鄭永年：重塑縣政

汪　偉

縣和中央政府之間沒有關(guān)系，產(chǎn)生了很多惡果，如果縣繼續(xù)邊緣化，問題會越來越嚴(yán)重。它們治理得如何，關(guān)系到民眾對國家和中央政權(quán)的認(rèn)同。

編者按：“鄧玉嬌案”帶來的思考是多方面的。新加坡國立大學(xué)東亞研究中心主任鄭永年教授反思了中國基層治理的缺陷，上海師范大學(xué)蕭功秦教授解讀了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的政治影響及其在構(gòu)建公民社會時可能發(fā)揮的作用。在政治學(xué)者看來，“鄧玉嬌案”的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了鄧玉嬌本人與巴東縣，而蘊(yùn)含著轉(zhuǎn)型期中國的許多時代秘密。

“鄧玉嬌案”中最讓我們擔(dān)心的不是一個女孩與官員的對抗，而是更普遍的官與民、錢與民之間的沖突。這個案子中，我們可以看到，錢和官是一體的，而應(yīng)該由政府保證的公平和正義，有一個艱難的尋求過程。

為什么中國有些地方的基層社會竟然會陷入這樣的局面？我認(rèn)為主要的原因有兩個，一是社會解體，二是縣政的衰敗。

20多年來，中國最醒目的一個現(xiàn)象是社會解體。傳統(tǒng)的中國社會，縣以下是自治的，由鄉(xiāng)村紳士凝聚起一個共同體，有經(jīng)濟(jì)、社會和自衛(wèi)的功能，這種形式持續(xù)了幾千年，不能說沒有效率。1949年以后，這種自然的、自治的共同體被打破了，家族在鄉(xiāng)村的影響力被取消了，轉(zhuǎn)而用人民公社這種行政建制的地方共同體來重建共同體。改革開放之后，這個共同體也解體了。解體的原因之一是因為人口流動了，農(nóng)村的衰敗是不可避免的事情，在全世界范圍內(nèi)都是如此，農(nóng)村的衰敗是現(xiàn)代化的一部分。但根據(jù)西方的經(jīng)驗，在這種不可避免的衰敗發(fā)生的同時，國家應(yīng)該花力氣來重建共同體。二元體制下的共同體崩潰了，就要用公民來重建共同體。工業(yè)化和城市化帶來了人口流動，國家保證你只要有公民權(quán)，就能得到政府提供的社會保障和各種服務(wù)，以及社會上的各種NGO組織提供的幫助。但事實是，這20年來流出農(nóng)村的農(nóng)民并沒有得到“保護(hù)”，政府甚至不容許他們組織起來。我認(rèn)為，現(xiàn)在的中國的危險在于權(quán)力和資本走到了一起，比單純的資本的力量要大很多，這是一種資本極權(quán)主義。在政治極權(quán)主義時代實行的是計劃經(jīng)濟(jì)，政府和國民之間有一種隱性契約，只給你很低的工資，但是也要提供給你一套保障和福利制度，雖然這種保障也只是低水平的。但在資本極權(quán)主義的情形下，沒有任何契約關(guān)系。這個社會里，個體都是原子化的、沒有組織的，一旦發(fā)生沖突，就只能訴諸暴力。這是非常危險的現(xiàn)象。而有些地方縣政的衰敗更加劇了這種危險。

在過去的幾千年中，縣是中國傳統(tǒng)政治中最基本、最重要的治理單位，1949年以后也不例外。但80年代開始進(jìn)行干部任免制度改革以來，干部選拔制度從黨內(nèi)任命、下管兩級，中組部管到省級和地市級，改成下管一級，基層官員只需要對他上一級的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不需要對中央政府負(fù)責(zé)，這樣，縣這個中國最重要的地方治理單位，在政權(quán)系統(tǒng)里就被邊緣化了，縣級官員的行為和中央政府的意圖就容易發(fā)生沖突。在形容歐洲封建制度的時候，有一句話叫“我的主人的主人不是我的主人”，現(xiàn)在中國典型地表現(xiàn)出這個現(xiàn)象，縣級政權(quán)和中央政權(quán)失去了直接聯(lián)系。

縣和中央政府之間沒有關(guān)系，產(chǎn)生了很多惡果，如果縣繼續(xù)邊緣化，問題會越來越嚴(yán)重。中國的縣很大，比很多小國家的地域還要大。它們治理得如何，關(guān)系到民眾對國家和中央政權(quán)的認(rèn)同。

我認(rèn)為，中國政府應(yīng)該明確將縣作為中國政治結(jié)構(gòu)中最重要的層面，而一定程度地虛化省的地位，這就是所謂“虛省實縣”。為了使省虛化，可以考慮設(shè)立更多的直轄市制度；為了使縣實起來，要讓縣級政府與民眾建立起有機(jī)聯(lián)系，對人大制度做根本的變革，實現(xiàn)縣人大代表直選，讓他們代表民眾來監(jiān)督官員。至于行政官員的產(chǎn)生，則可以試行選拔與選舉結(jié)合的方法：也即在黨內(nèi)選拔出若干縣長候選人，再由公眾從中選舉縣長人選。這個制度的前提是選拔必須是黨內(nèi)用民主方式選拔，不能由個別人說了算。

在設(shè)計縣一級的政治制度的時候，建議考慮黨政合一。由選拔和選舉所產(chǎn)生的縣長，中央政府應(yīng)該有個像黃埔軍校那樣的機(jī)構(gòu)，不斷地培訓(xùn)他們，讓他們和中央政府建立起直接的聯(lián)系。

縣政的改革，其意義將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出縣的范圍。在中國的政治改革政區(qū)序列中，中央和省一級的改革非常困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改革的重要程度有限。因此我認(rèn)為，中國政治改革的唯一辦法是從改革縣政做起?！?/p>