“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題及其對(duì)策

任思達(dá)

摘要：近年，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題愈演愈烈，蔓延全國(guó)。雖然國(guó)務(wù)院各部委一再下發(fā)文件禁止農(nóng)村修建和出售“小產(chǎn)權(quán)房”，有些地方政府也強(qiáng)行拆遷“小產(chǎn)權(quán)房”，但這些措施卻依然不能阻止“小產(chǎn)權(quán)房”的迅猛發(fā)展勢(shì)頭和城市居民的購(gòu)買(mǎi)熱情。解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的關(guān)鍵在于改革我國(guó)土地法律制度，采取相應(yīng)措施保護(hù)耕地。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；城鎮(zhèn)化；土地管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.31文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０147－02

近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了不少政策措施，以加大對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控力度，但至今尚未從根本上扭轉(zhuǎn)商品房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快和房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快的局勢(shì)。如何使房地產(chǎn)市場(chǎng)步入良性市場(chǎng)運(yùn)行狀況，關(guān)系到今后一定時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和人民生活水平的問(wèn)題。2007年6月，建設(shè)部向社會(huì)發(fā)布了購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”的危險(xiǎn)警示，提醒廣大城鎮(zhèn)居民不要購(gòu)買(mǎi)不合法的、建筑在農(nóng)村集體土地上的房屋。國(guó)土資源部也多次通過(guò)不同的途徑，向社會(huì)承諾“打殺”、“小產(chǎn)權(quán)房”這種不合法的產(chǎn)權(quán)行為。本文就“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展過(guò)程、表現(xiàn)及其解決的辦法進(jìn)行了探討。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展過(guò)程

我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)并發(fā)展至今，大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段：

1.簡(jiǎn)單交易階段。改革開(kāi)放初期，我國(guó)農(nóng)村村民有著大量的宅基地，少數(shù)農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)換（農(nóng)民變市民），將自己蓋在宅基地上的房屋或祖?zhèn)飨聛?lái)的房屋賣(mài)給他人。這是“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象發(fā)生的萌芽階段，其規(guī)模較小，但還不具有現(xiàn)代意義上的產(chǎn)權(quán)概念。

2.加速發(fā)展階段。為吸引外資，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，許多地區(qū)大量占用農(nóng)村集體土地，其中一大部分為耕地。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地變?yōu)樗接谢蛴赊r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期對(duì)外租賃，土地使用用途已無(wú)法分清。地方政府為了自身的眼前利益，將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。此階段占地規(guī)模大，交易主要是工業(yè)用地的買(mǎi)賣(mài)，也出現(xiàn)了少量住宅買(mǎi)賣(mài)，產(chǎn)權(quán)的概念雖不十分清晰，但已確立。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，不可避免地占用農(nóng)村集體土地甚至是耕地，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力尤其是近郊農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，推動(dòng)了城市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。居高不下的城市房?jī)r(jià)，為城市邊緣帶農(nóng)村集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提供了廣闊的空間和巨大的市場(chǎng)需求。農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的逐漸認(rèn)識(shí)和維權(quán)意識(shí)的提高，使得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表者一拍即合，變相在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為既得利益充當(dāng)保護(hù)傘，頒發(fā)證件，成為“小產(chǎn)權(quán)房”的主體。

不可否認(rèn)，“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展對(duì)緩解城市住房壓力，穩(wěn)定城市房?jī)r(jià)，提高特定區(qū)域農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益有其積極的方面。但如不加以制止，任其發(fā)展，在區(qū)域農(nóng)民個(gè)體利益最大化滿(mǎn)足的情況下，必將導(dǎo)致土地利用效率的低下，引發(fā)國(guó)家糧食危機(jī)和人們生存空間危機(jī)，使可持續(xù)發(fā)展和代際公平受到挑戰(zhàn)。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題

從“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展過(guò)程看，其問(wèn)題的核心在于政府管理職能的缺失，主要表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。

（一）土地立法滯后，相關(guān)法律不配套

我國(guó)有關(guān)土地方面的立法長(zhǎng)期滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，相關(guān)配套法律不完善，給土地管理工作帶來(lái)了很大的困難。目前，除《憲法》外，有關(guān)土地的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，主要是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施細(xì)則》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等。但我國(guó)廣大農(nóng)村的土地存在兩大問(wèn)題：一是農(nóng)民為改善居住條件，不斷擴(kuò)大宅基地的占地；二是農(nóng)民為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)而大量興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，有關(guān)規(guī)定籠統(tǒng)、滯后，往往是發(fā)生了問(wèn)題才予以規(guī)范。大量的“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)后，仍然沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度做出規(guī)定，只堵不疏。滯后的立法，必然帶來(lái)問(wèn)題的擴(kuò)大和解決的困難。已有的規(guī)定中也存在不配套，不完善的地方。如《土地管理法》62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地……”、“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”，但《土地管理法》及其細(xì)則并未給出“戶(hù)”的具體界定標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)村的實(shí)際中往往因“戶(hù)”產(chǎn)生矛盾、擴(kuò)大宅基數(shù)量。而對(duì)盡可能利用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地的規(guī)定過(guò)于原則缺乏相關(guān)連接，這也是廣大農(nóng)村普通存在“空心村”的原因，為“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生和發(fā)展提供了滋生的土壤。立法的滯后和不完善，為謀取私利的群體和本位主義嚴(yán)重的地方政府提供了“尋租”空間。

（二）執(zhí)法不力，相關(guān)部門(mén)各行其是

如上所述，即使我國(guó)土地立法有滯后和不完善的地方，但各級(jí)政府作為公共利益的代表者和社會(huì)秩序的維護(hù)者，依法行政還是有法可依的。1986年我國(guó)出臺(tái)了《土地管理法》，雖然幾經(jīng)修改，但其基本原則和基本內(nèi)容并未做太多的修改，而且這部土地專(zhuān)項(xiàng)法律雖有缺憾，除了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)等方面需要補(bǔ)充完善外，基本框架還是很完善和具有操作性的。土地管理法出臺(tái)的最初幾年，我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象并不嚴(yán)重，規(guī)模也不大，如果各級(jí)政府從一開(kāi)始就行使管理的職能，把這種不合法的現(xiàn)象制止在萌芽狀態(tài)，或是給出合法的出路，“小產(chǎn)權(quán)房”不會(huì)發(fā)展到今天的規(guī)模。糾其原因，要么是本位主義顯現(xiàn)，缺失了管理職能；要么是執(zhí)法過(guò)程中不力。由于對(duì)土地違法案件的查處需要相關(guān)部門(mén)的配合，其中尤推規(guī)劃、土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府和司法部門(mén)。從多數(shù)執(zhí)法過(guò)程來(lái)看，之所以執(zhí)法不力是各部門(mén)的各行其是，缺乏合力，以至于束手無(wú)策，任其發(fā)展。

因此，維護(hù)社會(huì)秩序和體現(xiàn)公共利益，需要各級(jí)政府管理職能的到位。但政府管理社會(huì)的基本職能——立法、執(zhí)法職能的缺乏，必然帶來(lái)諸如“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的產(chǎn)生。

三、解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的對(duì)策

解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的基本原則應(yīng)是政府主導(dǎo)、綜合考慮，具體問(wèn)題具體分析，在保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、購(gòu)房者基本權(quán)益不受侵害的情況下，最終使其合法化。對(duì)一些明顯違犯國(guó)家政策、侵占耕地的“小產(chǎn)權(quán)房”，應(yīng)堅(jiān)決予以拆除。

（一）明確“小產(chǎn)權(quán)房”的不合法性

雖然說(shuō)我國(guó)目前有關(guān)土地管理的法律法規(guī)還不健全、不完善，有些甚至是相互沖突的。但我國(guó)《憲法》和《土地管理法》等法律法規(guī)，并沒(méi)有規(guī)定“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性。而且面對(duì)我國(guó)目前日益嚴(yán)重的耕地危機(jī)，為了確保全體公民（非局部公民）的最基本生活權(quán)益和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)對(duì)日漸復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境，絕不允許少數(shù)既得利益者鉆法律的空子，打“擦邊球”，以達(dá)到損害國(guó)家根本利益、獲取局部利益的目的。

（二）進(jìn)一步完善相關(guān)法律、法規(guī)

面對(duì)社會(huì)激烈的爭(zhēng)論和“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止的行為，應(yīng)明確“小產(chǎn)權(quán)房”處置的時(shí)段，對(duì)現(xiàn)已經(jīng)完工出售的小產(chǎn)權(quán)房列為處置的范圍，對(duì)未建或正建的“小產(chǎn)權(quán)房”立即叫停；公告社會(huì)，對(duì)以后再建的“小產(chǎn)權(quán)房”一律拆除，并追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，給“小產(chǎn)權(quán)房”來(lái)一個(gè)“急剎車(chē)”。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)抓緊進(jìn)行相關(guān)配套法律、法規(guī)的制定和完善工作，重點(diǎn)是抓緊制定我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)定，以及根據(jù)我國(guó)地質(zhì)地貌、土地適宜性評(píng)價(jià)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、建立國(guó)家主體功能區(qū)的要求，統(tǒng)一農(nóng)村村民宅基地的劃分標(biāo)準(zhǔn)及流轉(zhuǎn)辦法。

（三）妥善處置現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”

承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展，是特殊時(shí)期出現(xiàn)的一種特殊“經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”、“小產(chǎn)權(quán)房”在我國(guó)的出現(xiàn)有其特殊的外部環(huán)境，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中相關(guān)法律體系建立不完善有關(guān)。城鎮(zhèn)房源的供應(yīng)不足及居高不下的房?jī)r(jià)而產(chǎn)生的供需矛盾是其發(fā)展的直接誘因，但政府管理職能的缺失是其產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因，政府有不可推卸的責(zé)任。它是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展過(guò)程中一種特殊的“經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”，這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象需要政府及時(shí)加以引導(dǎo)和妥善處置，以使其盡快走入正確的軌道。

（四）區(qū)分類(lèi)別進(jìn)行合法化運(yùn)作

對(duì)于不同區(qū)域、不同類(lèi)型、不同年代的“小產(chǎn)權(quán)房”，政府應(yīng)在摸清家底的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分類(lèi)處理。主要包括：一是對(duì)于符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃且已由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理了確權(quán)發(fā)證手續(xù)的“小產(chǎn)權(quán)房”，允許其補(bǔ)辦合法化的購(gòu)買(mǎi)手續(xù)，但應(yīng)將開(kāi)發(fā)商與購(gòu)買(mǎi)者相區(qū)別，即開(kāi)發(fā)商應(yīng)依法補(bǔ)交各種費(fèi)用，將集體土地變?yōu)閲?guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地；對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”變?yōu)椤按螽a(chǎn)權(quán)房”后的房?jī)r(jià)，由政府牽頭組織有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，合理確定房屋的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，在購(gòu)房者補(bǔ)交原購(gòu)房?jī)r(jià)與現(xiàn)評(píng)價(jià)估價(jià)差額后政府發(fā)給合法的產(chǎn)權(quán)證書(shū)。開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者各算其賬，政府作為中間人，一手托兩家，妥善處理開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者、國(guó)家三者之間的利益。二是對(duì)不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、占用耕地建筑的“小產(chǎn)權(quán)房”，政府按成本價(jià)回購(gòu)，作為福利房或廉租房使用，影響比較大的予以拆除復(fù)耕。三是對(duì)由于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上的房屋，應(yīng)清查摸底，對(duì)破產(chǎn)或無(wú)力經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上由政府進(jìn)行土地征收，作為儲(chǔ)備用地，嚴(yán)禁此類(lèi)土地再次進(jìn)入“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。

“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)給政府土地管理立法和執(zhí)法是否到位敲了警鐘，“小產(chǎn)權(quán)房”的處置給政府出了難題，能否妥善處置事關(guān)政府的形象和社會(huì)穩(wěn)定?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)應(yīng)引起政府和全社會(huì)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房、農(nóng)民宅基地的劃分以及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度建立的深度思考。

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[責(zé)任編輯 王 莉]