完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律思考

侯麗艷　趙亞霄　胡　蝶

[摘要]我國現(xiàn)行法律嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。中共十七屆三中全會(huì)雖然提出要完善農(nóng)村宅基地制度，依法保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，但是關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，并沒有像會(huì)前公眾預(yù)期的那樣給出明確規(guī)定。作者認(rèn)為，嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來了諸多現(xiàn)實(shí)困惑，因此，我國有必要從完善相關(guān)法律制度、賦予農(nóng)民完整的宅基地用益物權(quán)、構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及加強(qiáng)集體土地監(jiān)管等方面，建立和完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的逐步流轉(zhuǎn)制度。

[關(guān)鍵詞]宅基地；宅基地使用權(quán)；用益物權(quán)；流轉(zhuǎn)

[中圖分類號(hào)] F301.3；D922.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0461(2009)04-0039-03

一、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度概述

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用，并利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。[1]從其性質(zhì)上講，宅基地使用權(quán)是以農(nóng)民的社員身份為依托，在集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上發(fā)生的，與成員的社員權(quán)利和利益密切聯(lián)系的一項(xiàng)特殊的用益物權(quán)。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流通、轉(zhuǎn)讓。鑒于我國保護(hù)土地資源、特別是保護(hù)耕地的需要，以及宅基地與農(nóng)民生存的關(guān)系，我國對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出了嚴(yán)格限制，如《土地管理法》第62條的規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》也規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。因此，我國目前禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)，但不限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間附隨流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中，在法律允許的范圍內(nèi)宅基地使用權(quán)也常常因地上房屋的繼承、買賣、贈(zèng)與、

出租等，被附隨轉(zhuǎn)移。

二、限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困惑

1.流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，近年來農(nóng)村出現(xiàn)了大量的閑置住宅。許多房屋年深日久無人維護(hù)，毀壞后不能再行居住，又無法出賣，許多地方出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象。但是在現(xiàn)有制度下，因地上建筑物仍存在，集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)收回宅基地，導(dǎo)致大量宅基地閑置浪費(fèi)。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，近年來，東部發(fā)達(dá)地區(qū)有5%至10%的農(nóng)民在城市里購房，約有1，500萬戶左右宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)[2]。同時(shí)，隨著農(nóng)村新增人口的增加及改善住房條件的需要，新申請(qǐng)宅基地的數(shù)量逐年上升。有資料顯示，1980年以來我國平均每年有2%的農(nóng)戶自建新房，年竣工面積在4億平方米[3]。由于農(nóng)村缺乏建設(shè)規(guī)劃，亂批亂建、超標(biāo)準(zhǔn)建房的現(xiàn)象很多，村莊外圍急劇擴(kuò)張，占用了大量的集體土地，甚至將原有農(nóng)用地變?yōu)檎兀终几氐默F(xiàn)象十分嚴(yán)重。國土資源部統(tǒng)計(jì)到2006年我國耕地面積已經(jīng)減少到18.27億畝，近幾年幾乎以每年1，300多萬畝的速度遞減，其中農(nóng)村建設(shè)用地需求的增長(zhǎng)是主要原因之一，這種現(xiàn)象明顯有悖于我國保護(hù)耕地的基本國策[4]。據(jù)測(cè)算，如果實(shí)現(xiàn)對(duì)廢棄及閑置宅基地的再利用，通過對(duì)“空心村”的治理或退宅還田措施實(shí)施，可以增加有效耕地約4，000多萬畝[5]。

2.利益驅(qū)動(dòng)，隱形流轉(zhuǎn)頻繁

在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)不斷提高。在城鄉(xiāng)結(jié)合部及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)等房屋需求旺盛的地區(qū)，受向城鎮(zhèn)居民出售房屋獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益的吸引，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地下隱形市場(chǎng)悄然形成，并屢禁不止。其中最主要的流轉(zhuǎn)形式是非法買賣，主要表現(xiàn)為：一是集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間直接買賣宅基地。有些村民為了多獲得宅基地，限于“一戶一宅”相關(guān)法律規(guī)定，無法依法申請(qǐng)并獲得宅基地，需求方即向其他村民購買宅基地；二是集體經(jīng)濟(jì)組織之間買賣宅基地。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些人口相對(duì)稀少、集體土地比較富余的村莊，存在著通過規(guī)劃、整理出成片宅基地，將其出售給人口密集、集體土地稀缺的村莊作為宅基地等建設(shè)用地，以此為村集體創(chuàng)收的現(xiàn)象；三是城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，由于近年來城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的不斷攀升，城鎮(zhèn)居民的住房需求開始轉(zhuǎn)向城郊，村民便將自用住宅及宅基地出售給城鎮(zhèn)居民或外來人員，北京通州宋莊的“畫家村”并非個(gè)別現(xiàn)象。該等宅基地流轉(zhuǎn)的共同特征是相關(guān)當(dāng)事人“私下”交易，隱形流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了我國的土地管理秩序，有悖于我國的相關(guān)法律規(guī)定，不可能獲得法律的支持。

3.監(jiān)管缺位，權(quán)屬關(guān)系混亂

盡管我國在宅基地管理方面制定了一系列法律法規(guī)，對(duì)宅基地的占有、使用及審批程序等都有明確的規(guī)定，但是實(shí)踐中農(nóng)村宅基地使用權(quán)的監(jiān)管存在著明顯的缺位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多村莊不遵守或者違反宅基地審核程序的問題比較普遍，村干部代替集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地的分配權(quán)，或者不經(jīng)村民大會(huì)擅自出租或者出讓集體所有土地，與開發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)等情況均非個(gè)案。也正是土地管理部門監(jiān)管缺位，只重形式審查、重匯報(bào)，缺乏實(shí)質(zhì)實(shí)地審查，以罰代管，無形中放任了這種現(xiàn)象的擴(kuò)大化。同時(shí)，出讓房屋及宅基地使用權(quán)后，再行申請(qǐng)宅基地等現(xiàn)象也未能得到有效遏制。監(jiān)管不到位為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的隱形流轉(zhuǎn)打開了便利之門。另外，為規(guī)避監(jiān)管，雙方在宅基地轉(zhuǎn)讓后并不辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)，致使權(quán)屬關(guān)

系混亂，也為各種糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患，這對(duì)構(gòu)建安定和諧的新農(nóng)村將產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

三、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建

近年來，在城市近郊及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的隱形流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為不容忽視的現(xiàn)象，其不僅不利于我國土地資源的保護(hù)，也直接影響了我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。而現(xiàn)有法律對(duì)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制及法律規(guī)定之間的相互矛盾之處，使得實(shí)踐中在處理有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題上難以取舍[6]。鑒于此，有必要對(duì)我國現(xiàn)有制度進(jìn)行反思，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行科學(xué)的構(gòu)建，從保護(hù)農(nóng)民切身利益和實(shí)現(xiàn)公平、平等價(jià)值理念的角度出發(fā)，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

1.加快相關(guān)法律的制定和修改，完善農(nóng)民宅基地使用權(quán)的權(quán)能

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題的決定》指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！闭厥褂脵?quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，在我國新出臺(tái)的《物權(quán)法》中雖有專章規(guī)定，但內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)要，特別是有關(guān)其流轉(zhuǎn)的問題主要還是在《土地管理法》及相關(guān)配套法規(guī)中規(guī)定。這些規(guī)定缺乏對(duì)該項(xiàng)權(quán)利本身的關(guān)注，多是站在管理的視角，并且制度之間也存在著相互矛盾之處，如宅基地禁止流轉(zhuǎn)與地隨房走之間的矛盾，一戶一宅與財(cái)產(chǎn)繼承上的沖突等。因此要保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，必須打破現(xiàn)有政策和法律對(duì)農(nóng)民宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的限制和制約，有必要對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》作相應(yīng)修改，或出臺(tái)一部專門的有關(guān)宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)，允許宅基地使用權(quán)在一定條件下自由流轉(zhuǎn)。該允許流轉(zhuǎn)的一定條件主要是指，在不改變宅基地歸集體所有的性質(zhì)下，繼續(xù)堅(jiān)持“一戶一宅”的基本原則，對(duì)于因各種原因有“多宅”的農(nóng)戶或者只有一宅的農(nóng)戶只要其能證明其處分宅基地后，仍有合法的住處或者能夠獲得合法住處，即可以允許其將宅基地在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，從而保障其收益權(quán)等權(quán)能的最終實(shí)現(xiàn)。

2.完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)

首先，集體經(jīng)濟(jì)組織享有宅基地的所有權(quán)，應(yīng)嚴(yán)格遵循“公開、公平、公正”出售宅基地使用權(quán)的原則。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村的基層組織，承擔(dān)著鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)的任務(wù)，能夠有效掌握本村的土地資源狀況，了解農(nóng)民的住宅需求，因此，建立由集體經(jīng)濟(jì)組織作為出讓方、申請(qǐng)宅基地的農(nóng)民作為受讓方、政府在程序上監(jiān)管的宅基地一級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行模式，同時(shí)通過公示等方式建立全程公開制度，以避免部分村干部暗箱操作，違規(guī)取得宅基地使用權(quán)，及大量侵占耕地等現(xiàn)象。

其次，有效推行宅基地使用權(quán)清查登記制度，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”制度。對(duì)于非法取得多宅的，予以清退。同時(shí)依法劃定宅基地的邊界，符合標(biāo)準(zhǔn)的，核定宅基地使用權(quán)，頒發(fā)使用證。對(duì)于非法占用宅基地的，依法罰沒；超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的，在進(jìn)行處罰的同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行按界改建。

第三，適度提高宅基地的使用費(fèi)，建立耕地保護(hù)基金。在不改變宅基地的社員福利性質(zhì)的前提下，按照當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的緊缺狀況，有必要適度提高宅基地使用費(fèi)。這樣做一方面可以提高宅基地的使用成本，遏制浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象，另一方面可以考慮用增加的費(fèi)用建立耕地保護(hù)基金，用于鼓勵(lì)耕地的開墾與保護(hù)。

3.有步驟地建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)

首先，允許宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間有限制的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)宅基地的再利用，以適應(yīng)近年來農(nóng)村人口的變化。對(duì)此必須強(qiáng)調(diào)的是，基于我國的土地人口狀況，我國是不具備宅基地完全市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的條件的，但是有條件的流轉(zhuǎn)將是有利于實(shí)現(xiàn)我國保護(hù)土地資源基本國策的一個(gè)有效途徑，因此，允許流轉(zhuǎn)的主體主要是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，宅基地可以在農(nóng)戶之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也可以用于農(nóng)村集體企業(yè)建設(shè)，并且可以用于集體的其他規(guī)劃建設(shè)，如建造道路、退宅還田等。有限制流轉(zhuǎn)的主要目的在于，一方面使農(nóng)民手中閑置的宅基地使用價(jià)值發(fā)揮出來，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；另一方面也是更主要的動(dòng)因，則是避免對(duì)集體土地、特別是耕地的過度占用，保護(hù)我國集體土地的基本格局。

其次，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)開征增值稅?；诳s短宅基地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格差距，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，抑制不當(dāng)交易行為的考慮，有必要對(duì)宅基地使用權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)中，征收一定比例的增值稅，稅收收入返還地方財(cái)政，專項(xiàng)用于耕地的保護(hù)。

第三，建立規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)。各地政府可以由當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T牽頭，分區(qū)域建立宅基地使用權(quán)交易所，通過對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中交易主體資格的核準(zhǔn)、宅基地使用權(quán)的變更登記、及對(duì)交易價(jià)格的調(diào)控等措施，規(guī)范宅基地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)。同時(shí)，與一級(jí)市場(chǎng)形成有效銜接，杜絕農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后再行申請(qǐng)宅基地使用權(quán)等不法行為，以達(dá)成設(shè)計(jì)該制度時(shí)充分保護(hù)我國土地資源的目標(biāo)。

4.加強(qiáng)法制教育，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的監(jiān)管機(jī)制

面對(duì)日益嚴(yán)峻的土地形勢(shì)，特別是耕地資源形勢(shì)，節(jié)約用地、規(guī)范用地是必然的選擇。加強(qiáng)土地法制教育，形成取得宅基地使用權(quán)的自覺守法意識(shí)和行為習(xí)慣，構(gòu)建依法治地、用地的良好局面，是宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基本保證。

我國土地實(shí)行國家和集體所有，政府在我國土地資源管理過程中發(fā)揮著重要的作用。加強(qiáng)政府監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)建立多渠道多環(huán)節(jié)治理、規(guī)范土地市場(chǎng)的有效監(jiān)管體系：首先宅基地使用權(quán)取得的審批、流轉(zhuǎn)的監(jiān)管是政府有關(guān)部門發(fā)揮監(jiān)管作用的重要途徑。在現(xiàn)有制度下，出于保護(hù)和節(jié)約土地資源的終極目標(biāo)，有必要實(shí)行政府土地管理部門在宅基地使用權(quán)審批過程中，授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的制度，實(shí)現(xiàn)源頭上的有效監(jiān)管。目前，在有些地方推行的宅基地申請(qǐng)、審批公示制度，對(duì)規(guī)范土地管理秩序發(fā)揮了非常積極的效果。其次要實(shí)行政府對(duì)宅基地使用狀況的巡查制度，建立公開的宅基地違法立案標(biāo)準(zhǔn)，明確執(zhí)法依據(jù)。通過對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)集體土地資源的有效配置。另外，借鑒社會(huì)監(jiān)督制度，形成全方位監(jiān)督氛圍。最后，有必要將宅基地使用權(quán)的監(jiān)管狀況，納入各級(jí)政府的崗位責(zé)任目標(biāo)，通過“一票否決”，加大政府監(jiān)管的責(zé)任。

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On Improving the System on the Transfer of Usufruct of Rural Residence Base

Hou Liyan，Zhao Yaxiao，Hu Die

(Shijiazhuang University of Economics， Shijiazhuang050031， China)

Abstract： Chinas laws prohibit the transfer of the usufruct of rural residence base. The reports advanced that we should improve the system of rural residence base， protect the peasants usufructuary right on residence base，on the Third Plenary Session of the Seventeenth Central Committee of the Chinese Communist Party，but，it didnt give specific answer to the problem on the rights transfer，didnt satisfy the publics expectation before the meeting.The writer thought that Chinese practice has brought so many realistic problems that it is necessary for us to take some measures to build and improve the system of rural residence base，such as improve related laws， entitle the peasant the usufructuary right on residence base， build the market of the rights transfer and enhance the supervion on collective land ，and so on.

Key wrods： residence base； right of residence base to use； usufructuary right；transfer

(責(zé)任編輯：張改蘭)