行政審批與行政許可的關(guān)系初探

宗 琛

摘要隨著《行政許可法》的頒布實施,非行政許可審批這一概念悄然出現(xiàn)于行政管理活動中,以期窮盡所有獨立于法定行政許可之外但確需保留的行政審批項目。此舉雖然暫時緩解了行政機關(guān)的操作難度,但同時也加劇了人們理解的混亂,使行政審批與行政許可日趨分離。本文試圖尋找行政審批與行政許可在立法與現(xiàn)實層面不相統(tǒng)一的原因,借此厘清兩者間的復雜關(guān)系。

關(guān)鍵詞行政審批 行政許可 非行政許可審批

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-213-01

伴隨著我國行政審批制度改革的逐步深化,《中華人民共和國行政許可法》作為我國行政許可領(lǐng)域重要的法律依據(jù)應運而生。然而《許可法》的調(diào)整范圍卻無法窮盡作為政府干預經(jīng)濟和社會生活必要手段的行政審批,致使實務界悄然出現(xiàn)一個令學界陌生的概念:非行政許可審批。而在理論界,行政審批也不單列為一項行政行為加以研究。那么,行政審批、行政許可及其非行政許可審批三者之間的關(guān)系應當怎樣界定呢?

國務院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組對行政審批基本含義的界定是日常判斷行政審批行為的依據(jù)。只要自然人、法人或者其他組織等相對人實施某一行為、確認特定民事關(guān)系或者取得某種資格資質(zhì)及特定民事權(quán)利能力和行為能力,必須經(jīng)過行政機關(guān)同意的,都屬于要求清理和處理的行政審批項目范圍。①因此,不管形式如何,必須經(jīng)過行政機關(guān)同意成為界定行政審批行為的實質(zhì)性要件。而所謂行政許可,依據(jù)《許可法》第二條,“行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準予其從事特定活動的行為?！?/p>

由此可見,《許可法》所稱行政許可,其內(nèi)涵小于行政審批,行政許可包含在行政審批之中,是它的一部分,特指準予申請人從事特定活動的行政審批行為。這一關(guān)系也由該法第三條佐證:有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批,不適用本法?？梢?行政許可是一種行政審批,但不是全部的行政審批,內(nèi)部行政審批行為不屬于行政許可的調(diào)整范圍。

如果對《許可法》的研讀至此結(jié)束,也許我們就會誤讀該法,至少誤讀立法者的初衷?！对S可法》第十二條列舉了行政許可的適用范圍,其中不僅包括準予從事特定活動,也包括賦予特定權(quán)利、確定資格或資質(zhì)、審定設(shè)備物品等,顯然,這一范圍突破了該法行政許可定義中所限“準予其從事特定活動”的規(guī)定,幾乎等同于行政審批。

為什么一部法律中同一概念的內(nèi)涵外延會出現(xiàn)前后不一致呢?《關(guān)于<中華人民共和國行政許可法>(草案)的說明》中寫道:“行政許可也就是通常所說的‘行政審批。”②這說明,《許可法》的立法者們原本是打算一步到位地以行政許可法規(guī)范一切行政審批活動的。甚至草案所稱行政許可也基本沿用了此前審改辦對行政審批的定義:本法所要規(guī)范的行政許可,是指行政機關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請,經(jīng)依法審查,準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)或者確立其特定主體資格、特定身份的行為(第二條)。③而“現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的行政許可包括審批、審核、批準、認可、同意、登記等不同形式”④這一表述則從形式方面再次確認了行政許可與行政審批的同一性。

從這樣的概念入手,界定出與行政審批幾無二致的行政許可適用范圍也就不足為奇了。但奇怪的是,在最終審定頒布的《許可法》中,行政許可的內(nèi)涵縮小了,而外延卻相對得以保留。實事求是的說,行政許可等同于行政審批這一思維本身確實值得商榷;作為行政審批制度改革階段性成果的《許可法》的確無法調(diào)整行政審批活動的所有領(lǐng)域環(huán)節(jié);將行政許可從法律概念上與行政審批加以區(qū)別無論在理論還是實務界均有其現(xiàn)實必要性。但是從行政許可法的實際運行狀況來看,僅從概念上作一區(qū)分而不全盤梳理,只會導致理解和操作的混亂,最終違背行政審批制度改革的初衷。

在《許可法》生效實施前兩日,國務院公布了《國務院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》⑤,共計500項?？梢娫凇对S可法》實施之初,國務院是懷著依法行政的極大誠意嚴格執(zhí)行該法第十四條相關(guān)規(guī)定,在無法律亦無行政法規(guī)可依的必要時刻,以發(fā)布決定的方式設(shè)定了此項行政許可。然而隨著時間的推移,實務部門終于對這一立法思維的操作性產(chǎn)生了懷疑。短短一個月之后,國務院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》。這是官方文件中第一次出現(xiàn)“非行政許可審批”字樣,標志著行政審批概念不再等同于行政許可。據(jù)稱,該《通知》保留的211項行政審批項目多為政府的內(nèi)部管理事項,不屬于行政許可。那么為何不直呼為內(nèi)部行政審批項目?這本就是《許可法》第三條明確規(guī)定不屬于行政許可的事項。實際上,有些項目,如“重要行業(yè)、重要領(lǐng)域、重大項目和基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度特大型企業(yè)集團(不含外商投資企業(yè))的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、專項發(fā)展建設(shè)規(guī)劃審批”,屬國家出資項目,管理者是將由國家出資興辦的企事業(yè)單位。作為產(chǎn)權(quán)人,對其行使審批權(quán)而非一般的行政許可乃是所有權(quán)賦予的職能。另有些項目,如“(流動人口)暫住證核發(fā)”,顯然不屬于行政機關(guān)內(nèi)部管理事項。然而,縱然符合行政許可的適用范圍要件,但由于法律依據(jù)位階過低,不符合《許可法》對行政許可設(shè)定主體所作的嚴格規(guī)定,也就只能暫將之列入非行政許可審批。尤為一提的是,有些項目與它的雷同變體同時存在于兩邊的文本中,如500項中的“電力建設(shè)基金投資項目審批”與211項中的“資源綜合利用企業(yè)(含電廠)認定”,不一而足。這種大有精簡空間的重疊說明,有些非行政許可審批確有必要提高法律位階上升為行政許可的,而有些行政許可也許只是一種冗余的審批,可以考慮徹底摒除。

注釋:

①國務院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組:《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》(國審發(fā)[2001]).

②③④楊景宇2002年8月23日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上所作的《關(guān)于<中華人民共和國行政許可法>(草案)的說明》.

⑤《行政許可法》(草案)規(guī)定,經(jīng)登記確認特定民事權(quán)利義務關(guān)系、特定事實的,不適于本法。因此婚姻登記等不在此列。