執(zhí)行能力的提高，也在相當(dāng)大的程度上促成了政府管理由傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理轉(zhuǎn)向了到現(xiàn)代科學(xué)管理。以效率和經(jīng)濟(jì)作為政府管理活動(dòng)的基本價(jià)值定位，認(rèn)為政府行為的根本目標(biāo)就是追求效率，而行政學(xué)的根本任務(wù)就是研究如何提升政府的行政效率。韋伯科層理論也就是致力于構(gòu)建科學(xué)的體制和合理的程序來(lái)最大化地實(shí)現(xiàn)行政效率的典范。但是傳統(tǒng)公共行政學(xué)對(duì)政府效能的價(jià)值定位僅僅限制在效率原則上是有根本性的理論缺陷的。首先把企業(yè)管理當(dāng)中的效率原則移植到政府管理當(dāng)中忽視了這一原則所依托主體的性質(zhì)差異：與企業(yè)組織相比，行政組織是一個(gè)公共性組織而非私人性組織，企業(yè)立足于營(yíng)利這一根本宗旨強(qiáng)調(diào)單位時(shí)間內(nèi)盡可能多地產(chǎn)出符合商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而政府既不以營(yíng)利為根本宗旨也不是遵照經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作。實(shí)現(xiàn)以較少的投入換取較大的產(chǎn)出即經(jīng)濟(jì)和效率目標(biāo)可以作為公共行政的價(jià)值追求和目標(biāo)之一，但決不應(yīng)當(dāng)是其核心價(jià)值，更不能是唯一的價(jià)值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。如果把效率作為政府效能的根本價(jià)值取向或單純以效率作為價(jià)值取向來(lái)評(píng)價(jià)政府效能將導(dǎo)致行政管理偏離服務(wù)于公共利益的主旨。其二，政治與行政二分法觀把政府活動(dòng)過(guò)分地限制在繁雜瑣碎的行政事務(wù)當(dāng)中，也使公共行政研究過(guò)多關(guān)注摒棄價(jià)值的事實(shí)現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)行政之前提的政治漠視，游離于現(xiàn)實(shí)政治之外的行政無(wú)論如何是無(wú)法擔(dān)當(dāng)起促進(jìn)社會(huì)福利的公共責(zé)任的。其三，理性化的科層體制容易導(dǎo)向刻板僵化的行政運(yùn)作模式，在瞬息萬(wàn)變的社會(huì)發(fā)展面前政府管理的滯后性就急劇凸顯出來(lái)，而無(wú)法及時(shí)有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化的政府既不能說(shuō)是有效率更不能說(shuō)是有效能的。正是基于其理論內(nèi)核的硬傷，20世紀(jì)40年代到60年代傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論的效率價(jià)值取向在受到了越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。

新公共行政運(yùn)動(dòng)是西方行政學(xué)界對(duì)以美國(guó)為代表的西方國(guó)家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)所作出的積極、有力的回應(yīng)，其主要代表人物有弗雷德里克森、沃爾多等。新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)關(guān)于政治與行政二分的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了質(zhì)疑，認(rèn)為政治與行政的二分只是為了方便進(jìn)行理論研究而做出了一種人為劃分，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作當(dāng)中政治與行政向來(lái)都是相互滲透的，“威爾遜提出政治—行政二分法的目的只是為了改革當(dāng)時(shí)美國(guó)極度腐敗的吏治和推行公務(wù)員新政策所作的必要的理論或輿論準(zhǔn)備，是策略的需要。”[3]新公共行政學(xué)者強(qiáng)調(diào)批判理論和道德哲學(xué)對(duì)公共行政研究的意義，主張社會(huì)科學(xué)家應(yīng)該有責(zé)任以其專業(yè)的知識(shí)和才能從事價(jià)值判斷，行政學(xué)者不僅是學(xué)術(shù)研究者，更應(yīng)該是改革社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平和進(jìn)步的倡導(dǎo)者。公共行政既是執(zhí)行政策的工具同時(shí)還擔(dān)負(fù)著廣泛的社會(huì)責(zé)任，其中最重要的目的是在于促進(jìn)人類幸福，它不僅應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)、有效的方式為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且更應(yīng)當(dāng)把社會(huì)公平作為追求目標(biāo)。因此，新公共行政學(xué)必然地就要求參與行政管理實(shí)務(wù)的人員應(yīng)當(dāng)拋棄價(jià)值中立的立場(chǎng)來(lái)積極推行以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值。以社會(huì)公平作為政府效能的核心價(jià)值定位是對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)單純以效率為核心評(píng)判價(jià)值的突破和發(fā)展。但新公共行政學(xué)學(xué)者在其主張的“社會(huì)公平”這一核心概念遠(yuǎn)未能達(dá)成比較一致的認(rèn)同，同時(shí)單方面強(qiáng)調(diào)政府社會(huì)責(zé)任而忽視了承擔(dān)公共責(zé)任行政人員的復(fù)雜人性，因此新公共行政學(xué)缺乏過(guò)硬的理論內(nèi)核而備受輕視，甚至僅被視為一種情感的爆發(fā)?！霸?0世紀(jì)政治動(dòng)蕩的60年代，美國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)新的公共行政運(yùn)動(dòng)，這是那十年激進(jìn)政治在行政管理方面的回音。新公共行政學(xué)派關(guān)注如何使官僚機(jī)構(gòu)反映某些‘委托人(特別是窮人)的愿望，而較少反映其他‘委托人(特別是全體中產(chǎn)階級(jí))的愿望。新公共行政學(xué)缺乏概念上的連貫性，沒(méi)有明確限定的憲法基礎(chǔ)（不能這樣指責(zé)20世紀(jì)早期的英國(guó)行政管理學(xué)激進(jìn)派），沒(méi)能生根立足，容易被其反對(duì)者當(dāng)做僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬。”[4]

20世紀(jì)70年代以來(lái)形成了以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門管理為理論基礎(chǔ)，以追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益為目標(biāo)的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)政府效能的價(jià)值判斷從現(xiàn)實(shí)的人性分析出發(fā)，區(qū)分了政府管理的主體與對(duì)象各自不同的利益訴求，能夠達(dá)成各自利益訴求最大化實(shí)現(xiàn)的政府就可判定為是高效能的政府。他們借用“人的本性是利己的，會(huì)根據(jù)對(duì)個(gè)人利益的算計(jì)來(lái)決定行為模式”這一理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來(lái)處理公共的政治領(lǐng)域問(wèn)題，并將經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的交易理論運(yùn)用于政治學(xué)研究，認(rèn)為政治活動(dòng)的實(shí)質(zhì)也是交易，交易的主體是政治家和選民，交易的媒介是程序、選票等，交易的內(nèi)容則是權(quán)力和福利，政治家追求最大化的權(quán)力，而選民則追求最大化的福利。政府只不過(guò)是為達(dá)成主體與對(duì)象各種利益交易而做出的制度性設(shè)置，根本不可能會(huì)完全以公共利益為其全部活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。為了能夠獲取各自利益訴求的最大化，政府管理有必要從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)，全盤引進(jìn)私營(yíng)部門的管理理念、管理原則、管理方法，以此來(lái)改進(jìn)政府管理并且是提高其效率。20世紀(jì)90年代初奧斯本和蓋布勒合著《重塑政府》一書集中表述了新公共管理理論的這些理念，倡導(dǎo)用企業(yè)家精神來(lái)重新塑造政府，并提出政府改革的一些具體原則，諸如通過(guò)多種形式鼓勵(lì)并促使私營(yíng)部門之間、公私部門之間為提供公共服務(wù)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府應(yīng)以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向建立新的責(zé)任機(jī)制和使命文化，還應(yīng)講究工作的實(shí)際效果、具備顧客意識(shí)、有收益而不浪費(fèi)、簡(jiǎn)化組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)、引入市場(chǎng)機(jī)制等。新公共管理運(yùn)動(dòng)存在著重大的內(nèi)在理論沖突，例如既認(rèn)定政府行政部門與私人企業(yè)是根本不同的兩種組織機(jī)構(gòu)，卻又無(wú)視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，將私營(yíng)部門的管理方法、私營(yíng)部門的管理理念和技術(shù)盲目引入到公共部門的管理活動(dòng)中；既看到了政府人員所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任卻又以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為理論前提；既看到了政府失敗的問(wèn)題卻又有意無(wú)意地忽略了市場(chǎng)失敗等。新公共管理運(yùn)動(dòng)以利益訴求最大化作為效能價(jià)值定位，又如此缺乏嚴(yán)密的邏輯論證和系統(tǒng)的理論體系，因此招致了諸多的質(zhì)疑與批評(píng)。

針對(duì)新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷，進(jìn)入本世紀(jì)以后以登哈特為代表的一批公共行政學(xué)者提出了新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)學(xué)說(shuō)以民主和公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會(huì)模型、組織人本主義和后現(xiàn)代公共行政為基礎(chǔ)理論。他們非常明確地指出，價(jià)值定位問(wèn)題是公共行政必須要關(guān)注的對(duì)象，例如丹哈特在說(shuō)：“本書是一個(gè)喚起我們對(duì)我們的價(jià)值觀進(jìn)行思考并且按照我們的價(jià)值觀進(jìn)行行動(dòng)的號(hào)角……構(gòu)成本書理論核心和實(shí)質(zhì)的有兩個(gè)主題：（1）促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值；（2）將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀。”[5]根據(jù)一些學(xué)者的概括，新公共服務(wù)理論有七項(xiàng)核心主張[5]：其一，服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客，認(rèn)為公務(wù)員不是要僅僅關(guān)注顧客的需求，而是要著重關(guān)注于公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系。其二，追求公共利益，強(qiáng)調(diào)公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念，創(chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任。其三，重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神，認(rèn)為致力于為社會(huì)作出有益貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進(jìn)公共利益。其四，思考要具有戰(zhàn)略性而行動(dòng)要具有民主性：滿足公共需要的政策和項(xiàng)目可以通過(guò)集體努力和合作過(guò)程得到最有效并且最負(fù)責(zé)地實(shí)施。其五，公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場(chǎng)，他們還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值觀、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。其六，對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)越來(lái)越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向。其七，重視人而不只是重視生產(chǎn)率。很顯然，新公共服務(wù)理論為現(xiàn)代多元共治的社會(huì)提供了一種新的政府管理理念和模式。中國(guó)當(dāng)前正處于多元共治初步形成的時(shí)期，新公共服務(wù)理論對(duì)我們而言有著非常特別的借鑒意義。政府在公共治理系統(tǒng)中扮演何種角色是新公共服務(wù)理論所處理的核心問(wèn)題，認(rèn)為政府官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，工作重心應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)?；诖?，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府治理的公共性、回應(yīng)性、可選擇性、責(zé)任性、參與性、合作性、透明性，關(guān)注民主價(jià)值、公民權(quán)以及公共利益，以人文和公共利益為基本的價(jià)值導(dǎo)向。

從傳統(tǒng)公共行政學(xué)以效率和經(jīng)濟(jì)為基本價(jià)值定位、新公共行政學(xué)以社會(huì)公平為基本價(jià)值定位、新公共管理運(yùn)動(dòng)以多重利益訴求的最大化為基本價(jià)值定位到新公共服務(wù)理論以人文和公共利益為基本價(jià)值定位復(fù)雜的探索歷程，“現(xiàn)正走向效率、公平與責(zé)任并重的階段，體現(xiàn)了從重視工具理性與價(jià)值理性互相融合的趨勢(shì)?！盵6]價(jià)值定位既是達(dá)致政府公共治理效能評(píng)價(jià)完善性的必要條件，又是進(jìn)行政府公共治理效能研究實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的內(nèi)在要求。關(guān)照和強(qiáng)調(diào)價(jià)值定位的歷史進(jìn)程能夠促成政府在逐步走向多元共治社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天更恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行自我定位，多角度、多層面、多元化、多樣化的進(jìn)行各種力量整合以進(jìn)行公共治理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益的有機(jī)同步協(xié)調(diào)；另一方面，關(guān)照和強(qiáng)調(diào)價(jià)值定位能夠促成對(duì)政府公共治理效能的研究擺脫傳統(tǒng)對(duì)政府效能單向度的理解，促成對(duì)政府治理效能研究的深入。

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[責(zé)任編輯陳風(fēng)雪]