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    淺談農村社會保障法制的創(chuàng)新

    2009-03-14 04:53:16胡小明
    消費導刊 2009年3期
    關鍵詞:新農村建設

    [摘 要]農村社會保障法律制度,是我國新農村建設的必然要求和重要保障。我國目前的農村社會保障法律制度,存在著體系不完整、內容不完善、覆蓋面小、保障水平低、實施效果不理想等諸多缺陷,需要在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督與其他配套制度等方面,不斷進行創(chuàng)新,以保障并促進我國新農村以及和諧社會的創(chuàng)建。

    [關鍵詞]新農村建設 農村社會保障 法制缺陷 法制創(chuàng)新

    基金項目:安徽科技學院引進人才課題“我國新農村建設的經(jīng)濟法治研究”(編號:SRC200695)的研究成果之一

    作者簡介:胡小明,男,江西遂川人,法學碩士,安徽科技學院管理學院講師。

    健全、完善社會保障法律制度,使農村社會保障規(guī)范化、法制化,是農村社會保障順利推進的有力保證,也是社會主義新農村與和諧社會的必然要求和重要保障。當前,我國的農村社會保障法律制度,存在著許多的缺陷,嚴重滯后于社會的實際需要,急需不斷創(chuàng)新。

    一、我國農村社會保障法律制度的缺陷

    農村社會保障制度,直接關系到占我國人口絕大多數(shù)的農民的基本生存權利,是一項重大而復雜的系統(tǒng)工程,具有復雜性、艱巨性與長期性,離不開規(guī)范性、普遍性與穩(wěn)定性兼?zhèn)涞姆傻囊?guī)范與保障。而且,現(xiàn)代社會保障,本來就是國家通過立法確立的一種社會制度,與法律制度之間存在著天然的緊密聯(lián)系。因此,農村社會保障的建立、健全,當然需要相關法律制度的完善。

    目前,我國的農村社會保障法律制度,筆者認為,還存在著下列缺陷。

    (一)體系不完整。

    農村社會保障法律體系,是由一個國家的全部農村社會保障法律規(guī)范按照一定標準分類組合所形成的,具有一定縱向結構和橫向結構的有機整體。其縱向結構,是由不同效力層次的各種法規(guī),按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結構,即憲法所統(tǒng)轄的各專項農村社會保障法律及以下各層次農村社會保障法規(guī)的組合。其橫向結構,是由全部農村社會保障法律規(guī)范按照一定標準所劃分的若干項農村社會保障法律制度所構成,包括社會保險法、社會救助法、社會優(yōu)撫法與社會福利法。

    我國當前的農村社會保障法律,體系很不完整。從縱向結構看,除了中央國家機關制定的少數(shù)法律、行政法規(guī)以外,大部分是一些地方政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范性文件,地方各級人大及其常委會制定的法律規(guī)范,卻十分少見。從橫向結構看,它包含社會保險法(例如基本養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療、農村醫(yī)療救助)與社會救助法(五保供養(yǎng)與最低生活保障)的部分法律規(guī)范,缺少農村失業(yè)保險、生育保險、工傷保險、社會優(yōu)撫與社會福利方面的法律規(guī)范。

    (二)內容不完善。

    已有的農村社會保障法律規(guī)范,還存在著一系列明顯的缺陷。

    1.空缺與矛盾多。由于立法缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,散亂而不統(tǒng)一,法律規(guī)范中規(guī)定的保障項目不齊全,保障的對象、保障的標準、相關主體的義務與責任、權利救濟的程序等問題,也缺乏明確的規(guī)定?;I資機制、保障機制、管理機制、運行機制與監(jiān)督機制都不健全。

    2.立法層次低,權威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性不夠。根據(jù)我國立法體制與行政管理體制,地方各級政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范,法律地位低于地方性法規(guī),適用范圍十分有限。加上政出多門,立法的隨意性大,而農村社會保障中所涉及的社會關系十分廣泛而復雜,立法的權威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性就難以滿足實際的需要。這就容易導致“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”以及“上有政策,下有對策”的后果,不利于農村保障社會保障的長期、穩(wěn)定發(fā)展。[1]

    3.收支平衡、略有節(jié)余的原則與以縣級區(qū)域為實施單元的規(guī)定,使社會保障水平直接受到各地經(jīng)濟發(fā)展、財政實力、農民收入與參加率等因素的影響,實際上是認可并增強了社會保障中不平等、不公平現(xiàn)象的合法性,不利于社會整體的長期穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

    4.覆蓋面小,保障水平低。

    農村不僅沒有城鎮(zhèn)居民享受的失業(yè)保險、生育保險、工傷保險、社會福利等待遇,已有的養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療、最低生活保障等項目,覆蓋的地區(qū)與人口也十分有限。絕大部分老年人未能享受社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險,老年貧困問題日益突出。失地農民的社會保障在相當多的地區(qū)還沒有得到落實。

    與城鎮(zhèn)居民的保障水平和農民的實際需要相比,目前的農村社會保障水平,明顯偏低。相關數(shù)據(jù)顯示,自2005年起到2007年,國家連續(xù)三年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金,企業(yè)月人均養(yǎng)老金從714元提高到963元。農民的養(yǎng)老保險,中央財政的投入為零,實際是完全積累的個人賬戶,保險金的水平與交費多少直接掛鉤,也就是自己繳費養(yǎng)老。[2]參加新型合作醫(yī)療農民的醫(yī)療費用補償,需要符合起付線、補償范圍、補償比例和封頂線等多方面的條件。一年內累計得到住院醫(yī)藥費的補償,最高限額為1,5~2萬元,最多是實際支出的35%。這樣的保障水平,不能從根本上幫助農民抵御患大病的巨額經(jīng)濟風險。

    (三)實施效果不理想。

    由于立法的缺陷,加上執(zhí)法不嚴與監(jiān)督乏力,農村社會保障的實施效果,往往與預期目標存在明顯的偏差。農村社會保障的實踐,面臨著基金的運營不安全、農民的逆向選擇、保障功能弱等困難和問題。新型農村合作醫(yī)療實踐所遭遇的種種尷尬,例如對醫(yī)療機構的監(jiān)管困難、保險經(jīng)辦機構管理與服務合一的難題、保障資金的短缺、醫(yī)療費用不合理增長,就是比較有力的證明。[3]

    二、我國農村社會保障的法制創(chuàng)新

    根據(jù)我國和諧社會與科學發(fā)展觀的本質要求,我國的農村社會保障法律制度,要在立法、執(zhí)法、司法與法律監(jiān)督以及其他配套制度等方面,與時俱進、不斷創(chuàng)新。

    (一)加強立法工作,不斷完善法律體系。

    這需要注意以下幾點:(1)堅持合法原則。不得違背現(xiàn)行憲法、法律、行政法規(guī)以及其他上位法的規(guī)定與精神,要依據(jù)法定的職權和程序立法,維護法制的統(tǒng)一與權威。(2)堅持科學立法的原則。遵循實事求是、因地制宜的原則以及社會保障的發(fā)展規(guī)律,從我國的實際情況與廣大農民的基本生活需要出發(fā),以全民社保體系的建立為目標,堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針,合理規(guī)定農村社會保障的保障項目、保障對象、保障標準等內容,逐步擴大社會保障的覆蓋范圍并提高社會保障的水平。(3)提高立法的層次,加強立法的統(tǒng)籌規(guī)劃。基于農村社會保障的重要性、復雜性與長期性,全國人大及其常委會應當處于立法的主導地位,要充分履行自己的立法職責,同時加強全國立法的統(tǒng)籌規(guī)劃。(4)修改、完善有關法律規(guī)范的內容。注意農村社會保障法律規(guī)范與其他法律規(guī)范的協(xié)調,對農村社會保障的籌資機制、保障機制、管理機制、運行機制與監(jiān)督機制、相關主體的義務與責任、權利救濟的程序等相關問題,作出合理而明確的規(guī)定。(5)不斷進行規(guī)范性文件的整理。對地方各級國家機構頒發(fā)的、影響社會保障法律體系的完整性和適用便利性的通知、答復、意見、解釋等規(guī)范性文件,及時進行徹底的清理,盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度的基本框架。(6)堅持發(fā)展的原則。要根據(jù)社會形勢與農村社會保障的發(fā)展,不斷對有關法律規(guī)范進行必要的制定、修改和廢止,注重穩(wěn)定性與靈活性的有機統(tǒng)一,以保證法律的適用價值。

    (二)強化農村社會保障法律制度的實施機制與監(jiān)督制度,做到嚴格執(zhí)法。

    這應當做到以下幾點:(1)大力學習和宣傳貫徹法律,使社會成員、各經(jīng)濟組織、政府各部門樹立起社會保障法律意識,并能依法維護自己的社會保障權利和履行社會保障義務。(2)各級政府及其職能機構應嚴格守法,打造貫徹執(zhí)行法律的社會環(huán)境,推動農村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。(3)政府履行農村社會保障職能的各機構嚴格執(zhí)法,做到執(zhí)法必嚴,違法必究。對拒不繳納法定的社會保障費、拒不履行支付社會保障金義務、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保障基金的行為人, 應當依法追究其行政責任、民事責任和刑事責任。(4)創(chuàng)新法律監(jiān)督的制度、方法與途徑,強化對社會保障的法律監(jiān)督。要把國家監(jiān)督與社會監(jiān)督相結合,建立對社會保障的管理機構、經(jīng)辦機構、其他服務機構以及監(jiān)管機構的全面監(jiān)督制度,拓寬當事人以及人民群眾監(jiān)督的途徑和渠道,采取簡便易行、靈活多樣的信息溝通方式。例如,設立對社會保障事項進行檢舉、控告、申訴的電話專線與網(wǎng)絡郵箱,專門受理社會保障方面的爭議與投訴;建立縣、鄉(xiāng)、村分級定期公示的制度,把社會保障的實施情況作為政務、財務公開的重要內容,建立農民參與監(jiān)督和民主管理的長效機制,保證農民的知情權和監(jiān)督權;建立社會保障糾紛的首問責任制與責任追究制。[4]

    (三)注重落實各項配套措施,建立高效的農村社會保障工作制度和體系。

    (1)建立政府責任機制,強化政府的規(guī)劃、引導和管理職能。實行全省統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范和管理,建立有效的引導機制;積極引導社會各界投入農村社會保障事業(yè)的建設;切實解決重點人群的社會保障問題;進一步重視農村社會保障工作的管理與服務,提高效率和服務水平。(2)加強農村社會保障的檔案管理和信息化建設。建立現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡系統(tǒng),建立健全各種專業(yè)分析預測預警機制,采用先進的管理手段,提高資源調度工作能力。(3)本著精簡、效能的原則,切實落實經(jīng)辦機構的人員編制和經(jīng)費,加強基層管理機構和服務網(wǎng)絡的建設,全面提高經(jīng)辦能力和水平。

    (四)改革現(xiàn)行的法律服務體系和司法救濟制度,強化農村社會保障糾紛的救濟制度。

    1.加強對農民解決糾紛的法律援助和律師協(xié)助。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設,適當提高司法所工作人員的待遇,鼓勵并督促他們?yōu)檗r民提供更多的法律服務。擴大法律援助的范圍,將農村社會保障爭議納入其中,增加相應的必要投入。

    2.簡化基層法院及其法庭的辦案程序,改變坐庭審案的辦法。

    3.適當調整基層人民法院的人員安排,充實民事法庭的法官隊伍,提高勞動和社會保障案件的審理速度與質量,使當事人的合法權益受到不法傷害時能夠及時獲得有力的司法保護。

    4.在不違反法律的前提下,法官可以行使自由裁量權,對農村社會保障案件(尤其是社會保障的行政訴訟案件),恰當運用舉證責任倒置的證據(jù)規(guī)則,以緩解農民舉證的困難。[5]

    三、結論

    當前,我國的有關法律制度,仍然存在著不少的缺陷,影響了社會保障應有功能的體現(xiàn)與發(fā)揮,也難以適應我國建設新農村、創(chuàng)建和諧社會的客觀要求,亟需不斷創(chuàng)新。農村社會保障的法制創(chuàng)新,要從完善立法、嚴格執(zhí)法、強化權利救濟、健全工作制度等方面,統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進。這項艱巨、復雜而長期的系統(tǒng)工程,是創(chuàng)建和諧社會的必然要求與重要保障,對于國家的長治久安、社會的不斷進步,具有重大而深遠的意義。

    參考文獻

    [1]參見程艷,和諧社會視野下我國社會保障制度的完善[J],政治與法律,2007(2)

    [2]參見楊玉華,安徽金寨縣“試水”城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療遭遇尷尬[N],經(jīng)濟參考報,2007-01-15(4)

    [3]屈鳳麗,安徽嚴管“新農合”[N],合肥晚報,2007-10-23(3),

    [4]中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[N],人民日報2006-10-19(1)

    [5]賈俊玲,加強農村社會保障法制建設,http://www,cnss,cn/xyzx/tjdd/200709/t2007 0929_161078,htm

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