“開放式?jīng)Q策”的杭州樣本

蔣成杰　傅白水

市長蔡奇直言：“要面對面地傾聽老百姓的心聲，而我們現(xiàn)在聽到的多是層層過濾掉的聲音。”

市政府常務(wù)會議從小會議室，搬到大會議室，邀請市民代表旁聽，甚至搬到網(wǎng)上，邀請網(wǎng)民參與；市政府工作報(bào)告等3大報(bào)告首次公開征求意見，網(wǎng)民點(diǎn)擊瀏覽量超過7萬人次，通過發(fā)帖或發(fā)郵件發(fā)表意見，政府表示對于這些意見既要用于三個報(bào)告修改完善，又要用于改進(jìn)政府及部門工作……

杭州市府不斷推出的這些“陽光新政”，于2009年新春獲得了制度性保障。1月23日，杭州市出臺文件實(shí)施《杭州市人民政府開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》，“以制度化形式來提高行政決策的公開化、民主化、科學(xué)化水平，擴(kuò)大公民有序參與民主政治建設(shè)。”

陽光新政

2008年4月2日，杭州市人民政府舉行的第二十六次常務(wù)會議首次打破常規(guī)，邀請中央和省級媒體參加，通過政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行實(shí)況直播。會前，杭州市政府門戶網(wǎng)站公布了相關(guān)議題材料供市民查閱，同時開通論壇專題討論區(qū)，邀請市民參與討論，相關(guān)意見在政府決策過程中給予回應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有1066人次通過網(wǎng)站觀看了會議視頻，2346人次參與了網(wǎng)絡(luò)討論，發(fā)帖提出意見建議145條。

過去只有政府精英參加的閉門會議變成了互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行的實(shí)時視頻直播互動，市民不但可以通過網(wǎng)絡(luò)收看政府的常務(wù)會議，還能直接和市長及有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人對話，杭州市政府積極探索和推行的“開放式?jīng)Q策”開始引起媒體關(guān)注。

那么，何謂“開放式?jīng)Q策”?

“開放式?jīng)Q策”的模式主要是：政府在行政決策前，通過網(wǎng)絡(luò)公開決策討論稿，廣泛聽取市民意見；在決策時，邀請人大代表、政協(xié)委員和市民代表列席市政府常務(wù)會議，直接參與決策過程，并實(shí)行網(wǎng)絡(luò)視頻直播，列席人員與網(wǎng)民可以在現(xiàn)場或網(wǎng)上表達(dá)意見；會后，相關(guān)部門要及時對市民通過網(wǎng)絡(luò)提出的意見給予答復(fù)，決策事項(xiàng)的公文在政府網(wǎng)站公布，會議視頻在市政府網(wǎng)站上公開。由此可見，“開放式?jīng)Q策”將政府行政決策由事后公開變?yōu)閺氖虑暗绞潞蟮娜^程公開，改變了以往單純的精英決策模式，讓民本理念貫穿其中。

杭州市長蔡奇認(rèn)為，凡是涉及到老百姓的事都應(yīng)該公開，應(yīng)該“以公開為原則，不公開為例外”，百姓有權(quán)知道政府在干什么。

一般來講，政府決策很難做到讓方方面面的人都滿意，但要避免決策偏失，不僅要接受公眾監(jiān)督，還要讓公眾參與政府決策。以往的“精英決策”模式，難以完全吸納民意，由于自身的局限性，在行政決策中難免偏頗。“開放式?jīng)Q策”讓政府替民作主轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣癞?dāng)家作主，把民意表達(dá)變成政府決策過程中不可缺失的重要環(huán)節(jié)，解決了信息不對稱的問題，不僅讓市民為政府提供了大量建設(shè)性的意見，有利于決策的合理制定和實(shí)施，又調(diào)動了市民群眾參與政治生活的熱情，一定程度上滿足了普通群眾參政議政的需要。

杭州為何先行一步

杭州實(shí)行開放式?jīng)Q策，公開的深度和參與的廣度是前所未有的，它將政務(wù)公開與決策參與結(jié)合在一起，把普通市民納入其中，并融合了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，無論是形式還是內(nèi)涵都特色鮮明，走在了全國的前列。為什么杭州能進(jìn)行這樣大膽而全新的嘗試，是什么賦予了杭州這樣的先機(jī)?

其實(shí)，杭州的“開放式?jīng)Q策”經(jīng)歷了一個循序漸進(jìn)的過程，早在1999年杭州市政府就進(jìn)行了這方面的探索。1999年，杭州市政府制定了《關(guān)于進(jìn)一步完善全市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重大事項(xiàng)行政決策程序的通知》，提出堅(jiān)持決策民主化、科學(xué)化的原則，市政府對全市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重大事項(xiàng)的決策，要廣泛聽取人民群眾和社會各界的意見，同時要認(rèn)真征求市人大常委會、市政協(xié)及人大代表、政協(xié)委員的意見。

從此，從國內(nèi)首個市長公開電話“12345”到邀請專家論證參與市領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)調(diào)研課題，杭州市在“開放式?jīng)Q策”路上不斷探索。如今，普通市民也走進(jìn)了政府決策層會議。

實(shí)行“開放式?jīng)Q策”，杭州既有政府的需要，也有市民基礎(chǔ)。市長蔡奇直言：“我要面對面地傾聽老百姓的心聲，而我們現(xiàn)在聽到的太多是層層過濾掉的聲音。”2008年，杭州市提出了“民主促民生”的口號，致力于建設(shè)黨政、媒體、市民三位一體的互動機(jī)制?！伴_放式?jīng)Q策”不僅讓市民享有知情權(quán)，還擁有了參與決策的權(quán)利。

此外，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，市民素質(zhì)不斷上升，網(wǎng)絡(luò)逐漸普及，杭州的網(wǎng)民數(shù)量大約占總?cè)丝诘?3％，處于全國領(lǐng)先的水平，這也為“開放式?jīng)Q策”的實(shí)施提供了較好的基礎(chǔ)。

可見，杭州能夠成功地實(shí)行和發(fā)展“開放式?jīng)Q策”，靠的是多年的民主建設(shè)積累的過程，為杭州夯實(shí)了民生基礎(chǔ)，也給了政府將開放式?jīng)Q策付諸實(shí)踐的信心。

制度化是加速劑

以往各地政府推行的“新政”模式都或多或少存在著運(yùn)動化和隨意性的態(tài)勢，缺乏長效的制度規(guī)則是其中最大的硬傷。杭州市政府在建設(shè)民主政治和法治政府方面，一直通過規(guī)范決策程序不斷探索決策民主化與科學(xué)化。

實(shí)際上，“開放式?jīng)Q策”的內(nèi)容和形式是在不斷豐富和完善的。2008年杭州兩會之前，市政府將《政府工作報(bào)告》草案在網(wǎng)上公示，征求市民意見。2009年1月，杭州市政府通過召開的市政府常務(wù)會議審議了《杭州市政府開放式?jīng)Q策程序規(guī)定(草案)》，提出市政府今后對七類事項(xiàng)進(jìn)行開放式?jīng)Q策，擴(kuò)大公民有序參與。

盡管杭州的“開放式?jīng)Q策”模式在行政民主的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，但它依然處于完善的過程中。“開放式?jīng)Q策”的目的是科學(xué)決策，這需要用各種制度作為保證。提高開放式?jīng)Q策的制度化水平，必須不斷完善決策的規(guī)則和程序，以制度的方式將決策的范圍、效率、形式等各方面確定下來，防止政府決策的隨意性。

一是在議題的選擇上，建立社情民意反映制度，選擇市民普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，關(guān)系到群眾切身利益的重要改革方案，以及和群眾日常辦事服務(wù)有關(guān)的重大調(diào)整等，除了依法不得公開的，都應(yīng)該向市民公開。重大的或較為復(fù)雜、存在爭議的決策議程，做到一個議程多種方案。

二是在決策信息的整理上，決策單位要事前專門進(jìn)行調(diào)查研究，掌握全面準(zhǔn)確的信息，要強(qiáng)化咨詢研究機(jī)構(gòu)的作用，注意信息的及時性、準(zhǔn)確性和適量性。網(wǎng)絡(luò)可以解決部分信息不對稱的問題，但有些網(wǎng)民在評價(jià)政策時，容易出現(xiàn)強(qiáng)烈的主觀意識。面對通過網(wǎng)絡(luò)參與的議程時，政府既要尊重網(wǎng)民的意見，又要避免過多倚重網(wǎng)絡(luò)民意，導(dǎo)致決策的局限性。還要綜合其他因素，強(qiáng)化專家論證程序，充分吸收專家學(xué)者，智囊機(jī)構(gòu)參與的意見，實(shí)現(xiàn)精英決策和大眾決策的平衡，減少利益化傾向，促進(jìn)決策科學(xué)化。

三是要注重參與形式的多樣化，建構(gòu)公眾參與的多種形式，充分考慮到弱勢群體的利益?；ヂ?lián)網(wǎng)便利了公眾參政議政，但也存在一定的局限性。很大一部分非網(wǎng)民的群體，如外來務(wù)工者、老年人等，他們當(dāng)中的很多人，文化程度不高，不具備上網(wǎng)條件，他們的利益訴求也是客觀真實(shí)的，因此在選擇參與人員時也要關(guān)注他們的利益。

四是要進(jìn)一步豐富開放式?jīng)Q策的內(nèi)涵。除現(xiàn)場參與外，公布行政決策的議題和討論稿后，市民的各種參與環(huán)節(jié)都應(yīng)該作為一種常態(tài)固定下來。要強(qiáng)化監(jiān)督和意見反饋機(jī)制，作為“開放式?jīng)Q策”的有機(jī)組成部分。此外，“開放式?jīng)Q策”一定要有成本觀念，進(jìn)行必要的成本效益分析，要提高實(shí)際效益，杜絕形式主義。