淺析如何完善環(huán)境行政復(fù)議制度

周玉華　馬麗莉

摘要近幾年環(huán)境案件呈現(xiàn)出了水污染趨勢(shì)惡化、大氣污染嚴(yán)重、突發(fā)性的環(huán)境事故增多、環(huán)境群體性事件迅速增加等特點(diǎn)。環(huán)境行政復(fù)議制度作為公民權(quán)利救濟(jì)和行政糾紛化解的一種重要機(jī)制發(fā)揮了巨大的作用。但是近些年來(lái)環(huán)境復(fù)議制度又出現(xiàn)了新的問(wèn)題亟待解決。本文分析了環(huán)境行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題和原因,并提出具體解決措施,旨在為建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)更好的服務(wù)。

關(guān)鍵詞行政復(fù)議 環(huán)境行政復(fù)議制度 行政主體

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-053-02

根據(jù)行政復(fù)議的基本含義,并結(jié)合環(huán)境管理工作的實(shí)際,環(huán)境行政復(fù)議是指法律規(guī)定的行政主體根據(jù)環(huán)境行政相對(duì)人的申請(qǐng),依據(jù)法定程序?qū)σ馉?zhēng)議的具體環(huán)境行政行為進(jìn)行審查并作出相應(yīng)復(fù)議決定的活動(dòng),是行政復(fù)議在環(huán)境管理領(lǐng)域的具體化。近三年來(lái),環(huán)境行政復(fù)議案件的數(shù)量呈迅速上升的趨勢(shì),2006年一年辦理的環(huán)境行政復(fù)議案件數(shù)量相當(dāng)于2004年前7年的總和,2007年又比2006年增長(zhǎng)1倍,2008年又比2007年增長(zhǎng)了63%。除數(shù)量增加外,群體性的復(fù)議案件也在增多,復(fù)議的請(qǐng)求正在向多樣化轉(zhuǎn)變,疑難案件、復(fù)雜案件增多,調(diào)解工作難度也在加大。為在新的形勢(shì)下能夠進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在環(huán)境案件之中的作用,建設(shè)文明的生態(tài)環(huán)境,增強(qiáng)《行政復(fù)議法》的可操作性,2008年12月30日,國(guó)家環(huán)境保護(hù)部公布《環(huán)境行政復(fù)議辦法》,對(duì)2006年的《環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴辦法》做了重大調(diào)整。但是,環(huán)境行政復(fù)議法律制度仍然存在著一些問(wèn)題。

一、環(huán)境行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題及原因

第一,環(huán)境行政復(fù)議制度的公信力較低。由于我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度是在二十世紀(jì)九十年代為配合行政訴訟的需要應(yīng)運(yùn)而生的,所以它先天就存在著自然公正性缺乏的特點(diǎn)。根據(jù)《行政復(fù)議法》的第12條至第15條關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的規(guī)定可知行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般是指作出具體行政行為的本級(jí)人民政府或上一級(jí)主管部門,但是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)總是隸屬于某一級(jí)的人民政府或者上一級(jí)的主管部門,因?yàn)樗鼪](méi)有獨(dú)立的地位,也沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán),雖然行政復(fù)議不收費(fèi)時(shí)效短,但這種處理方式天然存在著“官官相護(hù)”、透明度差的體制缺陷,在當(dāng)事人面前的公信力度大大降低,多數(shù)情況根本沒(méi)有解決糾紛,環(huán)境行政復(fù)議案件亦是如此。

第二,環(huán)境行政復(fù)議案件的工作人員業(yè)務(wù)知識(shí)不夠扎實(shí),專業(yè)化程度不高?！缎姓?fù)議法》對(duì)于行政復(fù)議案件的范圍、管轄、受理程序、法律責(zé)任等有著詳細(xì)的規(guī)定,但是卻沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議的工作人員提出具體的要求,因?yàn)樾姓?fù)議機(jī)關(guān)主要是一些行政機(jī)關(guān),政府部門,這些人員擁有本行業(yè)的基礎(chǔ)知識(shí),但是他們卻缺乏專業(yè)的法律素養(yǎng)?，F(xiàn)在很多城市的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都面臨著行政復(fù)議專職人員短缺、素質(zhì)不高、人員流動(dòng)性大等問(wèn)題,有的面臨著經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題,這些問(wèn)題使得一些地方行政復(fù)議案件無(wú)人辦理、不愿辦理、辦案質(zhì)量不高的問(wèn)題出現(xiàn),這導(dǎo)致行政復(fù)議法律制度在百姓心中信任感大大減低。環(huán)境管理工作涉及的科學(xué)技術(shù)問(wèn)題往往很具體、很專業(yè)。例如,環(huán)境保護(hù)部門處理一起污染事故并作出相應(yīng)處罰,在由此引起的復(fù)議機(jī)關(guān)將會(huì)面臨許多諸如認(rèn)定污染性質(zhì)、危害結(jié)果等的專業(yè)技術(shù)性問(wèn)題,這就不僅需要一定監(jiān)測(cè)化驗(yàn)儀器和分析技術(shù),在確認(rèn)其機(jī)理和因果關(guān)系方面,還要牽涉生物、化學(xué)、毒理等多種學(xué)科的專業(yè)知識(shí),其技術(shù)性十分復(fù)雜。這無(wú)疑增加了環(huán)境行政復(fù)議的復(fù)雜性,客觀上要求復(fù)議人員熟悉和了解多方面的知識(shí),在處理復(fù)議案件時(shí)不僅要依據(jù)環(huán)境法律規(guī)范,而且還要符合環(huán)境科學(xué)的客觀規(guī)律。

第三,環(huán)境行政復(fù)議案件的程序性問(wèn)題也是爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)。程序是保證依法行政的前提條件,也是區(qū)別法制管理與簡(jiǎn)單行政手段干預(yù)的顯著標(biāo)志之一。根據(jù)《行政復(fù)議法》第31條規(guī)定,行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。由于環(huán)境行政復(fù)議案件的受案范圍廣泛、難易程度不同,六十日的行政復(fù)議期限的規(guī)定對(duì)于一些事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的案件來(lái)說(shuō),還是顯得有點(diǎn)長(zhǎng)。這樣不能使問(wèn)題很好的解決,會(huì)使當(dāng)事人覺(jué)得行政機(jī)關(guān)辦案效率低下,再加上行政復(fù)議案件本身在當(dāng)事人面前的公信力度較差,如果案件所涉金額較小,那么當(dāng)事人很可能就放棄采用環(huán)境行政復(fù)議這一方式對(duì)自身的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì),也會(huì)使當(dāng)事人對(duì)環(huán)境行政復(fù)議產(chǎn)生惡意感。

二、環(huán)境行政復(fù)議制度完善的具體措施

環(huán)境行政復(fù)議制度的宗旨是用一種為民、便民、利民的行政手段救濟(jì)當(dāng)事人的合法環(huán)境權(quán)益、化解環(huán)境行政糾紛。環(huán)境行政復(fù)議制度施行的好與壞直接關(guān)系到公民對(duì)行政主體的信任程度,所以完善好環(huán)境行政復(fù)議制度是建設(shè)法治政府和生態(tài)文明社會(huì)的重要方面。環(huán)境行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題需要在立法和執(zhí)法兩方面進(jìn)行完善。

第一,應(yīng)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的環(huán)境行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。美國(guó)設(shè)有行政復(fù)議委員會(huì),英國(guó)設(shè)有行政裁判所,還有很多國(guó)家都設(shè)有獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu),但是中國(guó)目前還沒(méi)有,正是因?yàn)榄h(huán)境行政機(jī)關(guān)欠缺獨(dú)立性,才使得環(huán)境行政復(fù)議案件的公正性較低,所以我國(guó)也應(yīng)該建立獨(dú)立的環(huán)境行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。這并不是一個(gè)常設(shè)的機(jī)構(gòu),是臨時(shí)組建的,機(jī)構(gòu)的成員可以由環(huán)境保護(hù)部門的工作人員、資深律師、高校教師、行業(yè)學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等組成。這些人員都是流動(dòng)的,每一起環(huán)境行政復(fù)議案件可以臨時(shí)抽調(diào)這些成員中的一部分來(lái)審理,這樣可以在一定程度上保證環(huán)境行政復(fù)議案件的公正性、民主性、科學(xué)性。筆者認(rèn)為,應(yīng)該在縣級(jí)以上的人民政府設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì),在行政復(fù)議委員會(huì)之中設(shè)立環(huán)境行政復(fù)議委員會(huì),它應(yīng)具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,能以自己的名義依法獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán),不受其他行政主體的非法干涉。同時(shí),各級(jí)的環(huán)境行政復(fù)議委員會(huì)之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。上級(jí)環(huán)境行政復(fù)議委員會(huì)可以對(duì)下級(jí)委員會(huì)給予必要的指導(dǎo)和幫助,還可以組織下級(jí)委員會(huì)的人員進(jìn)行培訓(xùn),但不能干涉下級(jí)委員會(huì)對(duì)復(fù)議案件的審理工作。同時(shí),還可以在國(guó)務(wù)院法制辦公室下設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一監(jiān)管全國(guó)的復(fù)議人員,負(fù)責(zé)復(fù)議人員的工資待遇、獎(jiǎng)懲、任免及培訓(xùn)等事項(xiàng)。另外,獨(dú)立的環(huán)境行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)有特定的運(yùn)行方式,可以采取案件調(diào)查權(quán)和決議權(quán)相分離的方式進(jìn)行工作。

第二,應(yīng)建立一支高素質(zhì)的環(huán)境行政復(fù)議隊(duì)伍。環(huán)境行政復(fù)議人員業(yè)務(wù)水平的高低直接關(guān)系到環(huán)境行政復(fù)議案件的公正性。到目前為止,我國(guó)并沒(méi)有一部法律法規(guī)對(duì)環(huán)境行政復(fù)議人員的任免條件及任職資格作出具體的規(guī)定,由此使得環(huán)境行政復(fù)議人員的水平良莠不齊。在各縣級(jí)以上人民政府建立了獨(dú)立的環(huán)境行政復(fù)議委員會(huì)之后,應(yīng)該配備專業(yè)的環(huán)境行政復(fù)議人員。對(duì)此,我們可以借鑒美國(guó)的做法,再結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,筆者建議,為了建成一支精干、廉潔、穩(wěn)定、高效的環(huán)境行政復(fù)議隊(duì)伍,必須要建立一套專門的選任途徑,可以訂立一整套的任職資格規(guī)定。比如,律師要求必須有十年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷,高校教師必須是副教授以上級(jí)職稱,行業(yè)學(xué)者必須在環(huán)境行政領(lǐng)域取得過(guò)一些成就等等,另外在每一起環(huán)境行政復(fù)議案件的復(fù)議委員之中設(shè)立主任一名,副主任兩名,統(tǒng)管這個(gè)案件的復(fù)議進(jìn)程,并且必須任用專業(yè)人員,比如,涉及排污超標(biāo)的案件,復(fù)議委員之中就必須有環(huán)境科學(xué)或者化學(xué)科學(xué)的專業(yè)人員,另外,每一起環(huán)境行政復(fù)議案件的復(fù)議委員必須是單數(shù),這樣有利于表決的進(jìn)行。

第三,應(yīng)建立環(huán)境行政復(fù)議案件的簡(jiǎn)易程序。我國(guó)《行政復(fù)議法》在第3條與第23條中對(duì)行政復(fù)議的審理方式做出了規(guī)定,但是這個(gè)規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng),并沒(méi)有對(duì)具體的組織形式進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。簡(jiǎn)易程序是我國(guó)多年司法工作總結(jié)的成功經(jīng)驗(yàn),而在環(huán)境行政復(fù)議領(lǐng)域卻沒(méi)有規(guī)定簡(jiǎn)易程序。筆者認(rèn)為,對(duì)于那些案件事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大、證據(jù)充分、涉案金額較小的的案件可以適用簡(jiǎn)易程序,采用獨(dú)任制的方式進(jìn)行審理,但是對(duì)于可以采用簡(jiǎn)易程序的環(huán)境行政復(fù)議案件的范圍應(yīng)具體規(guī)定,比如,可以規(guī)定環(huán)境行政處罰案件處罰金額在5000元以下、對(duì)公民處以警告、吊銷或暫扣許可證或營(yíng)業(yè)執(zhí)照等案件就可以適用簡(jiǎn)易程序。這樣不僅縮短了案件審理的時(shí)間,節(jié)省了人力物力,同時(shí)也體現(xiàn)了環(huán)境行政復(fù)議案件便民和高效的原則。

三、結(jié)論

綜上所述,環(huán)境行政復(fù)議制度雖然在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域起到了不可估量的作用,但是存在的問(wèn)題也不少,通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、建立一支高素質(zhì)的環(huán)境行政復(fù)議隊(duì)伍、建立環(huán)境行政復(fù)議案件的簡(jiǎn)易程序等措施來(lái)完善環(huán)境行政復(fù)議制度,更好的發(fā)揮行政復(fù)議在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的作用,更好的促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展,增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力,促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明、政治文明建設(shè),為構(gòu)建社會(huì)主義生態(tài)文明社會(huì)服務(wù)。

參考文獻(xiàn):

[1]周玉華主編.環(huán)境行政法學(xué).東北林業(yè)大學(xué)出版社.2002年版.

[2]劉東生.行政復(fù)議制度重構(gòu).中國(guó)政法大學(xué)博士論文.

[3]赫然.中外行政復(fù)議制度之比較.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2000(4).

[4]章志遠(yuǎn).行政復(fù)議困境的解決之道.中共長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào).2008(2).

[5]陳矯健.提高行政復(fù)議案件辦理效率的途徑略論.法制建設(shè).2008(5).