從政府與市場的角度探析產(chǎn)業(yè)政策的有效性

武曉強

摘要：產(chǎn)業(yè)政策是政府實施的與調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)活動相關(guān)的政策總和。產(chǎn)業(yè)政策更多的是反映市場與政府的職能邊界。同時，產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行過程，其背后隱藏著深刻的利益關(guān)系。在闡釋產(chǎn)業(yè)政策的有效性時，以政府與市場的關(guān)系為突破口，引入對于產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)分析，通過產(chǎn)業(yè)政策的主客體研究，揭示產(chǎn)業(yè)政策在實施機制中的利益關(guān)系，從而使產(chǎn)業(yè)政策在我國的經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：政府；市場；產(chǎn)業(yè)政策；有效性

中圖分類號：F062.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０012－02

時下，產(chǎn)業(yè)政策成為理論界探討的焦點。主要是基于兩點：一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是世界經(jīng)濟中最重要的經(jīng)濟特征，各國都將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整放在重要位置，而產(chǎn)業(yè)政策直接關(guān)系到國家經(jīng)濟的發(fā)展程度；另一方面，我國已經(jīng)處于經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵時期，如何提高產(chǎn)業(yè)競爭力及保持產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康的發(fā)展已經(jīng)成為重要的課題。因此，研究產(chǎn)業(yè)政策及其有效性就有了更深的時代性和實踐性。

一

“產(chǎn)業(yè)政策”一詞最早出現(xiàn)在1970年日本通產(chǎn)省（現(xiàn)在的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)?。┐碓贠ECD（經(jīng)濟合作與產(chǎn)業(yè)發(fā)展）大會上所做的題為《日本的產(chǎn)業(yè)政策》上，或者說引起人們的高度關(guān)注是在這一時刻。隨著產(chǎn)業(yè)政策被越來越多政府所重視，對于產(chǎn)業(yè)政策的理論研究也就隨之增多。對其起源性的研究，更多的是出于70年后經(jīng)濟現(xiàn)狀的靜態(tài)分析，在總體上形成兩派觀點。一是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展派。從經(jīng)濟發(fā)展視角分析產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生原因的學(xué)者認(rèn)為，如果產(chǎn)業(yè)政策只是為了彌補“市場失靈”，就不能充分的解釋現(xiàn)實中存在的旨在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)興衰轉(zhuǎn)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的一系列政策。而事實上大部分的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是以實現(xiàn)經(jīng)濟趕超為目標(biāo)，通過扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)換等手段來提高本國產(chǎn)業(yè)的競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。二是維護(hù)國家利益派。一國產(chǎn)業(yè)體系的封閉性被打破，同時意味著一國產(chǎn)業(yè)體系的脆弱性增強。

筆者認(rèn)為，需從歷史的角度去闡釋產(chǎn)業(yè)政策的起源性問題，或者說理解成產(chǎn)業(yè)政策是人們基于政府與市場關(guān)系深入理解之上的客觀產(chǎn)生。而學(xué)界對于市場與政府的職能界定上大致分為三個階段：

第一階段是產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生及古典經(jīng)濟學(xué)的自由主義思想。在斯密看來，市場是完美的，市場機制在資源配置上有著極大的優(yōu)越性，而政府在經(jīng)濟層面的干預(yù)只能會適得其反，從而將政府的職能定位定義在“守夜人”的角色。對于守夜人的角色定位，應(yīng)該說是對政府在經(jīng)濟方面的全面否定，或者說是在經(jīng)濟管理上無作為的政府應(yīng)該是最好的政府。斯密的觀點與其所處的時代環(huán)境有關(guān)，但卻將政府與市場的關(guān)系問題引入到了一個很深的層面。于是，在以后的經(jīng)濟思想中，不論微觀領(lǐng)域或宏觀領(lǐng)域，都將二者之間的關(guān)系的把握視為重點。

第二階段是1929—1933年的經(jīng)濟危機及政府干預(yù)理論的提出。隨著資本主義經(jīng)濟中壟斷的出現(xiàn)，人們對市場本身的缺陷進(jìn)行了論證。在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，福利經(jīng)濟學(xué)家提出了“市場失靈”的概念。它主要是從三個方面進(jìn)行的論證。其一是壟斷帶來的經(jīng)濟的低效用，其二是外部不經(jīng)濟的存在，最后是單純的市場機制不能解決分配問題，分配作為經(jīng)濟活動過程中的重要環(huán)節(jié)對于市場經(jīng)濟的發(fā)展至關(guān)重要，而市場本身卻不能解決自身問題，說明其本身的內(nèi)在的缺陷，需要強加的外部力量的制約和調(diào)節(jié)。而凱恩斯的國家干預(yù)理論則明白無誤地指出這樣的外部力量只能是政府。兩種理論的幾乎同步性，表明自發(fā)的市場調(diào)節(jié)所暴露的問題已經(jīng)受到了人們的關(guān)注。

第三階段是20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的“滯漲”危機及公共選擇理論的盛行。這一時期的經(jīng)濟特征“滯漲”的出現(xiàn)，打破了對凱恩斯國家干預(yù)的頂禮膜拜，同時公共選擇理論的出現(xiàn)，引出了“政府失靈”這一概念。終于人們的思考層面最終落到了市場與政府職能的邊界界定上，對于二者關(guān)系把握上也有了更明晰的脈絡(luò)。而產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)生就是基于這樣的理論認(rèn)識。它是一個中觀層面的概念，既強調(diào)政府與市場在資源配置中的共同作用，也看到“政府失靈”與“市場失靈”的客觀存在。既避免了對微觀層面的直接干預(yù)，又強調(diào)了政府的作用。

二

對于產(chǎn)業(yè)政策的起源性的研究，便于對產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵及其有效性的研究。對于產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的研究，大致有兩種思路。其一是源于東亞經(jīng)濟奇跡的產(chǎn)生。產(chǎn)業(yè)政策在其中起的重要作用，使得有一部分學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是后發(fā)達(dá)國家追超發(fā)達(dá)國家的一種經(jīng)濟戰(zhàn)略。此觀點的合理只在于指出產(chǎn)業(yè)政策的作用，卻不具有全面性。事實上美國、日本等西方發(fā)達(dá)國家都有著完善的產(chǎn)業(yè)政策，盡管各自的產(chǎn)業(yè)政策都有其特殊性。其二是對于產(chǎn)業(yè)政策的一般性理解，即產(chǎn)業(yè)政策是政府有關(guān)產(chǎn)業(yè)的一切政策的總和。

首先，產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)政策的制定、產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行以及產(chǎn)業(yè)政策的評估。產(chǎn)業(yè)政策的評估是主客體發(fā)生之后的實施結(jié)果，先不予考慮。在分析產(chǎn)業(yè)政策的主體時需特別強調(diào)區(qū)分制定和執(zhí)行兩個過程。本文只強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的制定的主體性，而產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程視作其客體范疇。其次，在研究產(chǎn)業(yè)政策的主客體時，需考慮各國的政體形式。產(chǎn)業(yè)政策的主體唯一性，其現(xiàn)實意義是更好的理順中央政府與地方政府之間的關(guān)系，從而在一定程度上界定了中央政府和地方政府的職能范圍。而產(chǎn)業(yè)作為一個母系統(tǒng)，并不是產(chǎn)業(yè)政策的真正主體。真正的主體是作為子系統(tǒng)的企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策雖然是政府在干預(yù)經(jīng)濟，但與培育真正的自負(fù)盈虧、獨立經(jīng)營的真正的企業(yè)并不矛盾。因此產(chǎn)業(yè)政策的實施與政企不分有著本質(zhì)的區(qū)別。

三

產(chǎn)業(yè)政策的有效性研究所包含的兩個部分，是緊密聯(lián)系在一起的。內(nèi)容是目的和前提，執(zhí)行是體現(xiàn)和結(jié)果。但兩個過程卻有一個中心，即政府與市場的關(guān)系。準(zhǔn)確地把握這個關(guān)系，及其背后隱含的利益關(guān)系，不僅有著深刻的理論意義，更有重要的時代性和實踐性。

制定產(chǎn)業(yè)政策要求內(nèi)容要有科學(xué)性。對于科學(xué)性的理解，筆者認(rèn)為，需從三個方面加以解釋。其一，產(chǎn)業(yè)政策的制定需反映產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢。制定產(chǎn)業(yè)政策的目的是為了提高產(chǎn)業(yè)的競爭力，提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性和高度化。產(chǎn)業(yè)政策的是否具有合理性，要從產(chǎn)業(yè)政策最基本的功能來考量。產(chǎn)業(yè)政策的基本功能就是在市場機制不能正確發(fā)揮作用的時間或空間，政府依據(jù)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，通過政策的傾斜來影響社會總勞動在產(chǎn)業(yè)部門間的分配，從而推動產(chǎn)業(yè)向一定的結(jié)構(gòu)目標(biāo)演化，以影響社會經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。以產(chǎn)業(yè)政策推動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成其帶動效應(yīng)是產(chǎn)業(yè)政策之所長。信息產(chǎn)業(yè)化是當(dāng)今世界經(jīng)濟發(fā)展中最重要的經(jīng)濟特征，其迅猛發(fā)展表明信息業(yè)必將或已經(jīng)成為各國的主導(dǎo)或主體產(chǎn)業(yè)。我國在制定產(chǎn)業(yè)政策時也將其視作主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，支撐并推動我國產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。其二，產(chǎn)業(yè)政策的制定需結(jié)合本國實際。產(chǎn)業(yè)政策最終要落實到本國的經(jīng)濟發(fā)展的具體實際上，脫離本國的具體實踐。盲目的推行產(chǎn)業(yè)的“大躍進(jìn)”，只會給經(jīng)濟建設(shè)帶來壞處。十七大報告提出，要建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)信息化與工業(yè)化的融合。一方面堅持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢，強調(diào)信息產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)性；另一方面尊重我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不均衡性，強調(diào)信息化對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造。其三，產(chǎn)業(yè)政策必須尊重產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律，這又需從兩個層面理解。一是一個新興的產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)不是產(chǎn)業(yè)政策作用的結(jié)果，恰恰相反，產(chǎn)業(yè)政策是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。相較于產(chǎn)業(yè)本身，產(chǎn)業(yè)政策是滯后的。因此產(chǎn)業(yè)政策不能成為當(dāng)?shù)卣S意干預(yù)產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的借口。二是當(dāng)需要政府對產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展進(jìn)行調(diào)整時，要從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平出發(fā)，尊重并重視產(chǎn)業(yè)成長的內(nèi)在規(guī)律，避免單純追求量的增長和低水平重復(fù)的擴張，將更多的功夫用在提高產(chǎn)業(yè)競爭力的內(nèi)涵上。從產(chǎn)業(yè)間的內(nèi)在聯(lián)系中發(fā)現(xiàn)機遇和培育產(chǎn)業(yè)組織形式。

同時，筆者認(rèn)為，政府與市場的職能界定在產(chǎn)業(yè)政策中的體現(xiàn)即為產(chǎn)業(yè)政策所涉及到的產(chǎn)業(yè)范圍，以及政府在規(guī)制產(chǎn)業(yè)發(fā)展時干預(yù)的程度。需了解到并不是所有的產(chǎn)業(yè)都需要產(chǎn)業(yè)政策，或者說產(chǎn)業(yè)政策可能在一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，產(chǎn)業(yè)政策所設(shè)計的領(lǐng)域不予過寬。就我國的產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，兩類產(chǎn)業(yè)需通過產(chǎn)業(yè)政策加以支持和引導(dǎo)。一類是對國家競爭能力、對產(chǎn)業(yè)升級其重要作用的特定產(chǎn)業(yè)，此類產(chǎn)業(yè)一般為新興產(chǎn)業(yè)，它們在成長為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的同時，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造也起著至關(guān)重要的作用。一類是涉及國家安全的產(chǎn)業(yè)、自然壟斷的產(chǎn)業(yè)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。而對于一般性的競爭性的產(chǎn)業(yè)，并不是政府不去起著作用，讓其放任自流。只是不應(yīng)在產(chǎn)業(yè)政策所及的范圍，如此界定，只是使產(chǎn)業(yè)政策更加科學(xué)，更加的具有操作性，也不使產(chǎn)業(yè)政策背負(fù)它不應(yīng)該有的使命。正如前文所講，產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)生是基于政府與市場關(guān)系理順之上的客觀發(fā)生。

事實上，即使產(chǎn)業(yè)政策制定的內(nèi)容極其客觀，但產(chǎn)業(yè)政策的有效性依然難以保證。因為在產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程中存在著各級政府與企業(yè)的、地方政府與中央政府的博弈過程。評價政府的行為時，一個很重要的原則是“不與民爭利”[1]。但事實上政府行為的動機上本身具有二重性，即作為全社會的公共代表，代表著社會公眾的意志；同時，政府作為一個抽象的自然人，有可能形成既得利益集團(tuán)。各級政府將產(chǎn)業(yè)政策作為干預(yù)經(jīng)濟的口實，并為其能夠或得好處提供了可能。產(chǎn)業(yè)政策的客體具有二元性，即政府與市場。之所以產(chǎn)生政府借產(chǎn)業(yè)政策“尋租”的情境，就是當(dāng)?shù)卣畬τ谧陨碇骺腕w的定位出現(xiàn)了換位，或者說是“官本位”的體制在作怪。由于我國特有的行政體制，權(quán)利在一部分占有者手里就有了“權(quán)利尋租”與“制度尋租”的可能。增強產(chǎn)業(yè)政策的有效性，就必須堅決地、徹底地斬斷行政權(quán)力與社會資源的直接聯(lián)系，至少要根本性地改變行政權(quán)力在社會資源方面占據(jù)主導(dǎo)地位的狀況，把行政權(quán)力轉(zhuǎn)到宏觀上制定與監(jiān)督上來[2]。因此，產(chǎn)業(yè)政策本身及其有效性的研究，更多的層面要落實到政府的職能定位上。

參考文獻(xiàn)：

[1]葉險明.中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力與社會主義和諧建設(shè)[J].政治發(fā)展研究，2005，（3）.

[2]葉險明.制度變革與當(dāng)代中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展[J].思想政治教育導(dǎo)刊，2006，（11）.

[責(zé)任編輯 王 莉]