淺析政府在天然氣定價(jià)機(jī)制改革中的角色轉(zhuǎn)變

郭 英 高琨翔 趙蜀蓉

摘要:天然氣作為高效的清潔能源,成為世界改善環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最佳選擇,大力發(fā)展天然氣能源將作為我國(guó)改變能源結(jié)構(gòu)的重要途徑之一。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了能源價(jià)格改革的基本取向是市場(chǎng)化定價(jià),天然氣定價(jià)機(jī)制研究問(wèn)題是關(guān)鍵。天然氣定價(jià)應(yīng)由原來(lái)的政府指導(dǎo)價(jià)格管理模式逐步轉(zhuǎn)變,最終達(dá)到開(kāi)放天然氣價(jià)格,由政府管制轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化定價(jià)。文章從我國(guó)天然氣價(jià)格的現(xiàn)狀和發(fā)展出發(fā),分析在天然氣價(jià)格機(jī)制改革中政府發(fā)揮的重要作用及角色的轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞:天然氣價(jià)格;改革;政府角色

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展,但是為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源動(dòng)力卻極度緊缺。在國(guó)際石油價(jià)格節(jié)節(jié)攀升的形勢(shì)之下,我國(guó)的能源危機(jī)越發(fā)嚴(yán)重。隨著國(guó)家對(duì)能源需求的不斷增長(zhǎng),天然氣的發(fā)展將對(duì)優(yōu)化我國(guó)的能源結(jié)構(gòu),有效解決能源供應(yīng)安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。緩解天然氣供需矛盾,優(yōu)化天然氣使用結(jié)構(gòu),調(diào)控天然氣消費(fèi)總量,力爭(zhēng)供需總量基本平衡,推動(dòng)資源、市場(chǎng)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。供需總量基本平衡的關(guān)鍵是合理的天然氣定價(jià)機(jī)制和價(jià)格體系。

一、國(guó)內(nèi)天然氣定價(jià)機(jī)制現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

我國(guó)天然氣大規(guī)模應(yīng)用是從西氣東輸開(kāi)始的,2004年西氣東輸進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營(yíng),標(biāo)志著我國(guó)天然氣市場(chǎng)由啟動(dòng)期進(jìn)入發(fā)展期。隨著我國(guó)天然氣民用市場(chǎng)的發(fā)展,天然氣消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了質(zhì)的變化,目前城市居民用氣在天然氣消費(fèi)中的比例接近30%,超過(guò)了工業(yè)燃料和天然氣發(fā)電用氣,僅次于化工用氣。城市天然氣市場(chǎng)的快速發(fā)展,為天然氣的市場(chǎng)化奠定了基礎(chǔ),天然氣開(kāi)始成為一種普通的消費(fèi)商品。

天然氣價(jià)格對(duì)資源、市場(chǎng)的雙重影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,較低的天然氣價(jià)格不利于天然氣的節(jié)約利用,不利于發(fā)揮清潔能源的最大價(jià)值;由于我國(guó)地質(zhì)條件相對(duì)較差,開(kāi)發(fā)成本不斷增加,如果市場(chǎng)價(jià)格太低,勘探開(kāi)發(fā)會(huì)受到限制,會(huì)出現(xiàn)資源量增加,而產(chǎn)量增長(zhǎng)慢的局面。第二,天然氣價(jià)格與相關(guān)可替代能源的比價(jià)關(guān)系不合理,不利于天然氣的開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)的發(fā)展。因此,理順天然氣供求關(guān)系,建立合理的價(jià)格體系,天然氣價(jià)格應(yīng)與市場(chǎng)接軌。

二、國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)的特點(diǎn)

第一,國(guó)內(nèi)天然氣需求迅速增加,供應(yīng)持續(xù)緊缺。1998-2005年,我國(guó)天然氣消費(fèi)量年平均增長(zhǎng)20多億立方米,增長(zhǎng)率接近10%,2005年我國(guó)天然氣消費(fèi)量達(dá)到479億立方米。據(jù)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展油氣資源戰(zhàn)略研究報(bào)告預(yù)測(cè),2010年國(guó)內(nèi)天然氣需求量為1200億立方米,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)830億立方米,缺口370億立方米;2020年國(guó)內(nèi)天然氣需求將達(dá)到2000億立方米,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)1100億立方米,缺口900億立方米,對(duì)外依存度將超過(guò)45%(見(jiàn)圖1)。

圖1我國(guó)的天然氣供需狀況和缺口

(億立方米)

今后20年將是我國(guó)天然氣市場(chǎng)發(fā)展最為迅速的時(shí)期,國(guó)內(nèi)天然氣需求年均增長(zhǎng)率將超過(guò)15%。

第二,國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格與國(guó)際價(jià)格確實(shí)存在一定的差距。目前國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格明顯低于其它可替代能源的價(jià)格,按熱值當(dāng)量測(cè)算,目前天然氣價(jià)格僅為原油價(jià)格的30%左右,而成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家天然氣與原油比價(jià)通常在0.84-1.21。但也有專家指出,我國(guó)的天然氣低價(jià)策略正是國(guó)際通行的培育消費(fèi)市場(chǎng)的方法,但是當(dāng)天然氣市場(chǎng)發(fā)展到一定的階段,低價(jià)就不再有利于市場(chǎng)的發(fā)展。

第三,國(guó)內(nèi)天然氣供需并未完全市場(chǎng)化,消費(fèi)者對(duì)價(jià)格的承受能力較弱。國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)價(jià)格的承受能力較弱,因此不能簡(jiǎn)單地把天然氣價(jià)格與國(guó)際接軌。目前我國(guó)天然氣的使用規(guī)模還十分有限,天然氣價(jià)格的上漲,將對(duì)各行各業(yè)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。有的專家指出當(dāng)價(jià)格不能反映資源稀缺和環(huán)境成本時(shí),天然氣需求出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)的背后一定存在低效消費(fèi)。居民用氣負(fù)擔(dān)與收入有關(guān),一個(gè)有效的天然氣價(jià)格機(jī)制應(yīng)當(dāng)考慮居民的用氣負(fù)擔(dān),政府可以對(duì)需要補(bǔ)貼的群體進(jìn)行直接補(bǔ)貼。不加區(qū)分的低價(jià)格會(huì)增加供需總量基本平衡的難度。目前國(guó)內(nèi)的天然氣產(chǎn)業(yè)并未完全市場(chǎng)化,幾大能源企業(yè)占據(jù)了超過(guò)80%的國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)份額,價(jià)格變動(dòng)很容易變引起少數(shù)企業(yè)的暴利。供氣方缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和降低價(jià)格的動(dòng)機(jī),而天然氣用戶基本置身于買(mǎi)方市場(chǎng),處于被動(dòng)地位。因此,實(shí)現(xiàn)對(duì)賣(mài)方企業(yè)的有效監(jiān)管將是價(jià)格改革的重點(diǎn)(見(jiàn)圖2)。

圖2我國(guó)天然氣主要生產(chǎn)企業(yè)所占

市場(chǎng)份額情況

三、促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,價(jià)格機(jī)制改革是關(guān)鍵

(一)影響天然氣定價(jià)的主要因素分析

1、天然氣開(kāi)采成本。天然氣開(kāi)采成本是制定氣價(jià)的基礎(chǔ),它包括勘探開(kāi)發(fā)的先期投資和生產(chǎn)操作經(jīng)費(fèi)。價(jià)格制定中,不僅應(yīng)高于開(kāi)采成本,還應(yīng)考慮合理利潤(rùn)因素。在自由競(jìng)爭(zhēng)情況下,一般應(yīng)獲取社會(huì)平均利潤(rùn),而且要注意價(jià)格中的超額利潤(rùn)。

2、管輸運(yùn)營(yíng)成本。天然氣的管輸運(yùn)營(yíng)成本是氣價(jià)的重要組成部分。連接生產(chǎn)商與用戶的管道運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)成本的高低直接影響著天然氣的城市門(mén)站價(jià)格的高低。

3、可替代能源的價(jià)格。天然氣用于燃料方面的替代能源主要為煤炭,它與原油、成品油、煤炭等也具有相互替代作用。與替代能源掛鉤,使其保持合理的比價(jià)關(guān)系。天然氣與其他能源的比價(jià)關(guān)系刺激著天然氣與其他能源工業(yè)的發(fā)展,刺激著世界各國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷變化。

4、市場(chǎng)供求關(guān)系。天然氣的市場(chǎng)供求關(guān)系是制定天然氣價(jià)格的關(guān)鍵因素。天然氣作為一種商品,與其他工業(yè)產(chǎn)品一樣,其價(jià)格隨供求關(guān)系的變化而變化。天然氣儲(chǔ)量會(huì)影響到天然氣供應(yīng)量從而影響到天然氣價(jià)格,反之,天然氣價(jià)格的高低也會(huì)反作用影響到天然氣的需求量。

5、國(guó)家政策與稅收政策。國(guó)家政策與稅收政策是制定氣價(jià)的又一重要因素。能源是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),能源問(wèn)題歷來(lái)都帶有濃厚政治和經(jīng)濟(jì)色彩。隨著天然氣在世界能源消費(fèi)中的比重逐年增強(qiáng),世界各國(guó)尤其是天然氣生產(chǎn)國(guó)對(duì)天然氣的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)日益重視,為維護(hù)各國(guó)的利益,制定了許許多多的天然氣政策。其中,價(jià)格與稅收政策直接影響天然氣價(jià)格的制定。

6、其他因素。影響天然氣價(jià)格的因素還有很多,如氣田開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)性、世界政治風(fēng)云的變幻等等。

圖3影響天然氣定價(jià)的各主要因素

關(guān)系分析圖

(二)天然氣定價(jià)應(yīng)遵循的原則

1、油氣等熱值等價(jià)原則。從生產(chǎn)角度講,在油氣的勘探開(kāi)發(fā)過(guò)程中,氣田建設(shè)投資與油田建設(shè)投資基本上呈等比關(guān)系。原油與天然氣在投入上的共同點(diǎn),要求油價(jià)與氣價(jià)應(yīng)保持一定的合理價(jià)格比。從用戶角度講,無(wú)論用于原料還是用于燃料,可以選擇多種能源,如汽油、燃料油、煤等。選擇過(guò)程中需要考慮設(shè)備、技術(shù)、效果、環(huán)境等因素,但等熱值能源價(jià)格比是用戶選擇能源的主要參考因素之一。我國(guó)天然氣與其他替代能源比價(jià)過(guò)低是導(dǎo)致消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡、供需矛盾緊張的直接原因。從價(jià)值規(guī)律上講,價(jià)格由價(jià)值決定,價(jià)格應(yīng)與價(jià)值相符,天然氣的價(jià)值在于它能夠提供熱值,提供能量,熱值是衡量天然氣價(jià)值與價(jià)格的重要尺度。油氣等熱值等價(jià)原則正是價(jià)值規(guī)律在天然氣貿(mào)易中的具體體現(xiàn),它應(yīng)是制定天然氣價(jià)格政策所應(yīng)遵循的首要原則。

2、最終經(jīng)濟(jì)界限原則。天然氣定價(jià)的最低經(jīng)濟(jì)界限原則應(yīng)為商品天然氣的完全生產(chǎn)成本,是保證天然氣生產(chǎn)企業(yè)維持生產(chǎn)運(yùn)行的重要原則,它不僅使生產(chǎn)企業(yè)有利可圖,而且也是用戶能夠獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的天然氣供應(yīng)的保障。最低經(jīng)濟(jì)界限原則應(yīng)是制定天然氣基價(jià)的基本原則。

3、保證企業(yè)合理利潤(rùn)原則。“成本+利潤(rùn)”是世界上多數(shù)國(guó)家制定天然氣基本價(jià)格的重要方法。保證企業(yè)合理利潤(rùn)原則是我國(guó)天然氣價(jià)格體制改革的指導(dǎo)原則。調(diào)整天然氣價(jià)格,保證天然氣生產(chǎn)企業(yè)獲取一部分合理利潤(rùn),應(yīng)該是制定天然氣價(jià)格政策的出發(fā)點(diǎn)。

四、政府對(duì)天然氣價(jià)格監(jiān)管可行的相關(guān)政策

(一)天然氣供應(yīng)企業(yè)績(jī)效及天然氣價(jià)格監(jiān)管問(wèn)題

天然氣產(chǎn)品屬于公用產(chǎn)品,存在著很強(qiáng)的進(jìn)入要求,屬于典型的完全壟斷型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。同時(shí)天然氣產(chǎn)品又關(guān)系國(guó)計(jì)民生,具有相當(dāng)大的影響性,因此天然氣定價(jià)必須接受政府監(jiān)管。在政府監(jiān)管政策上,可以采取以收益為基礎(chǔ)的績(jī)效監(jiān)管,如價(jià)格上限控制和收入上限控制。這兩種績(jī)效監(jiān)管政策可以促使企業(yè)降低成本提高利潤(rùn)。價(jià)格上限控制促使企業(yè)增加銷售額從而增加收入。收入上限控制切斷了銷售和利潤(rùn)之間的聯(lián)系,促使企業(yè)更加積極地提高用戶能源效率,既保護(hù)了消費(fèi)者的利益,又刺激企業(yè)提高效益降低成本。

(二)天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革中的差別定價(jià)問(wèn)題

差別定價(jià)應(yīng)當(dāng)包括分類、分季、分步等3個(gè)定價(jià)體系。分類即保護(hù)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行按照化肥、居民、商業(yè)、供暖、工業(yè)、餐飲、賓館、飯店、車(chē)用和其他用氣等多種類型用戶區(qū)別定價(jià)。分季指的是天然氣價(jià)格在不同季節(jié)和不同用氣高峰執(zhí)行不同的價(jià)格。分步實(shí)際上就是讓市場(chǎng)逐步適應(yīng)改革,在一定程度上減緩企業(yè)在原料等成本價(jià)格上升所帶來(lái)的壓力。

(三)在天然氣價(jià)格改革中對(duì)農(nóng)民及城市低收入者的利益保護(hù)問(wèn)題

通過(guò)天然氣企業(yè)向化肥生產(chǎn)企業(yè)提供較低價(jià)格的天然氣,再通過(guò)限制化肥價(jià)格來(lái)間接保護(hù)農(nóng)民利益的做法,會(huì)鼓勵(lì)天然氣的非經(jīng)濟(jì)利用,但阻礙了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,國(guó)家應(yīng)采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段把通過(guò)流通環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼改為對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。在過(guò)渡期,可暫時(shí)保持化肥企業(yè)用氣量及氣價(jià)不變,確?；势髽I(yè)和農(nóng)民利益不受損害;天然氣價(jià)格主要受市場(chǎng)機(jī)制作用后,調(diào)整天然氣資源稅,將增加的稅收,包括提價(jià)增稅、所得增稅及資源稅增加,用于對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼,以彌補(bǔ)化肥價(jià)格上漲帶來(lái)的農(nóng)民的支出的增加。

同樣,對(duì)于城市低收入者,也應(yīng)采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段通過(guò)直接補(bǔ)貼來(lái)緩解資源或能源價(jià)格的提高給人們生活帶來(lái)的影響,從而以保證最低生活需求,而不應(yīng)該通過(guò)價(jià)格制度來(lái)補(bǔ)貼。

五、總結(jié)

順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì),天然氣定價(jià)應(yīng)改革原來(lái)的政府指導(dǎo)價(jià)格管理模式,由政府嚴(yán)格管制逐漸轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化定價(jià)。實(shí)現(xiàn)企業(yè)重視自身利益與政府關(guān)注社會(huì)效益兩者達(dá)到平衡。

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(作者單位:電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)