淺議第三部門可持續(xù)發(fā)展的三重困境及其超越

摘要：第三部門在成為推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量的同時(shí)也面臨多重困境。為實(shí)現(xiàn)第三部門的可持續(xù)發(fā)展，必須構(gòu)建科學(xué)合理的民間組織準(zhǔn)入制度，學(xué)習(xí)英國COMPACY模式，不斷推進(jìn)第三部門管理機(jī)制、整合機(jī)制和自律機(jī)制的創(chuàng)新和完善。

關(guān)鍵詞：第三部門；三重困境；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F061.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0187-02

一、第三部門成為推動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量

改革開放以來，在“全球結(jié)社革命”的浪潮中興起的第三部門①成為推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。

從社會建設(shè)角度看，第三部門通過積極參與各項(xiàng)事業(yè)，協(xié)同政府社會管理、實(shí)施社會自治，取得了一定的社會效果。在政府轉(zhuǎn)型過程中，黨和國家從一些社會管理領(lǐng)域撤出，將部分權(quán)力返回社會，留下的權(quán)力真空地帶由第三部門填補(bǔ)，在大部分生產(chǎn)、經(jīng)營、民事等領(lǐng)域，政府不再行使直接的管理職能而將之轉(zhuǎn)交給相關(guān)的民間組織。公民社會組織的興起奠定了基層民主特別是社會自治的組織基礎(chǔ)。第三部門采用慈善方式，在政府無瑕、服務(wù)不周或市場不為的眾多領(lǐng)域發(fā)揮作用，幫助政府解決許多社會問題，從而增進(jìn)了社會福利，促進(jìn)了社會公正與和諧。

從經(jīng)濟(jì)角度看，第三部門的獨(dú)特的組織優(yōu)勢使組織形態(tài)更靈活、應(yīng)變力更強(qiáng)，在提供某些公共物品時(shí)比政府更加低成本、高效率。例如，在小額信貸、扶貧等項(xiàng)目中，非營利組織實(shí)施的項(xiàng)目往往比政府直接投入取得更好的績效。此外，非營利組織通過發(fā)揮民間組織行業(yè)指導(dǎo)、自律、協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能，促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。

從政治角度看，第三部門成為溝通政府與社會的橋梁和紐帶，它們代表了民眾的利益和要求，通過參政議政，幫助政府進(jìn)行法律法規(guī)的制定，保證了法律法規(guī)的可行性和準(zhǔn)確性，因而在制度建設(shè)方面具有不可忽視的推動和倡導(dǎo)功能。第三部門通過增加透明性、社會公開度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，有利于制約腐敗的產(chǎn)生，增進(jìn)社會公益。

但是與西方發(fā)達(dá)國家比較起來，我國的民間組織的發(fā)展正面臨著多重困境，成為制約第三部門可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

二、第三部門面臨的三重困境

（一）出生認(rèn)可上的合法性困境

在市場經(jīng)濟(jì)和法治國家，非營利組織的設(shè)立一般均遵循結(jié)社自由的原則，沒有審批程序，登記與否并不是組織合法性的前提，在法人地位、稅收優(yōu)惠等各個(gè)領(lǐng)域均有成熟的法律規(guī)定。但我國目前對第三部門的成立與監(jiān)管僅有若干行政法規(guī)，將民間組織的管理規(guī)定為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”[1]，即只有經(jīng)過民政部門審核批準(zhǔn)、登記注冊的組織才具有以非營利部門名義開展活動的資格，凡未經(jīng)登記、批準(zhǔn)的社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位均被視為非法組織，由其登記管理機(jī)關(guān)取締并沒收財(cái)產(chǎn)。由于登記管理體制設(shè)置的門檻較高，導(dǎo)致相當(dāng)多的非營利組織沒有進(jìn)入法定的登記管理體系，而以其他“非法”方式存在于社會生活中，使大批民間組織無法獲得合法性身份，例如，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺之前的1998年，中國的民辦非企業(yè)70萬個(gè)，而2001年底經(jīng)條例登記確認(rèn)的僅有8.2萬個(gè)[2]。這些大量存在于政府監(jiān)管視野之外的第三部門難以享受政府在財(cái)政和稅收上給予的必要支持和優(yōu)惠，也難以從整體上得到社會成員普遍的合法性認(rèn)同，使得第三部門“出生”即陷入合法性困境。

（二）成長發(fā)育資源的結(jié)構(gòu)性困境

資金來源與構(gòu)成對第三部門的運(yùn)作、活動和價(jià)值取向有著至關(guān)重要的影響。第三部門的資金來源一般包括三個(gè)方面：來源于政府的資助或項(xiàng)目資金，募捐收入，會費(fèi)和其他經(jīng)營性收入。據(jù)清華大學(xué)的調(diào)查問卷顯示[2]，在非營利組織的收入來源中，政府提供的財(cái)政撥款、會費(fèi)和營業(yè)性收入合計(jì)占3/4，而其他各項(xiàng)收入總和只占1/4，這說明第三部門缺乏民間金融體系支持，在政府體制之外，尚缺乏一個(gè)健全有力的金融體系來支持第三部門的活動，相對于政府而言依賴性較強(qiáng)而獨(dú)立性不足。離開政府的財(cái)政支持，第三部門就處于紊亂、虛弱的境地，這種資源性危機(jī)包含的結(jié)構(gòu)性失調(diào)制約了第三部門可持續(xù)性發(fā)展的能力。

從第三部門的人力資源構(gòu)成看，多達(dá) 38.5％的非營利組織的主要管理干部由主管部門直接派遣和任命，對于如何運(yùn)作第三部門這樣的新型組織形式既缺乏經(jīng)驗(yàn)也缺乏知識，這反映了中國非營利性組織對于政府部門的依附性。此外，由于第三部門以增進(jìn)社會公益、志愿精神、利他主義為核心價(jià)值目標(biāo)，因此長期以來缺乏受過良好教育、具有工作熱情、能勝任工作的人們投身到這一領(lǐng)域，致使第三部門陷入人力資源匱乏的困境。

（三） 國家社團(tuán)主義閾限下的能力困境

我國的第三部門在運(yùn)作中受到國家社團(tuán)主義的困擾。所謂社團(tuán)主義，是指由政府確定哪些社會組織是合法的，并且同這些組織結(jié)成不平等關(guān)系[3]。國家社團(tuán)主義是相對于社會社團(tuán)主義和多元主義而言的，意味著我國的非政府組織受到政府組織的強(qiáng)有力的控制與領(lǐng)導(dǎo)，因此，有人認(rèn)為中國并不存在獨(dú)立的“第三部門”，只存在著“政府領(lǐng)導(dǎo)的非政府組織”，這必然導(dǎo)致“政社不分”，很多社會組織變成了“二政府”，淪為政府機(jī)構(gòu)的組成部分，其職能由政府分化而來，妨礙了第三部門自身的能力建設(shè)和發(fā)展。第三部門自身建設(shè)存在如下問題：(1)組織形式單一化，彼此缺乏競爭。有序的競爭會產(chǎn)生積極效應(yīng)，但是由于中國的第三部門掛靠于政府，且同一領(lǐng)域不允許其他組織重復(fù)注冊，因此，第三部門之間缺乏競爭，而有些組織還享有壟斷地位。(2)第三部門缺乏自我治理、自律以及監(jiān)督機(jī)制。在管理成本、監(jiān)督機(jī)制、資產(chǎn)歸屬方面缺乏有效可行的監(jiān)管的基礎(chǔ)上，有些非營利組織背離“利潤非分配”原則，違規(guī)操作、乃至違法，致使非營利部門的誠信受到較嚴(yán)重的質(zhì)疑，使非營利部門陷入信任危機(jī)。

三、第三部門脫離困境的政策分析與建議

第一，改革現(xiàn)行的社會組織登記許可制度，構(gòu)建科學(xué)合理的民間組織準(zhǔn)入制度。

合理的制度安排是：首先對所有的民間組織搭建一個(gè)普遍備案的注冊平臺，經(jīng)過注冊備案獲取民間組織的基本信息，并賦予其最基本的合法形式；其次，對于滿足特定條件的民間組織實(shí)行強(qiáng)制性的登記許可制度，所謂特定條件包括限定的活動領(lǐng)域、資金規(guī)模、會員人數(shù)、活動地域等，對滿足這些特定條件的民間組織搭建一個(gè)進(jìn)行特定民間組織登記和認(rèn)可的制度平臺，由國家授權(quán)的監(jiān)管機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行受理、分類、登記并予以認(rèn)可。經(jīng)過認(rèn)可的民間組織成為特定的民間組織法人，一方面以特定的法人形式獲得相應(yīng)的法律保障并享有相應(yīng)的政策待遇；另一方面作為特定法人接受監(jiān)管機(jī)關(guān)較為嚴(yán)格的監(jiān)管和社會監(jiān)督；最后，對于從事特定公共服務(wù)或政策鼓勵(lì)的社會公益活動的民間組織，在上述民間組織登記許可制度之上，實(shí)行更加嚴(yán)格的公益法人認(rèn)定制度，國家在公益法人認(rèn)定上掌握嚴(yán)格的政策標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向，由此形成三級民間組織準(zhǔn)入制度。一方面將最大限度地?cái)U(kuò)寬民間組織的準(zhǔn)入范圍，以零門檻的設(shè)定來解決民間組織的合法性問題，另一方面又非常鮮明地表明政府的政策導(dǎo)向，為公益性民間組織的發(fā)展創(chuàng)造更好的制度環(huán)境[2]。

第二，學(xué)習(xí)英國COMPACY模式，推進(jìn)各級政府在更多領(lǐng)域的公共服務(wù)上與第三部門之間建立良性伙伴關(guān)系。

英國政府為推動民間公益事業(yè)的發(fā)展，每年投入巨額財(cái)政資源（約30億~40億英鎊）直接資助非政府組織，而且建立了一套完備的行政支持系統(tǒng)，通過在各級政府和非政府組織之間簽署COMPACY，積極推動英國政府各部門與非政府組織之間的合作。COMPACY作為英國政府與非政府組織之間簽署的一項(xiàng)指導(dǎo)性協(xié)議，主要包括如下原則［2］：(1)政府對非政府組織的資金支持原則；(2)政府在支持的同時(shí)，確保其獨(dú)立性原則；(3)政府與非政府組織在制定公共政策、提供公共服務(wù)上的協(xié)商、協(xié)作原則；(4)在使用包括政府資金在內(nèi)的公共資源的公開性、透明性原則；(5)政府保障各種不同類型的非政府組織有公平機(jī)會獲得政府資助的原則。為推動政府與非政府組織的合作，英國內(nèi)政部撥款建立輪值性的協(xié)議指導(dǎo)工作組，從全英主要的非政府組織中推薦輪流擔(dān)任工作組成員，具體負(fù)責(zé)協(xié)議各項(xiàng)主要原則的落實(shí)。

借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，我們也可以鼓勵(lì)政府相關(guān)部門與有關(guān)的民間組織之間簽署合作協(xié)議，促進(jìn)各級政府與非政府組織之間構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，努力規(guī)范政府行為，推進(jìn)各級政府逐步在更多領(lǐng)域的公共服務(wù)上通過政府采購或委托，為他們提供更多的資金并給予必要的稅收優(yōu)惠，同時(shí)逐步建立相應(yīng)的公益評估和社會監(jiān)督體系。

第三，推進(jìn)第三部門管理機(jī)制、整合機(jī)制和自律機(jī)制的創(chuàng)新和完善，推動第三部門的管理走向新臺階。運(yùn)行機(jī)制的實(shí)質(zhì)是解決操作性問題。當(dāng)前，要著手建立靈活有效的第三部門監(jiān)管機(jī)制，解決第三部門沒有監(jiān)督和落實(shí)措施、無衡量和追究手段，無有效對話途徑等問題；著手建立登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、公安部門、稅務(wù)部門、技術(shù)監(jiān)督部門等相互配合、行動一致、協(xié)調(diào)運(yùn)作的整合機(jī)制，著手建立對第三部門進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和社會監(jiān)督體系，促使第三部門自律機(jī)制不斷形成和完善。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王建芹.非政府組織的理論闡釋[M].北京:中國方正出版社，2005:213.

[2] 賈西津.第三次改革[M].北京:清華大學(xué)出版社，2005:14-109

[3] 趙黎青.非營利部門與中國發(fā)展[M].香港:香港社會科學(xué)出版社，2001:76.

[責(zé)任編輯吳明宇]