美國ＷＴＯ爭端解決政策與實踐評析

孫立文

爭端解決機制運行十四年來，美國作為WTO爭端解決活動的最主要參與者之一，其貿(mào)易爭端解決政策和實踐一方面不可避免地會對其他WTO的貿(mào)易爭端解決政策和實踐產(chǎn)生影響，更重要的是，美國的爭端解決政策和實踐會關(guān)鍵性地影響多邊貿(mào)易體制爭端解決機制運行的有效性，甚至?xí)绊懙綘幎私鉀Q機制未來發(fā)展的框架基礎(chǔ)。

一、美國參與爭端解決實踐的特點

美國參與WTO爭端解決的實踐以1995年1月委內(nèi)瑞拉政府向其提出關(guān)于汽油標(biāo)準(zhǔn)的磋商請求為開端。在其后的14年中，美國一直是WTO爭端解決機制的最主要的使用者。無論是作為申訴方還是作為被訴方，美國參與爭端解決案件的數(shù)量都在WTO成員中位列第一。

據(jù)WTO網(wǎng)站公布的信息統(tǒng)計，在1995年1月1日至2008年12月31日的14年間，美國作為申訴方參與的爭端解決案件數(shù)量為99件，作為被訴方參與爭端解決的案件則為105件。另外，美國作為第三方參與的爭端解決案件也達(dá)到72件。美國參與WTO爭端解決活動具有四個主要特點。

第一，自WTO協(xié)定生效以來，美國一直主動利用爭端解決機制為其貿(mào)易政策的執(zhí)行服務(wù)。盡管在WTO建立的初期，美國作為申訴方主動利用爭端解決機制處理爭端的情況比較頻繁，從1995年到2000年底的6年里，美國提請爭端解決程序處理的案件年均達(dá)到11件，而2001年以后這方面的數(shù)字發(fā)生變化，從2001年到2008年底的8年里，美國提請爭端解決程序處理的案件年平均僅為2.87件，但是從爭端解決進(jìn)入所謂法律程序的情況來看，在前6年發(fā)生的67項爭端中，只有23件進(jìn)入法律程序，占申訴爭端總數(shù)的34.8%;而在最近8年提出的23個磋商要求中，有14個爭端進(jìn)入“法律程序”，占磋商要求總數(shù)的60.8%。因此，應(yīng)當(dāng)說美國利用爭端解決機制的政策并沒有實質(zhì)上的變化，只是美國啟動爭端解決程序的目的似乎更加明確。

第二，從參與的爭端解決案件所涉及的貿(mào)易領(lǐng)域來看，美國將爭端解決機制作為其執(zhí)行貿(mào)易政策的工具的意圖更加明顯。從美國作為申訴方參與的案件所涉及的貿(mào)易領(lǐng)域來看，美國政府明顯地利用爭端解決機制作為其推進(jìn)與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策的工具，并積極地在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域維護(hù)美國的貿(mào)易利益。在美國提出申訴的99個案件中，涉及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實施措施的申訴有17件，占所申訴案件總數(shù)的近五分之一，涉及農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域中的各種貿(mào)易限制措施的申訴有30件。除此之外，美國對服務(wù)貿(mào)易（9件）和汽車產(chǎn)業(yè)（8件）中構(gòu)成對貿(mào)易限制的措施也比較關(guān)注。

第三，從被申訴的對象來看，被美國提出申訴的WTO成員主要集中于歐共體。這與歐共體將美國作為申訴的主要對象的情況相對應(yīng)。在美國對歐共體提出的18件磋商要求中，只有8件進(jìn)入“法律程序”，其中一半是2002年以后的案件。在對發(fā)展中國家使用爭端解決程序方面，美國在WTO協(xié)定生效的最初五年中，對其與一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的發(fā)展中國家，如墨西哥、韓國、印度、阿根廷和巴西等，五國提出的24個磋商要求中，有13個進(jìn)入了法律程序，只有一個案件以美國敗訴而告終。值得注意的是，2002年以后美國針對上述發(fā)展中國家的申訴明顯減少，而與美國對上述發(fā)展中國家減少適用爭端解決程序的現(xiàn)象形成對照，2006年以來美國開始對中國頻繁使用爭端解決機制，截止到2008年11月底，美國向中國提出5項磋商要求，這5項磋商要求有1項尚未完成磋商，另有1項經(jīng)過磋商解決，其余3項均進(jìn)入了法律審查程序。

第四，從美國作為被訴方的情況來看，WTO其他成員提出申訴的時間分布變化不大。每年提出的磋商要求在6-11個之間，只有2002年達(dá)到了19件，主要原因是這一年有多個成員對美國實施的鋼鐵產(chǎn)品保障措施分別提出了8個磋商要求。從提出申訴的成員來看，歐共體是與美國爭端主要的申訴方。在14年間歐共體向美國提出的磋商要求達(dá)31項，占全部被訴案件的近30%。其中18件進(jìn)入法律程序，占全部進(jìn)入法律程序的75個爭端的24%。從美國被訴措施涉及的WTO協(xié)定來看，在所有被訴的爭端中，涉及美國貿(mào)易救濟(jì)法律、規(guī)則和實施的措施的爭端占據(jù)了主要地位，在75個進(jìn)入法律程序的爭端中52個涉及美國反傾銷、反補貼及保障措施及相關(guān)法律的適用問題，占全部被訴案件的69%。

二、美國執(zhí)行爭端解決裁決政策和實踐分析

（一）美國作為申訴方對爭端解決裁決和建議的執(zhí)行政策和實踐

WTO成立14年以來，美國作為申訴方參與的案件為99件，其中36件進(jìn)入所謂“法律程序”，完成專家組或上訴機構(gòu)報告的案件為31件，美國勝訴進(jìn)入執(zhí)行程序的案件為24件。其中美國沒有提出異議的執(zhí)行為15件，直接啟動貿(mào)易報復(fù)程序的案件為3件，即歐共體-荷爾蒙案（DS26）；歐共體-香蕉機制案（DS27）和歐共體-生物技術(shù)產(chǎn)品批準(zhǔn)與推廣措施案（DS291）。啟動第21.5條執(zhí)行裁決程序的案件為3件。它們分別是澳大利亞-對汽車皮件進(jìn)出口商的補貼措施案II（DS126）（2001年1月完成第21.5條專家組報告）；加拿大——影響牛奶進(jìn)口和乳品出口措施案（DS103）（2002年12月完成第21.5條上訴機構(gòu)報告，2003年5月雙方達(dá)成解決協(xié)議）；日本——影響蘋果進(jìn)口措施案（DS245）（2004年7月建立第21.5條專家組）。

從上述統(tǒng)計情況來看，在作為申訴方參與的爭端解決案件中，對于勝訴的案件，在遇到執(zhí)行方面的困難時，美國政府會采取相應(yīng)的措施敦促對方執(zhí)行裁決，使用的措施包括：通過第22.6條程序取得中止關(guān)稅減讓貿(mào)易報復(fù)措施的授權(quán)；通過第21.5條的執(zhí)行裁決程序裁定爭端解決機構(gòu)建議是否已獲執(zhí)行，以便確定貿(mào)易報復(fù)措施的實施；與被訴方協(xié)商達(dá)成協(xié)議解決。對上述措施的使用，美國政府傾向于根據(jù)不同爭端對象采取不同的措施。例如對于歐共體，在遇到執(zhí)行爭議時，美國通常直接采取貿(mào)易報復(fù)措施，對于其他成員，美國則會與對方達(dá)成第21.5條和第22條報復(fù)程序協(xié)定，同時啟動第21.5條執(zhí)行裁決程序和第22條貿(mào)易報復(fù)授權(quán)程序，并視第21.5條程序的進(jìn)展而決定貿(mào)易報復(fù)授權(quán)程序的繼續(xù)。

（二）美國作為被訴方執(zhí)行爭端解決裁決和建議的政策和實踐

從美國作為被訴方參與的爭端解決的方面來看，在105個案件中有75件爭端進(jìn)入法律程序，到2008年12月31日為止?fàn)幎私鉀Q機構(gòu)完成報告的案件為63件。其中美國勝訴，不涉及執(zhí)行義務(wù)的案件為5件。在美國敗訴需要履行執(zhí)行義務(wù)的58個裁決和建議中，有18個案件或者由于美國相關(guān)法律已經(jīng)失效，或者由于美國政府直接撤銷了相關(guān)措施而沒有真正涉及執(zhí)行程序以外，在其他的40個裁決和建議中，有13個進(jìn)入第21.5條的執(zhí)行裁決程序，有6個案件通過第22.6條貿(mào)易報復(fù)仲裁程序確定了貿(mào)易報復(fù)水平，并獲得授權(quán)。

從美國作為被訴方的執(zhí)行敗訴案件的爭端解決機構(gòu)裁決和建議來看，美國的執(zhí)行主要歸納為以下幾種情況：

第一種情況是美國政府在確定的合理的執(zhí)行期間內(nèi)撤銷、廢止或變更相關(guān)措施來執(zhí)行爭端解決機構(gòu)裁決和建議，而勝訴方?jīng)]有提出異議。在美國敗訴的案件中屬于這種情況的有22件，占敗訴需執(zhí)行案件總數(shù)的近38%。從需要采取的執(zhí)行措施的性質(zhì)來看，屬于上述情況的通常是違反WTO的措施屬于美國政府行政機構(gòu)的措施，不涉及需要立法機構(gòu)通過立法程序予以變更的法律措施。同時，從被執(zhí)行的措施的性質(zhì)來看，這22個案件中有15件都只涉及貿(mào)易救濟(jì)措施的撤銷，特別是13個案件涉及保障措施的撤銷。這些措施本身的撤銷并不涉及立法程序問題，通常由美國的行政機構(gòu)作出決定即可生效。

第二種情況是美國的執(zhí)行措施存在爭議，經(jīng)過多次調(diào)整不能在合理期間內(nèi)完成。對于這類情況，勝訴方主要采取兩類方式處理，一類是勝訴方中止關(guān)稅減讓義務(wù)來促使美國進(jìn)一步調(diào)整執(zhí)行措施，或?qū)τ捎诿绹粓?zhí)行裁決或建議所造成的損失進(jìn)行救濟(jì)。另一類則是通過延長合理執(zhí)行期限，給美國政府更多時間執(zhí)行爭端解決機構(gòu)的裁決或建議。在實踐中，有6個WTO成員在5個案件中確定了中止關(guān)稅減讓義務(wù)的貿(mào)易報復(fù)方式。其中版權(quán)法第110（5）條案（DS160）中，歐共體通過第22.6條仲裁確定了中止關(guān)稅減讓的水平，但是并沒有實際要求授權(quán)，而是在執(zhí)行期超過36個月后，與美國達(dá)成了一項臨時安排，該案的執(zhí)行遂告一段落。

除了上述貿(mào)易報復(fù)措施外，另有一些案件的執(zhí)行合理期間幾經(jīng)延長，仍然無法完成裁決和建議的執(zhí)行。這類案件包括歐共體訴美國的1998綜合調(diào)整法案（DS176），日本訴美國的1916年反傾銷法案（DS162），日本訴美國的熱軋鋼產(chǎn)品反傾銷案（DS184）。美國不能在合理期限內(nèi)執(zhí)行爭端解決機構(gòu)裁決和建議的情況的體制原因主要在于執(zhí)行措施需要立法機構(gòu)的介入，而立法程序的時間限制和傳統(tǒng)上美國立法機構(gòu)的貿(mào)易保護(hù)主義傾向?qū)е铝嗣绹畧?zhí)行裁決和建議的困難，例如執(zhí)行期超過36個月的7個案件，其裁決和建議全部涉及對法律的修改。

三、結(jié)論

從上述對美國使用爭端解決機制和執(zhí)行爭端解決機構(gòu)裁決和建議的政策和實踐的分析可以得出以下幾點認(rèn)識：

首先，爭端解決機制是美國實現(xiàn)其貿(mào)易政策的重要工具之一。從美國作為申訴方的角度來看，它在知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)及其實施的領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和汽車產(chǎn)業(yè)這些國際市場競爭激烈的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里，傾向于積極利用爭端解決機制促使WTO成員遵循WTO規(guī)則。從美國作為被訴方的角度來看，它似乎也在通過爭端解決機制為其貿(mào)易救濟(jì)法律及其實施政策贏得法律空間。正如上文分析的，在美國作為被訴一方的案件中，涉及貿(mào)易救濟(jì)（包括反傾銷、反補貼和保障措施）法律規(guī)則和措施的實施的爭議在全部被訴案件中占據(jù)了較高的比例。從保障措施爭議來看，美國政府在敗訴的情況下通常都會主動地執(zhí)行爭端解決機構(gòu)的裁決和建議，但是由于WTO的爭端解決程序進(jìn)程最快也不會短于1年，這就可以為美國保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)贏得一定的時間。從反傾銷和反補貼爭議案件來看，美國則在爭端解決機制的范圍內(nèi)盡力為其本國的相關(guān)法律和政策贏得最大空間。

其次，從美國對爭端解決機構(gòu)的裁決和建議的執(zhí)行來看，行政機構(gòu)的基本態(tài)度是積極的，但是美國國內(nèi)政治體制影響了美國執(zhí)行爭端解決裁決和建議的效果。在爭端解決機制運行的十四年中，美國行政機構(gòu)對58個敗訴需要執(zhí)行的爭端解決機構(gòu)裁決和建議，基本上采取了實質(zhì)性執(zhí)行行動，但是由于一些被訴措施的修改需要國內(nèi)立法程序，加之傳統(tǒng)上美國立法機構(gòu)的貿(mào)易保護(hù)傾向，使得超過一半的裁決執(zhí)行遇到了不同程度的困難。

再次，鑒于美國實施爭端解決體制變化的可能性，WTO其他成員可以預(yù)期美國執(zhí)行爭端解決機制裁決和建議的效果的進(jìn)一步降低，至少在貿(mào)易救濟(jì)法律和措施爭端領(lǐng)域內(nèi)會發(fā)生這樣的結(jié)果。美國的幾個新法案如果通過，爭端解決機構(gòu)的裁決和建議就會首先通過國會的評審，這種機制無疑會造成縮小行政機構(gòu)裁量權(quán)，從而延長執(zhí)行期間，甚至阻礙爭端解決機構(gòu)裁決和建議的執(zhí)行的結(jié)果。

總而言之，美國14年的爭端解決實踐反映了美國對待WTO爭端解決機制立場和態(tài)度。一方面美國積極利用爭端解決機制來影響WTO其他成員的國內(nèi)貿(mào)易法律和政策，另一方面，美國也會在爭端解決規(guī)則允許的范圍內(nèi)，盡可能地減少爭端解決機制的運行對其造成的不利影響，維護(hù)其貿(mào)易法律和政策?！?/p>