行政不作為納入國家賠償范圍的立法建議

王　磊

摘要 本文從一個具體案件引發(fā)的思考出發(fā),分析了行政不作為的危害、成因,對其應(yīng)納入到國家賠償范圍進行了必要性、可行性分析,并在此基礎(chǔ)上提出了對《國家賠償法》修正案的修改建議。

關(guān)鍵詞 行政不作為 國家賠償 立法建議

中圖分類號:D922.1文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-213-01

現(xiàn)行的《國家賠償法》沒有明確規(guī)定行政機關(guān)對于行政不作為造成公民的人身財產(chǎn)權(quán)利損失是否應(yīng)該承擔(dān)國家賠償責(zé)任,已公布的《中華人民共和國國家賠償法修正案(草案)》征求意見稿亦沒有將其考慮進去。

一、一個行政不作為案件引發(fā)的思考

四川閬中普通農(nóng)民李茂潤狀告公安局行政不作為而導(dǎo)致身體受到傷害的行政訴訟歷經(jīng)波折,于2001年7月終于迎來了最高人民法院針對此案作出的批復(fù)“由于公安機關(guān)不履行法定行政職責(zé),致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。”依靠這一批復(fù),他贏得了官司,最終得到了一個說法,但也為此付出了三年的漫長等待和巨大的代價,由昔日當(dāng)?shù)厥赘坏饺缃駧缀鮾A家蕩產(chǎn),疾病纏身。李茂潤案雖然只是一個個案,但卻是這一社會現(xiàn)象的一個縮影。

二、行政不作為納入國家賠償?shù)谋匾院涂尚行?/p>

(一)行政不作為對公民權(quán)益侵害的原因分析

近年來,國內(nèi)在環(huán)境、食品、工礦、醫(yī)藥等領(lǐng)域內(nèi)安全事故頻頻發(fā)生,相當(dāng)一部分事故暴露了政府相關(guān)部門在履行職責(zé)方面的失職,究其實質(zhì)就是行政不作為,嚴(yán)重侵害了公民的權(quán)益,分析其原因,是多方面的:

1.立法層次上主要是相關(guān)法律不完善,不嚴(yán)密,責(zé)任規(guī)定不明確。

2.執(zhí)法層次上主要是政府相關(guān)部門多頭管理、職責(zé)交叉,結(jié)果誰都管誰也不管。

3.監(jiān)管方面主要是對不作為監(jiān)管不力,很少有人為此受到追究。

在這些原因中,立法不完善、不嚴(yán)密、不明確恐怕是主要因素,尤其是我國現(xiàn)行《國家賠償法》沒有明確界定行政不作為致?lián)p要承擔(dān)賠償責(zé)任,使得一些行政機關(guān)沒有壓力感責(zé)任感,“作為”意識淡薄,這也是近些年行政“不作為”激化矛盾,影響社會和諧與穩(wěn)定的重要原因之一。

(二)域外相關(guān)立法經(jīng)驗借鑒

針對行政不作為的國家賠償責(zé)任,域外相關(guān)國家和地區(qū)已有成熟的經(jīng)驗可供我們立法借鑒。如我國臺灣地區(qū)“國家賠償”責(zé)任范圍就包含了行政不作為這種情形,即“公務(wù)員怠于履行職務(wù),致公民權(quán)益遭受損害”屬于國家賠償范圍。①在德國行政機關(guān)及其工作人員因履行職務(wù)侵害行政相對人利益需承擔(dān)國家賠償責(zé)任的情形就包括行政不作為。②美國《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》也將行政不作為納入到侵權(quán)賠償范圍。③

(三)我國行政不作為應(yīng)該賠償?shù)默F(xiàn)實法律依據(jù)

1.憲法規(guī)定:我國《憲法》第四十一條的規(guī)定,從憲法層次體現(xiàn)了只要是國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)益,國家就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任,從而體現(xiàn)了無論是行政作為還是不作為都要納入到國家賠償范圍的憲法思想。

2.法律規(guī)定:《行政訴訟法》第十一條也規(guī)定了對行政機關(guān)不履行法定職責(zé)而侵害公民權(quán)益的,公民、法人或其他組織可對這一具體行政行為提起訴訟,從法律程序上開辟了一種話語途徑。

3.司法解釋規(guī)定:最高人民法院法釋[2001]23號,也在公安機關(guān)不履行法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任上進行了突破,在某種程度上緩解了部分社會矛盾。

(四)行政行為不作為應(yīng)該納入國家賠償?shù)姆ɡ矸治?/p>

如約翰.密爾所說,“凡顯系一個義務(wù)上當(dāng)做的事而他不做時,就可要求他對社會負(fù)責(zé),這是正當(dāng)?shù)摹?。④因此從法理角度分?行政不作為致?lián)p亦應(yīng)該納入國家賠償?shù)姆秶?國行政機關(guān)作為權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),履行職責(zé)是國家法律規(guī)定的義務(wù),是我們維護社會發(fā)展與穩(wěn)定,創(chuàng)建和諧社會的保障。行政機關(guān)放棄職責(zé),就意味著違法,不光相關(guān)責(zé)任人要得到相應(yīng)的懲處,而且由于不作為而導(dǎo)致公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭到損失,行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

三、對國家賠償法修正案的修改建議

(一)建議案內(nèi)容

從以上對該問題的分析中可以看出,在《中華人民共和國國家賠償法修正案(草案)》中將行政不作為納入到國家賠償范圍是必要的也是可行的,可以考慮在修正案中增加以下內(nèi)容:

行政機關(guān)及其工作人員怠于履行職責(zé),直接致使行政相對人合法權(quán)益遭受損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任;其怠于履行職責(zé)是致害的間接原因或損害擴大的原因的,國家負(fù)補充賠償責(zé)任。

(二)對建議內(nèi)容的說明

1.行政不作為要承擔(dān)國家賠償責(zé)任,需滿足兩個條件:一是客觀上由于怠于履行職責(zé)侵害了行政相對人的合法利益;二是主觀上要有過錯,即故意或過失。

2.在侵權(quán)的因果關(guān)系復(fù)雜,行政不作為是損害形成的間接原因或擴大原因的情況下,國家要承擔(dān)補充賠償責(zé)任,受害人首先應(yīng)向直接致害人索賠,只有在第三人無賠償能力的情況下,國家才加入賠償。

3.在實踐中確定賠償責(zé)任時,要充分考慮怠于履行法定職責(zé)在致使公民、法人、其他組織合法權(quán)益受損中的作用,受損者個人是否采取了有效措施,行政機關(guān)防止損害發(fā)生的能力等。

注釋:

①行政不作為賠償之我見.http://www.studa.net/xingzhengfa/060622/10482418.html.

②③馬懷德主編.國家賠償問題研究.法律出版社.2006年版.第116頁,第126頁.

④[英]約翰.密爾.論自由.商務(wù)印書館.1982年版.第11頁.